發布時間：2019-11-03所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 環境污染第三方治理制度，既是一個新生事物，也是一個舊有話題。本文主要從法律法規及政策、環保產業融資、環境公共基礎設施運營體制、治污能力等角度剖析該制度存在的不足，然后從宏觀角度提出優化頂層立法設計及政策制定、完善合同設計及履行監督、
摘 要: 環境污染第三方治理制度，既是一個新生事物，也是一個舊有話題。本文主要從法律法規及政策、環保產業融資、環境公共基礎設施運營體制、治污能力等角度剖析該制度存在的不足，然后從宏觀角度提出優化頂層立法設計及政策制定、完善合同設計及履行監督、設立環境保護公益金、建立誠信檔案等完善建議，以期建構一個系統的制度，吸納廣泛社會主體參與到環境污染防治的各個環節中來。
關鍵詞: 第三方治理; 環保產業
一、引言
由誰負責環境污染的治理或承擔環境污染治理費用，一直以來都是環境法學的基本問題之一，國際上普遍接受的環境法原則是上世紀 70 年代經濟合作與發展組織( OECD) 提出的“污染者負擔”原則。而我國過去的環境法治話語體系一直相對封閉，通說采“誰污染誰治理”原則，這一原則細究來說應為“污染者負擔”原則具體化的一種解讀方式。環境污染第三方治理制度的提出，可以說在一定程度上回應了“誰污染誰治理”原則的局限性。從本質上來說，環境污染第三方治理是一種市場化機制。在我國大力弘揚建設資源節約型、環境友好型社會的關鍵時期，通過對環境污染第三方治理制度法律規制體系的研究，探討和提出完善該法律制度的建議，具有理論意義和現實意義。
二、我國環境污染第三方治理制度存在的問題
環境污染第三方治理制度正在逐步有序推進，在看到希望的同時，不可否認的是，在探索推廣該制度方面還存在不少問題和障礙，需要著力解決:
( 一) 法律法規及政策缺失
首先，環境污染第三方治理制度的相關規定解決不了誰來最終為污染埋單這一根本問題，而相關法律法規對此并沒有直接規定，頂層立法至今缺失。眾所周知，環境問題的專業性很強，無論是治污者與污染者所簽訂合同的合法性鑒別、合同的公證，還是合同雙方糾紛的解決，都需要專業性很強的機構的介入，這也正是為什么審判機關專門設立環境資源審判組織的出發點( 根據最高院發布的數據，截至 2017 年 4 月，全國已設立各級環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭計 956 個，其中，專門審判庭 296 個、合議庭 617 個、巡回法庭 43 個。環境資源審判機構數量較去年同期增加 398 個，增幅達 71. 3% 。18 個高級人民法院、149 個中級人民法院和 128 個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭) 。然而現實卻千瘡百孔，首要問題是環保法庭門可羅雀，即便如此，許多地方法院還在出于或為政績盲目跟風或為解決行政編制問題等目的設置環保審判機構，其中不乏成立至今一起環境( 公益) 訴訟案件都沒審理過的環保審判機構; 同時，由于員額制司法改革對員額法官提出的辦案數量的要求，環保審判機構的法官不得不辦理大量其他案件，鳳毛麟角的環境案件反倒成了可有可無的點綴。
其次，隨著環境污染第三方治理產業的不斷擴大，政府、環保部門、污染者和治污第三方之間的糾紛也就層出不窮，在這些不同主體間的糾紛中，作為第三方治理制度直接規范主體的污染者與治污第三方之間的糾紛最為突出。法院的裁判固然重要，但考慮到時間成本等訟累，并非所有糾紛都要到法院進行裁決，建議考慮依據《中華人民共和國仲裁法》的規定，設立專業的環境仲裁機構，以快速厘清責任，確保環境治理的正常進行。
