發布時間：2021-12-21所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 互聯網技術通過變革網絡內容生產方式實現對網絡內容生態的型塑，理解當前的網絡內容治理現狀與困境，有必要回到互聯網技術發展及其變革內容生產方式的底層邏輯�；厮莼ヂ摼W技術的發展歷史，從治理場景變遷( 治理對象) 、治理資源配置( 治理能力) 、治理體系( 治
摘 要: 互聯網技術通過變革網絡內容生產方式實現對網絡內容生態的型塑，理解當前的網絡內容治理現狀與困境，有必要回到互聯網技術發展及其變革內容生產方式的底層邏輯�；厮莼ヂ摼W技術的發展歷史，從治理場景變遷( 治理對象) 、治理資源配置( 治理能力) 、治理體系( 治理體系) 三個維度，我國網絡內容治理的發展邏輯是: 內容泛在下網絡內容治理場景拓展既是一種適應性的治理范圍延伸，也潛藏著常態化治理難題; 互聯網技術的現代化、商業化、全球化發展導致當前網絡內容治理資源的短缺; 互聯網的連接屬性推動監管者從體系、能力、技術上向“協同治理”尋求對策。在互聯網技術的去中心化本性和治理邏輯的中心化慣性之間尋找平衡點，并提出網絡內容治理的實質是技術治理。
關鍵詞: 網絡內容治理; 互聯網技術; 內容生產方式; 技術治理
處理好秩序與平衡的辯證關系是建立網絡綜合治理體系的關鍵。①事實上，互聯網技術本身便是廣泛連接與有序管理的矛盾統一體。一方面，互聯網指向開放、互聯，具有去中心化的技術本性; 另一方面，廣泛連接的實現有賴于規則設置和標準統一，從而平衡和適應連接主體間的異質性，并為其開放性、創新性應用提供技術基礎。各國政府抓住這種矛盾統一性，既加緊建設“信息高速公路”以利用互聯網空前的傳播能力和組織能力，又加緊爭奪網絡技術資源的控制權以形成競爭優勢并保障自身安全，比如美國曾長期主導域名管理機構 ICANN 以控制關鍵的域名資源。在網絡內容層面，監管者往往運用技術手段干預網絡連接關系的建立②，對其認為違反社會道德規范( 如淫穢色情③) 或威脅統治④的網絡內容施加監管，即對互聯網絡信息流加以控制。在我國，對網絡內容的意識形態把控與互聯網基礎設施建設相并行⑤，政府對互聯網建設的主導權保證了其在互聯網使用層面的控制權⑥。我國在技術上建立了“世界上最大且最復雜的互聯網內容過濾系統”①，即“防火墻”; 在體制上形成了類似傳統媒體管理模式的自上而下層級結構②; 在體系上以市場準入標準要求互聯網服務提供商嚴格履行其內容審查義務③。
本文通過追溯互聯網技術的發展歷史，剖析互聯網技術對內容生產方式的變革以及對網絡內容生態的型塑，進而從治理場景變遷、治理資源配置、治理體系構建三個維度，探究我國網絡內容治理的發展邏輯，為理解和分析當前網絡內容治理所面臨問題與瓶頸的成因及其解決對策提供一種基于底層技術邏輯的視角。
一、內容泛在帶來治理場景的拓展
以開放、互聯為核心的互聯網技術深刻地變革了人類社會的內容生產方式。首先，網絡的交互性解構了傳統的單向傳播格局，使“受眾”成為更具主體意識的“用戶”而貫穿于內容生產和傳播的全過程。其次，內容生產的門檻在不斷降低，內容的含義不再局限于“知識”“作品”而指向更廣泛意義上的“表達”。再次，內容表達方式持續創新，網絡內容傳播從早期以文字為主的信息獲取發展為多媒體的信息服務。特別地，網絡技術的連接屬性與我國緊密型的社會關系形態相契合，展現出向現實社會極強的嵌入性。內容的生產與傳播從跨越地域、介質等物理邊界到跨越場景、社群等社會邊界，呈現出泛在化的發展趨向。
( 一) 網絡內容應用場景逐步拓展
