發布時間：2022-04-09所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要 本文基于一案三制的政策框架，梳理了我國應急體系的演化過程和階段性特征，分析了基層應急管理的現實績效與制度困境，提出了新時期基層應急管理工作的優化路徑。本文提出，要加強應急法制體系建設，明確應急主體地位、權責，規范應急管理流程，逐步打破單純的科
摘 要 本文基于“一案三制”的政策框架，梳理了我國應急體系的演化過程和階段性特征，分析了基層應急管理的現實績效與制度困境，提出了新時期基層應急管理工作的優化路徑。本文提出，要加強應急法制體系建設，明確應急主體地位、權責，規范應急管理流程，逐步打破單純的科層制應急預案體系，重視整體理論與協同理論指導，建立并完善應急聯動與協同機制，充分發揮專業人才的優勢，提高應急預案編制的邏輯規范性等。
關鍵詞 一案三制; 應急管理; 應急預案; 基層政府
當前我國安全生產形勢依然嚴峻，事故總量較大，各類重大突發事件仍時有發生。① 自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件每年造成非正常死亡超過 20 萬人，傷殘超過 200 萬人，經濟損失超過 6000 億人民幣，突發事件的緊急性與危害性對社會經濟生產活動與人民生命財產安全造成了巨大威脅。
2018 年 3 月《國務院機構改革方案》提出組建應急管理部，應急管理事業進入新的發展時期，國家應急體系建設的重點從全災害管理走向全過程管理。② 基層政府作為應急管理最前沿的部門，其應急管理工作對于解決區域突發事件起著關鍵作用。如何做好基層應急管理工作，也就成為一個迫切的理論研究議題。
一、應急體系演化與基層應急管理的現實績效
2003 的“非典”之前，我國尚未建立起“一案三制”綜合應急管理體系，但已經存在分災種的災難響應體系。 2003 年“非典”大規模傳播與流行，對我國公共衛生安全產生了極大的威脅，同時對分災種的災難響應體系提出了巨大挑戰，分災種響應體系已不再適應當時突發事件應急管理要求。
“非典”之后，我國建立起了以“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，③ 并在“一案三制”方面進行了制度設計和行動安排: 初步形成以《突發事件應對法》為基本法，《防震減災法》《傳染病防治法》《水法》《安全生產法》等四五十部單行法與之并存的應急法律體系; 制定出臺以《國家突發公共事件總體應急預案》為總綱和 25 件國務院專項預案、80 件國務院部門預案、31 個省區市總體預案以及企事業單位應急預案和重大活動應急預案等六個部分組成的應急預案體系; 明確國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責為主的應急管理體制; 初步形成了統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制。“一案三制”綜合應急體系的建立很大程度上彌補了分災種應急響應體系的缺陷，強調應急的綜合性，在 2008 年汶川地震的應急管理上發揮出了巨大的作用。雖然“一案三制”應急體系使我國應急管理質量飛速提升，但其并不完善，尤其是基層應急管理實踐中暴露出很多問題。例如，2015 年上海發生踩踏事故，共造成 35 死亡、 42 人受傷。國務院的調查報告指出: “對事發當晚外灘風景區人員聚集的情況，黃浦區政府和相關部門嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發當晚預警不力、應對措施不當，是這起踩踏事件發生的主要原因。”④2015 年的“東方之星”客輪翻沉事件，造成 422 人死亡。事件調查組提出的政策建議為: “進一步加強長江航運惡劣天氣風險預警能力建設; 加強內河航運安全信息化動態監管和救援能力建設; 加大內河船員安全技能培訓力度，提高安全操作能力和應對突發事件的能力……”。⑤2015 年天津港危險化學品倉庫爆炸事故，共造成 165 人遇難、8 人失蹤、798 人受傷。