隨著互聯網技術的發展，網絡內容應用場景呈現階段性拓展。通過統計中國互聯網絡信息中心 ( CNNIC) 歷年來發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》④中“網絡服務使用率”數據⑤，得出網絡內容應用場景基本演進趨勢，并重點基于互聯網技術發展歷程和網絡內容生產方式變革歷程，將網絡內容應用場景拓展歸納為以下五個階段( 如表 1 所示) :
第一個階段為技術化拓展( 1994—1998) ，彼時我國剛剛接入互聯網，網絡內容應用主要集中在網頁、電子郵件、新聞組、論壇/BBS、個人主頁等基礎場景，內容治理主要針對網絡連接層面; 第二個階段為商業化拓展( 1999—2004) ，門戶網站、新聞網站、搜索引擎等的出現催生出“網絡媒體”的概念，隨著互聯網的普及以及移動通信技術的發展，用戶的信息交流和獲取能力得到增強，此時的內容治理重點聚焦于信息服務層面; 第三個階段為娛樂化拓展( 2005—2009) ，寬帶網絡技術的持續發展使多媒體的內容生產和傳播成為可能，博客在這一時期呈規模性增長，自媒體開始涌現，互聯網媒體化屬性的加深以及內容的多元化、娛樂化趨向讓治理重點從接入和服務深入至具體的內容質量層面; 第四個階段為移動化拓展( 2010—2014) ，移動互聯與社交網絡的發展讓線上與線下環境開始彌合，基于移動端的網絡內容應用場景迅速成型并逐漸成為網絡內容的主要來源，內容生產方式從具有儀式性和專業性的“生產” “創作”轉變為更寬泛意義上的“表達”，移動化的場景拓展使得內容主體層面的治理成為新興重點; 第五個階段為智能化拓展( 2015 年至今) ，網絡技術對現實社會的嵌入加深，表現為信息服務類應用的強勢增長與“平臺生態”概念的出現，海量內容下的價值提取與變現成為內容生產與傳播的突破口，面對 “全民皆媒”與“內容泛在”，內容治理進一步上升至內容生態層面。
內容泛在的背后是互聯網性能提升和效能優化的技術邏輯。一方面，技術的基本演進方向是物理意義上的性能更好，從窄帶撥號上網到寬帶上網①、網絡提速②，從移動互聯網的 3G、4G 再到 5G，網絡信息傳輸能力升級支撐起了愈發膨脹的信息體量。另一方面，網絡技術持續滿足著人們的社會化、個性化需求，隨著互聯網的普及，當技術接受達到一定比例，其社會價值便得到顯現和認同③，互聯網技術由此嵌入社會生活，帶來社會規則與行為方式的變革，人們反過來需要去適應指向內容泛在的社會變遷。
同時，來自社會系統的反饋也在推動著互聯網技術不斷拓展其目標視閾和功能邊界，呈現出滿足多元需求的“互聯網 + ”應用形態和“智慧城市”的場景構態，進一步拓展了互聯網技術與現實社會的契合點。可見，內容泛在的實質是互聯網技術嵌入現實社會下的內容行為化和價值化，網絡內容生產內化為用戶普遍行為的同時，信息、數據逐漸成為智能媒體時代的重要資源，個性化分發技術便是對內容價值的提取。網絡內容治理越來越強調對于面向內容生產與傳播這一底層邏輯的內容資源和技術資源的管理和利用。
( 二) 網絡內容治理范圍不斷延伸
對應網絡內容應用場景的階段性拓展，網絡內容治理范圍也在不斷延伸，在治理重心上經歷了“網絡層 - 服務層 - 內容層 - 主體層 - 生態層”的發展過程，在治理對象和場景上則不斷明晰，不斷提升著對所處階段網絡內容主要應用場景的適應性。通過比對階段性政策法規文本的相關概念涵義變化( 如表 2 所示) ，可以看出網絡內容治理范圍的延伸具體表現為: 從“提供信息”延伸為“提供信息服務”，關注以用戶生產內容為代表的內容生產方式變革，治理場景從網絡通信服務到網絡應用服務再到網絡公共服務的層次遞進，將“網絡信息內容生態治理”界定為政府、企業、社會、網民等多主體實踐，同時既有 “處置違法和不良信息”的被動約束，也有“弘揚正能量”的主動引導，其約束對象包括網絡信息內容生產者、網絡內容信息服務平臺、網絡內容信息服務使用者三個層次等。