針對此次事故，國務院的調查指出: “天津市政府應對如此嚴重復雜的危險化學品火災爆炸事故思想準備、工作準備、能力準備明顯不足; 事故發生后在信息公開、輿論應對等方面不夠及時有效，造成一些負面影響; 消防力量對事故企業存儲的危險化學品底數不清、情況不明，致使先期處置的一些措施針對性、有效性不強”。⑥2016 年深圳光明新區滑坡事故，共造成 73 人死亡，4 人下落不明，17 人受傷。國務院的調查報告顯示，無視受納場的安全風險，對事故征兆和險情處置錯誤是造成重大人員傷亡和財產損失的主要原因之一，在提出的八項改進措施中，與應急管理直接有關的包括: 加強城市安全管理，強化風險管控意識; 加強應急管理工作，全面提升應急管理能力; 加強事故隱患排查治理和舉報查處工作，切實做到全過程閉環管理。⑦ 從以上四起安全事故可以看出，僅僅應急響應已經難以滿足目前應急管理要求。與“汶川地震”等自然災害不同的是，這四起安全事故是完全可以避免的，國務院調查組對四起安全事故報告中均重申應急管理中安全防范意識、風險源的辨識、應急資源評估、監測與預警、先期應急準備、部門間應急協同、信息公開與輿論應對等環節的重要性，強調應急管理應是全過程管理。這四起突發事件相繼發生及造成的巨大損失表明: 雖然近年來我國應急管理“一案三制”建設取得了不少成效，但就現實而言，仍凸顯出法律法規缺位、預案適用性差、行動主體有限、協調機制缺乏等弊端。
2018 年 3 月《國務院機構改革方案》提出組建應急管理部，重點關注應急的全過程管理和部門間的協同。首先，應急管理部的成立是新中國成立以來我國應急管理組織體系改革力度最大的一次，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次重大改革，旨在解決當前應急體制機制中存在的重大問題。其次，應急管理體制改革是防范和應對重大風險挑戰的制度性安排。再次，應急管理體制改革是應急管理體系的系統性重構。目前，國家、省( 直轄市) 、市( 地級市) 、縣四級應急管理部門已全部掛牌成立，應急部門從上到下機構已基本建立。但作為新成立的部門，應急管理部存在著體制、機制上階段性的缺陷。第一，機構雖已完成組建，但上下不貫通、左右不協調的問題仍然突出。省市縣應急機構都已組建，包括縣政府人員已基本到位，但從上下聯通來看，機構體系沒有完全貫通，在業務上保有相對的獨立性。從左右協調來看，應急管理涉及的很多職能并沒有完全劃分明確，交叉重疊或脫節空擋的問題仍然不同程度的存在，各部門責任如何履行還缺少協同有效的體系支持和運行。第二，職能職責基本明確，但履行職能的技術手段和支撐體系還十分薄弱。應急涉及的監測體系尚未實現信息聯通和資源共享，協調整合的任務還十分艱巨。除了體制之外，應急機制也存在階段性的不足，主要表現為應急全過程管理執行力度不夠。2019 年 2 月，廣東東莞中堂鎮污水處理中毒事故，造成 7 人死亡，2 人受傷，直接經濟損失 1200 萬元。調查報告指出，安全生產主體責任、安全生產管理制度、安全生產隱患排查治理工作不落實、應急預案編制不完善、應急演練缺失、專項安全培訓不到位，均是導致事故的主要原因。⑧2019 年 3 月，江蘇昆山漢鼎精密金屬有限公司發生爆燃事故，導致 7 人遇難，5 人受傷。調查組通報稱，事故暴露出的危險源辨識和風險評估不到位、事故排查治理不到位、現場管理不到位是事故發生的主要原因，要求基層政府全面摸排同類風險隱患，強化風險源辨識管制，加大執法力度，強化信用約束等。⑨2019 年 4 月，山東濟南“齊魯天和惠世”制藥有限公司發生著火中毒事件，造成 10 人死亡，12 人受傷。事故暴露出事發企業安全意識薄弱、管理不到位、應急能力不足、對于化學物品等風險源普查不到位。該企業近年來多次發生安全事故，暴露出地方政府監管部門專項整治不到位，安全監管失之于軟等問題。⑩
我國應急管理體系是在實踐中逐漸建立成熟的。應急管理部的成立和發展是對“一案三制”應急體制、機制的補充和完善。但是由于應急管理部成立時間較短，相應的應急體系和機制還有待發展。尤其對于基層政府來說，應急預案編制的合理性、應急法律的約束強度、應急體制結構特征、應急機制的過程完備性等應急管理工作均存在一定的提升空間。
二、基層應急管理制度困境