此外，近年來國家網信辦還針對重點的網絡內容應用場景，研究制定了包括即時通信工具信息服務、移動互聯網應用程序信息服務、互聯網直播服務、區塊鏈信息服務等在內的規范性文件�？梢姡ヂ摼W技術既通過變革內容生產和傳播方式創造出了網絡內容治理所面臨的場景及問題，也作為規制創新的判斷依據和基礎資源間接拓展了規制的效能邊界。但需要注意的是，“網絡信息內容生態治理”中 “生態”概念的提出，意味著網絡內容治理將面對的是無邊界的、具有自組織性( 動態內生) 的治理對象，盡管體現了內容泛在下網絡內容應用場景拓展以及對構建多元協同治理體系的重視和呼吁，但也在一定程度上反映出我國政策規制經常存在的模糊性和不確定性①。這種模糊性和不確定性既可以理解為是監管者有意為其主導權保留足夠的解釋空間②，也有可能導致治理對象的可控性和可治理性存疑，容易讓規制構建及其執行行動出現一定程度的“失焦”問題。
( 三) 網絡內容常態化治理面臨難題
網絡內容生態所具有的動態內生性有賴于網絡通信技術、數據存儲技術、數據處理技術等技術基礎和以即時通訊、搜索引擎、網絡新聞、電子商務為架構的內容應用基礎形態的構建。在此基礎上，新技術與新應用的出現和發展速率不斷加快，使得既有的治理體系和能力往往相對滯后，存在灰色地帶或監管漏洞，不良信息和虛假信息泛濫、網絡詐騙、網絡犯罪、網絡言語失范、知識產權侵權、數據黑產等危害網絡內容生態甚至擾亂社會公共秩序的行為得以滋生。有學者從技術化社會的角度，認為當前個體化、場景化、不可識別、不在場的疊加，讓技術行為特征變得難以預見，讓現行的屬地治理邏輯失靈、規則失效，構成了技術行動與社會規則之間的異步。③
近年來，除了針對網絡內容亂象的適用性法規相繼出臺，以問題為導向( 如淫穢色情及非法信息、網絡版權問題、網絡謠言問題、網絡低俗之風、流量數據造假等) 的多部門聯合專項治理行動持續開展，逐漸形成技術、規制、行動相結合的綜合治理手段，通過多維度的資源調度以適應線上線下相連接的復雜治理環境。但值得思考的是，針對新媒體環境下具體場景而逐漸鋪開的規制體系是否具有持續應對新技術、新應用的適應能力，這些規制能否得到有效執行從而真正發揮效用; 專項行動的作用效果是否具有延續性，面向問題的行動規劃能否從網絡內容生產和傳播的根本邏輯上實現治理效用。這些問題關乎現有的治理體系和能力能否與作為生態的網絡內容治理對象之無邊界和自組織性特點相契合，從而避免成為外生性的治理手段而導致內容治理的內卷化困境。從根本上說，盡管監管和治理從接入互聯網之初便有所建制，但其核心發展邏輯并未擺脫科層結構下的中心化慣性，實質上與互聯網去中心化的技術本性相背離。橫向上，匯集多方力量的、與網絡內容生態相適應的協同治理體系面臨著打破部門壁壘、調和利益關系、解構“政企”“官民”單向對立的固有思維等瓶頸; 縱向上，對新興技術缺乏( 往往難以形成) 前瞻性預判和系統性規劃，相關治理對策依賴于面向事后的問題復盤①，使得規則和管理滯后成為普遍的結構性困境。
二、技術壟斷導致治理資源的短缺
互聯網技術與特定社會環境的連接與互動，形成了多元的技術發展路徑并型塑出相對獨特的網絡內容應用場景，加之各國國情不同，因而在治理方式上特色各異。我國的網絡內容治理便具有鮮明的 “中國特色”。在內容生產主體上，我國擁有世界上規模最大的網民群體。截至 2019 年 6 月，我國網民規模達到8. 54 億，手機網民規模達8. 47 億，2018 年接入移動互聯網流量達 711. 1 億 GB，較2010 年的4 億 GB 增長近180 倍。② 在內容應用場景上，我國形成了高度嵌入于關系緊密型社會形態的信息服務平臺化發展趨勢。對于當前以政府為主導的治理體系而言，存在發展面大于治理面的結構性問題，在互聯網技術發展的現代化構想、商業化取向和全球化進路下，面臨治理資源( 內容資源和技術資源) 的累積性短缺。
( 一) 現代化構想下的治理基礎薄弱
互聯網技術在我國的發展始于經濟建設的需求。在改革開放的背景下，作為推進國民經濟信息化③的重要手段，接入互聯網以及網絡技術的發展既是一種“水到渠成”的結果，又在特殊的歷史階段被賦予了邁向“現代化”的歷史意義。在社會轉型的關鍵時期，面對經濟建設和國際競爭的內外雙重壓力，人們期望借助信息的力量，以“蛙跳”的方式，實現追趕發達國家的目的。CHINANET④ 的廣告語上曾這樣寫道: “我們已經錯過了文藝復興，我們也沒有趕上工業革命，現在，我們再也不能和信息革命的大潮失之交臂了。”⑤
早期互聯網建設遵循“先發展、再管理”的發展邏輯，其管理思路主要基于經濟屬性而并非新聞媒體的嚴格標準，這在對早期論壇的管理中得到體現。彼時，論壇吸引了大量用戶參與，頗具影響力。其交互性引發了監管部門對于非法內容傳播的擔憂，后者曾在 1996 年有過不允許開設論壇/BBS 的動議，但考慮到其為互聯網不可分割的重要組成部分而最終放棄“封殺”的想法。⑥ 2003 年以“博客中國”網站為基地對互聯網色情發起的阻擊行動，被質疑違背了博客的原本宗旨，使論壇有了“媒體”的性質⑦ ( 即此前不被認為具有媒體性質) 。網絡內容治理資源的先天不足以及規制體系的相對滯后由此埋下伏筆。
基于現代化構想，我國的互聯網發展始終被置于行政體制架構之下，并沿襲了歷史上“重硬輕軟” 的建設路徑。在互聯網發展初期便有學者指出，在信息設備制造、通信網絡建設和信息資源開發這三者的關系上，要特別重視信息資源開發這個最薄弱的環節，走計算機( Computer) 、通信( Communication) 、信息內容( Content) 三“C”并舉、相互促進的道路。① 盡管在經濟改革的語境下，“信息”從純粹指涉電子信息技術而逐漸被視為一種促進經濟發展的資源。② 囿于價值有形化的思維定勢，“信息”更多的是作為一種意識形態層面的先進話語而被加以符號性利用。2003 年，面對網絡媒體的快速發展及其所帶來的內容問題，時任國務院新聞辦公室副主任蔡名照指出: “互聯網本身是先進技術的成果，互聯網的普及是社會進步的標志，如果在這個先進的時代列車上，裝載著的是色情、暴力、邪教、迷信等社會的垃圾，那就抹殺了互聯網的先進性。”③政府從一開始便缺席了信息服務基礎設施建設，進而缺席了關鍵的信息公共服務④，失去了主動利用內容資源開展網絡內容建設的先機。
( 二) 商業化取向下的資源配置不均
商業化是推動互聯網技術擴散的重要因素。20 世紀 90 年代，互聯網伴隨著商業化浪潮進入大眾視野�；ヂ摼W全球化是經濟全球化的表現，具有歷史機緣地與中國的改革開放進程同步。據原國務院信息化聯席會議辦公室常務副主任陸首群回憶，在中國接入互聯網之際，國際互聯網當局負責人曾給出過三點意見，其中第一點便是“從現在開始，互聯網開始了商業化運行，可以預見互聯網上運作的商業信息將有可能超過教育科技信息，互聯網將更加通俗化，更加普及”。⑤