在 2003 年應對 SARS 事件以后，我國應急管理進入快速推進階段，各類應急預案編制總量不斷上升，基層應急預案經歷了“從無到有”的快速發展，涵蓋各個領域，很大程度上加強了全國范圍內基層部門應急準備、應急處置能力與居民的風險防范意識。“一案三制”應急體系作為我國應急管理建設的基本框架，為基層應急管理效能發揮提供了制度保障，但同時“一案三制”應急體系的結構約束使得應急管理暴露出諸多問題。因此分析基層應急管理制度困境，視角應從預案本身延展到整個應急體系中。
1. 應急法律不完善，對基層應急管理工作規范性不強。為了做到對突發事件進行快速反應與提供決策依據，中央政府采取“立法滯后，預案先行”的方式，使得應急預案的形成和應用要早于相關法律法規的頒布( 見表 1) 。“立法滯后，預案先行”也暗示了“一案三制”體系的結構約束，即在應急預案頒布發行時，相應的預案管理法制、體制、機制也尚未建立，使得應急預案在管理、操作過程中的地位難以確立。
基層政府雖然不能制定相應法律法規，但是其應急管理活動需在相應法律框架內進行，基層應急管理工作缺乏高階法律條文規范指導，表現為: 第一，各應急主體的地位不明確，處置突發事件時難以有效協調; 許多宏觀法律條文關于應急主體應對突發事件時的緊急措施規定不具體，瑏瑡且對于基層部門約束力有限，導致基層部門應對突發事件時表現出執行不力的情況。第二，應急法律對于應急主體權利與義務規定不明確，使得應急預案成為了脫責工具。基層部門為了規避責任風險，一旦在應急管理失效或失敗時，在應急法律對于基層應急主體責任規范性不強的情況下，便可以將責任歸咎于應急預案。第三，應急法律對應急管理流程規范性不強。突發事件的過程性決定了應急管理應具備事前、事中、事后整體性流程，包括監測預警、應急準備、應急響應、善后處置、應急保障、培訓演練等內容，但由于應急法律體系建立滯后或內容不健全，加之部分地區基層政府財力、物力、人力資源有限，造成基層應急管理只注重應急響應環節，而忽視了監測預警、培訓演練等流程。
2. 應急體制仍受傳統科層制影響，以功能性為主的基層應急管理工作難以開展。在應急管理部成立之前，國家要求上至國務院、下至社區加強應急預案體系建設，整個應急預案體系與行政層級結構完全相同，自上而下，對上負責。2018 年應急管理部成立之后，在組織結構上打破了原有單純科層制結構，形成了復合的科層網絡結構，瑏瑢在體制上主要體現為以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡。國家應急體制改革極大程度地削弱了單純科層體制的弊端，但是自上而下的改革需要經歷較長的時間，基層作為國家行政體制的最末端，應急管理在一段時間內仍要受到單純科層體制的影響，表現為層級間應急預案同質化、預案質量評估體系難以建立、屬地管理難以實現等問題。
3. 應急機制運行缺乏理論指導，應急流程不健全、部門協同難以進行。應急預案運行機制體現在應急管理的流程之中，包括五個階段: 準備、預防、減緩、響應、恢復。其有效性在于: 一是應急流程的完備性，每個階段缺一不可; 二是部門之間參與整合，如上下級政府部門之間或同一級政府不同部門之間難以協同。瑏瑣 應急機制運行應在整體性治理理論規范下進行，同時整體性治理理論的核心特征與協同理論相契合，即要求在應急管理過程中重視部門整合、協作與整體運作。瑏瑤因當前應急機制運行缺乏以上相關理論指導，導致基層應急管理流程不健全、部門協同合作難以進行。
第一，基層應急流程不健全，普遍存在“重救輕防”現象。綜合應急管理基本框架為全災害管理、全過程管理和多主體參與。其中最為核心的理念創新是全過程管理。瑏瑥應急預案不單只是指導事發后的應對工作，而是作用于事前、事中、事后的全過程。瑏瑦 現在很多基層部門對于突發事件的應急流程不健全，僅僅將應急預案看作是突發事件發生后的處置行動指南，甚至片面地理解為只有突發事件發生后，應急預案才有用武之地，忽略了應急預案的事前預防作用。其實，對于廣大基層政府來說，應急預案更應當突出事件監測、預警，突出應急準備和先期處置等工作，即最有效的應急管理是能夠把事件控制在發生之前，而不是事后的應急處置。第二，協同機制的缺失導致組織機構職能對接與合作無法有效進行�？绮块T協同能力在服務型政府建設的政策執行中發揮著重要作用，在基層應急管理中，層級部門預案之間的銜接性主要體現在對上級預案的操作措施具體化，使原則性、概念化的流程變成具體可實施的措施; 同級部門應急預案之間的銜接與協調主要體現在應急處置過程中各部門聯動性的強弱�，F實中在應急預案編制、監測與預警、應急響應等一系列應急管理中，組織機構之間更多的是強調協作，但協作是一種非正式的關系，或者比較低的約束承諾的一個狀態，這會導致部門之間缺乏有效溝通，各自為政，甚至極力規避承擔責任的風險。能夠增加逃避義務風險、增加互相合作習慣、達到抑制本能性機會主義目的的部門協同機制的缺失是導致部門職能對接與協同無法有 效進行的本質問題。
4. 缺乏應急預案編制人才，預案編制不規范、邏輯結構不合理。應急預案編制工作質量的高低直接影響應急預案實施的有效性，編制一套行之有效的應急預案需要一支專業全面化、職能協同、合作高效化的專業人才隊伍。應急預案內容應在基本框架規范下體現基層預案功能性特征，預案編制邏輯結構應上下緊密銜接。目前基層應急預案編制工作存在以下問題:
第一，應急預案編制人才隊伍缺乏且專業性不強。當前很多基層部門的應急預案只是由一個部門或指定幾個人負責編制，并沒有專業人才隊伍參與其中，導致應急預案內容過于主觀且存在本部門責任規避現象。外部單位對預案編制單位所編制的應急預案不是很了解，或者對預案實施的具體流程缺乏有效的溝通和協調，導致應急預案的有效性以及可操作性大打折扣。第二，預案編制邏輯結構不合理，缺少風險源辨識與應急聯動環節。編制應急預案應在開展風險評估和應急資源調查的基礎上進行，尤其在基層，作為突發事件出現和響應的最初單元，其潛在風險源的識別與分析至關重要，而目前基層應急預案的編制過程存在這一環節的缺失，事件分級沒有依據或無法界定，導致突發事件出現后預警信息發布與應急響應滯后。上至政府部門，下至企業部門，應是一個完整銜接的應急預案體系，基層政府部門在上級政府與企業之間應起到承上啟下、有效聯接的橋梁作用，其應急預案的編制應定位準確，確保上下應急聯動的良好運行。現有的基層應急預案缺少應急聯動的相關內容，過強的行政地域思維導致職責邊界出現或者風險規避傾向，并沒有將自身置于整體應急體系中，這對于應急聯動與部門協同是十分不利的，尤其對于自然災害類與跨區域生產類突發事件應對不力。
基層應急預案管理除了上述現實困境之外，還有很多其他問題: 如應急預案編制重數量輕質量，真正發揮的作用有限; 應急預案演練往往流于形式，缺乏實戰技能和經驗等，本文不做重點闡述。三、基層應急管理體系優化路徑應急管理部成立之后，中國應急管理體系的綜合化可以細分為兩個階段: 一是以“一案三制”為核心的應急管理體系; 二是以應急管理部為牽頭組織的應急管理體系。從基層應急管理來看，因其長期置于“一案三制”體系框架之內，受其影響深遠，基層應急管理困境根源在于 “一案三制”體系結構的負向約束�；鶎討惫芾碓趹獙ν话l事件時反映出的問題是功能問題，不論應急預案體系設計的初衷如何，應急預案在實踐中所表現出來的問題具有客觀性。“一案三制”體系結構的負向約束是產生反功能的動力，為了最大限度地減緩基層應急管理出現的功能失效，應從優化“一案三制”應急結構方面入手。
1. 加強應急法制體系建設，明確應急主體地位、權責，規范應急管理流程。在充分肯定當前應急管理在加強應急準備、提高操作靈活性的基礎上，應逐漸回歸依法行政的應急管理體系設計初衷。“一案三制”不應是并列關系，應按其先后順序分為: 應急法制、應急體制、應急機制、應急預案。通過法律形式對應急行政授權，逐漸促成應急體制、機制落實，從而推動應急預案中事件分級、應急準備、預警監測、分級響應、善后處置等環節的有效實施。