與經濟發展導向相承接的，商業化力量的驅動貫穿于網絡技術發展的始終。從 1996 年以后開始大量涌現的因特網服務提供商( ISP) 到三大門戶網站的出現并相繼上市，再到后來搜索引擎領域的百度、電子商務領域的阿里、社交平臺領域微博和微信、智能信息服務領域的今日頭條等先后問世，并伴隨著移動互聯網的發展開啟了平臺化進程，成為網絡時代人們生活所離不開的“基礎設施”。在技術資源上，商業平臺往往更為雄厚。以近幾年興起的人工智能和區塊鏈技術為例，截至 2019 年 2 月 28 日，我國共有人工智能企業 745 家，2018 年融資總額達 3832. 22 億元⑥，截至 2018 年 3 月底，我國以區塊鏈業務為主的公司數量已達 456 家⑦。如果說互聯網的基本通訊協議、過濾軟件、加密程序等技術構造規制了信息流，那么基于互聯網信息系統的網絡平臺具有相類似的技術能力和權力。⑧ 在內容泛在化與價值化的演進趨勢下，商業平臺憑借其信息服務基礎，進一步強化了對內容資源的掌控和利用。
在平臺趨利屬性和個人信息商業化的促使下，平臺往往為了追逐流量而包庇一些灰色地帶。事實上，商業利益介入內容控制技術的現象在互聯網發展早期便已存在。彼時，內容控制服務提供商和軟件制造商也多為商業性公司，其內容控制標準為主觀制定，考慮到市場推廣以及定制化服務的研發成本，這些公司往往采用精度更低的標準以提升產品的普適性。而承擔服務器端過濾的網絡服務提供商 ( ISP) ，也會基于流量價值和內容服務競爭的考量降低內容控制標準。⑨ 如何處理以政府為主導的治理體系與治理資源商業化配置之間的矛盾，成為網絡內容治理突破當前瓶頸的關鍵所在。
3. 全球化進路下的核心技術差距
在全球化視野下，作為互聯網發源地的美國擁有強大的先天資源優勢，且在技術創新上更注重關乎基礎性技術變革的底層創新。① 美國等發達國家對于支撐全球互聯網運轉的關鍵資源和基礎設施以及互聯網核心軟硬件技術的壟斷，為其控制全球互聯網、施行網絡霸權提供了技術基礎。② 除了在網絡核心技術上存在差距( 如長期以美國為主導的 ICANN 域名管理) ，我國的網絡安全技術及相關產品( 如高端防火墻、操作系統等) 也在很大程度上依賴于進口，無法實現完全的自主可控，存在嚴重的安全隱患。③ 我國自主的網絡安全產業在產業規模、研發力度、營收規模等方面均與國際水平存在較大差距。④ 在內容資源上，歐美國家長期主導著國際輿論場的話語權，而我國出于網絡安全考慮設置防火墻，自然失去了實現內容資源控制及其價值輸出的可能性。同時，由于互聯網站管理中最為關鍵的根服務器均在國外，使得一些非法網站能夠通過持續不定向的地址變更及匿名通信規避內容審查，后者僅能作用于傳播鏈條的末端，往往“治標不治本”。
近年來，我國的網絡技術發展越來越強調對基礎資源技術和核心技術的自主可控。2018 年 5 月，習近平同志在兩院院士大會上的講話指出，要把握數字化、網絡化、智能化融合發展的契機，以關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新為突破口，努力實現關鍵核心技術自主可控，把創新主動權、發展主動權牢牢掌握在自己手中。⑤ 同年工信部發布關于貫徹落實《推進互聯網協議第六版( IPv6) 規模部署行動計劃》的通知，加快網絡基礎設施和應用基礎設施升級步伐，促進下一代互聯網與經濟社會各領域的融合創新。⑥ 目前，我國在 5G 技術方面已在國際上躋身于領先集團。在新興的人工智能領域，截至 2018 年 11 月，我國相關專利申請量已超過 14. 4 萬件，占全球申請總量達 43. 4% ，居全球首位。⑦ 與此同時也應該看到，對于新一代網絡技術的規劃與研發應提前理順發展與治理、秩序與平衡的關系，加強對網絡技術的系統性、前瞻性研究，把握網絡技術的發展規律及其外部效應，推動技術研發與治理創新相結合，以技術發展帶動治理體系和能力優化。——論文作者：謝新洲 石 林
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