第一，完善頂層應急法制建設，建立多種類應急法規體系。依據突發事件類別特征或產生機理的不同，在科學論證的基礎上，通過《突發公共事件應對法》授權國務院或者國務院確定的部門制定各類突發公共事件的分級標準及處置措施，并在《突發公共事件應對法》框架下，加強各種應急法規之間的銜接及配套，形成統一的應急法律法規體系，使得基層應急管理工作有法可依。第二，盡快出臺應急法律具體實施細則，明確應急主體地位及權責。突發事件應對過程中由于危機狀態下的信息、資源、時間的限制，應急響應一旦滯后，將會極大地威脅當地人員生命及財產安全，因此必須明確基層應急主體地位并給予應急主體適當的自由量裁權，同時強調對于應急過程的法律控制性，避免應急主體在應急過程中的行為超越法律權限造成對公民權利的侵害。明確應急法規中懲戒措施，一旦應急主體應急行為超越法律權限并造成負面影響，要追究其法律責任。第三，加強應急法律法規對于應急流程的規范。應急管理工作流程包含事前、事中、事后整個流程，從法律層面規范應急管理流程的完整性能夠有效地避免應急主體對監測預警、應急準備、培訓演練等前期準備工作的忽視。第四，以法律形式明確應急管理工作中部門協同責任制。突發事件危害程度高、涉及范圍廣，必須依靠各部門間協同處置才能最大限度地控制事態擴展、衍生，協同責任制能夠有效避免部分職能部門逃避義務，應急懈怠的現象。
2. 逐步打破單純的科層制應急預案體系，回歸屬地管理、強調應急預案的功能性。應急預案體系中的類屬關系與中國行政系統的組織體系有一定程度的契合，瑏瑨 這將使應急管理工作在一定程度上受到科層制度的影響。隨著國家應急管理部的成立，逐漸打破了單純科層制度對于應急管理體系的制約，因此應以國家應急管理部的成立為契機，持續深化應急體制改革。對于基層政府來說，應急管理應回歸屬地管理、避免應急預案出現同質化現象，并建立以功能性為主的預案質量評價體系。
第一，應急預案體系應面向“屬地管理”。應急管理體系回歸依法行政之后，便可按照《突發事件應對法》確立的“屬地管理為主”原則，形成應急預案體系。這樣的應急預案體系能夠有效繼承上級部門原則性、抽象化的條款并轉向更為具體細致的規定，避免出現層級預案結構約束而導致的同質化現象，同時以屬地管理為主的基層應急預案能夠重視風險減緩工作，主動進行產業基礎運營、區域自然條件分析，從而有助于風險源辨識，為事件分級提供依據; 對于不可辨識或消除的風險，加強預防與準備，明確所需的應急能力和現有應急能力，如差距較大，則要開展有針對性的應急能力建設。因此，基層應急預案體系不僅要發揮其功能性，又要與應急能力建設相關聯。第二，建立以功能性為主的預案質量評價體系。在應急管理體系中，層級部門應急預案功能定位存在差異。國家及省級預案在功能定位上多注重指導性; 市縣級應急預案多注重實務性，強調應急處置主體; 基層應急預案強調風險防控、監測預警、先期處置、人員安撫等。依據層級應急預案功能定位可知，預案文本越是具有差異性，就越是能體現政策目標所設定的預案層級屬性，即越是體現出預案的高質量，基層應急預案質量評估體系應遵循層級預案指標差異最大化原則，總體包括: 工作原則、風險評估、事件分級標準、組織機構與職責、預警與監測、分級響應與處置、善后處置、應急保障( 見表 2) 。在實際測度過程中，基層部門應根據實際情況采取不同指標組合以測量。
3. 重視整體理論與協同理論指導，建立并完善應急聯動與協同機制。整體治理理論主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。同時整體治理理論重視整合、協作與整體運作的思維與協同理論內涵相契合，因此應急管理機制的完善應重視整體性治理理論與協同理論指導。突發事件的發生不受地域的限制，特別是涉及跨區域生產運營產業性突發事件，如城市供水、供熱、燃氣管網類故障或損毀事故，既要求區域內各部門應急的聯動協同，又要求做好轄區間應急指揮的聯動協同，因此建立完善應急聯動與協同機制對于完善應急機制十分必要。
第一，突發事件演化的不確定性決定了同級部門間應急協同具有多部門性、多目標性、決策復雜性，因此建立開放性、拓撲可變性特征的動態協同應急機制十分必要。動態協同應急伴隨著突發事件衍生、擴散、衰退甚至是消亡等整個過程，部門間的協同關系不斷變化，表現為動態協同網絡結構( 見圖 1) : 增加新的協同應急部門，其將與現有的動態協同應急系統建立聯系; 相反，撤出某些協同應急部門，那么其將與現有的動態協同應急系統脫離原有的聯系，直至應急結束。
第二，建立跨區域應急聯動與指揮協同。如圖 2 - a 突發事件發生在 A、B、C 三地交界處，三個地區難免會受其影響; 如圖 2 - b 突發事件雖然只是發生在 C 區域，但是其影響范圍也會同時波及三個地區，突發事件的危害程度與可控性為跨區域部門協同提出了現實要求。當自身處置能力有限時，在請求上級政府部門協助處置的同時，依據就近快速反應原則，明確跨區域應急協同機制，將突發事件危害程度控制在最低范圍之內。在應急預案編制過程中，明確毗鄰政府部門的決策協同與應急響應協同，并建立信息雙向反饋機制，在應急處置過程中，實現應急物資、隊伍、技術共享。同時，各基層政府要進行有針對性的應急能力建設，準確預測突發事件影響范圍的拓撲與緩沖結構變化，并做好控制突發事件衍化、次生災害形成的應急規劃( 見圖 2 - c) 。
4. 充分發揮專業人才的優勢，提高應急預案編制的邏輯規范性。第一，以“屬地管理”為原則，按照預案編制流程，從提高預案編制科學化水平出發，組建一支專業化、全面化的應急預案編制小組。應急預案編制小組成員設置應遵循多主體協同機制，既要包含專業化的第三方預案編制人員，又要有基層各部門人員參與，落實自身在應急管理工作中的定位，在開展風險源評估及自身應急能力建設的基礎上提供經驗與對策建議，以便各部門之間達成共識。在預案文本編制完成后，組織相關領域專家學者對預案進行論證、評估，確保應急預案具有實操性。最后應急預案要按照規定加強應急演練與培訓，找到應急預案中的盲點和缺點，進行實時修訂，實現對于應急預案的動態管理和更新，保障應急預案的實效性。第二，提高應急預案編制的邏輯規范性，構建基層應急預案編制框架�；鶎討鳖A案應因地制宜，以發揮功能性為主，同時也要符合政府應急預案的普遍要求。參考政府應急預案一般結構，結合基層應急管理工作重點和功能要求，確定基層應急預案總體框架結構( 見圖 3) ，包括: 總則、組織結構與職責、監測與預警、應急處置、善后處置、應急保障、培訓和演練、附則、附件九大部分。其中，重點關注環節應為: 風險源監測與辨識、監測與預警等事前預防工作。
( 1) 風險源辨識與分析�，F有應急預案中對于突發事件的定位和分級沒有依據，往往參照以往經驗盲目劃分，邏輯并不清楚�；鶎討鳖A案應把風險源辨識與分析放在基礎地位，基礎概況作為前提，按照: 基礎概況— 風險源辨識與分析—事件分級的邏輯順序來編制。對于自然災害類應急預案，應收集分析以往歷史災害資料; 對于生產安全類應急預案，應詳細分析基礎運營狀況。另外，對于不可消除的風險，應明確應急能力差異性，開展有針對性的應急能力建設，通過風險分析，產生《預案編制針對場景》，編制《通用任務清單》《目標能力概覽》等文件。
( 2) 監測與預警。改善應急預案“重救輕防”現象，基層應急預案更應“防患于未然”，重視監測、預警環節。監測與預警工作要求: 一是基層政府要充分掌握轄區內生產類、基礎運營類、自然災害類數據，并能夠做到實時更新，準確研判分析，對于各項生產運營設備定期排查檢修，并建立檔案數據庫，瑏瑩 做好信息監測工作; 二是基層政府要依據“屬地管理為主”原則，充分發揮自己的行動能力，自主確定突發事件預警級別。基層應急預案預警信息在充分參考上級部門預警信息的情況下，應因地制宜不斷細化具體，防止照搬上級預警信息導致突發事件發生后響應滯后。
( 3) 應急處置關鍵環節�；鶎討鳖A案應突出先期響應與應急處置措施中居民安撫環節，先期處置的反應速度關系到基層應急預案實用效果，這也要求在突發事件發生時，事發單位與基層政府要組織成立現場指揮部，對突發事件做出最快速的反應，確定應急處置措施與響應級別，最大限度地減輕突發事件危害程度并努力控制事件升級; 在特別重大、重大突發事件發生時，基層政府應急救援能力有限上報請求協助處置的同時，基層政府應急處置另一關鍵的環節應是轄區內居民安撫工作，發揮相關部門維穩、解決糾紛的職能作用，充分利用媒體宣傳應急處置進程與階段性成果，做好居民中斷物資的補給供應，防止不必要的恐慌影響應急處置效率。 ——論文作者：張再生 孫雪松
本文來源于：《南京社會科學》創刊于1990年，本刊為月刊，主要發表人文和社會科學的最新研究成果，關注當今熱點問題的研究。設有：哲學研究，爭鳴廣場，倫理學研究，歷史學研究，文學研究，教育學研究，語言學研究，書評等欄目。
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