最后，各地區關于支持環境污染第三方治理項目的財稅優惠政策等也尚未出臺，正如北京某環保集團總裁曾說的，“之前做過的工業廢水項目有一千多個，運營過十幾個，但是現在幾乎一個運營的項目都沒有了，不做了，因為這個事情很難做……政策太虛，操作性很差”，可見相關政策尚有很大的完成空間。
( 二) 環保產業融資困難
環保產業融資難是一個世界性難題。首先，一個環保項目的初期投資通常都特別大，而且還不是一次性投入，往往需要很多年才能收回成本，并且投資的預期回報受諸多因素影響，不確定性較大，在目前環境污染治理基本全國一盤散沙的當下，回報率肯定是不佳的，對污染者也好、治污第三方也好、其他投資者也好，甚至是政府相關部門，都缺乏強有力的利益驅動機制。全國工商聯環境商會秘書長駱建華曾問過一家脫硫公司，給電廠提供的脫硫設備大概有多少是可以達標排放的，負責人說只有 30% ，為什么呢? 他說因為要全部達標的話，價格就高了，電廠就不找他做了，有的是給他提供更便宜的，其實 30% 的達標率也只有 20% 是正常運行的，可想而知，現在的霧霾這么嚴重是有原因的! 2015 年火遍全國的柴靜女士的作品《穹頂之下》就反映出了很多值得反思的問題。
其次，環保部門在我國政府的建制中一直處于弱勢地位，在過去相當長時間內基本不被重視，財政支持力度也很低，還要受到地方政府的各種干擾，但一旦有環境問題風吹草動便劍指環保部門，造成環保部門無法、無力作為卻需承擔重責。財政對于環保部門的壓力之大，舉例來說，山西省早在 1995 年就設立了省環境保護基金公司，作為一個省級環保投融資平臺，按理說應當是具有相當競爭力的，然而實際情況卻是，與各種城投公司、城建開發公司等相比，該公司在投融資能力方面遠低于設立期待值。要解決融資難，要發展 “綠色金融”，政府的扶持固然重要，但關鍵還是要靠企業自身，政府應充當好引導者的角色，致力于形成一個有效的利益驅動機制，加強環境執法力度，使環境問題變成一個“大問題”，環境治理項目變成一個“大項目”，引導污染者花更多的資金在環境治理上，把環境污染第三方治理制度這塊蛋糕做大，讓投資者從中看到回報希望，形成良性循環機制。
( 三) 環境公共基礎設施運營體制落后
我國目前的環境公共基礎設施運營體制總體上比較落后，和發達國家的差距比較大，即使在一些小的環境問題上取得了一定的進步和成績，在大問題方面仍然未見長足進步，最打臉的莫過于前兩年引起較大轟動的上海垃圾偷倒無錫、蘇州、南通等地案。筆者所在法院已受理二件上海生活及建筑垃圾偷倒無錫的案件，其實質上均是由上海市某區市容管理局將相應處置業務承包給不具備垃圾固廢等處置資質的自然人，然后由其偷倒至無錫偷埋的類型案件，筆者所辦理二案中，一是倒在了京杭大運河邊近水體，一是倒在了無錫當地某濕地公園的湖泊中。上海作為一個國際化大城市尚且如此，據無錫市環保系統一位不愿透露姓名的相關人士稱，無錫市的日垃圾處理量已達飽和邊緣，照目前的發展速度，如果沒有妥善的解決方案和先進技術的出現，不是要垃圾堆積如山就是要迫不得已步上海后塵，這也從一個方面反映出我國的環境公共基礎設施處置能力已經達到了令人崩潰的邊緣。環境公共基礎設施收益穩、范圍廣、參與度強，是環境污染第三方治理的重點，也是《第三方治理意見》的重點。隨著市場的逐步放開，獨立核算、自主經營的民營資產必將大量涌入公共基礎服務領域，公共服務供給機制也將更加多元化，這也給環境污染第三方治理市場釋放了利好信號。通過 BOT、BTO、PPP 等模式引入民間資本，可以解決環境公共基礎設施運營中較為棘手的資金問題，讓社會各界都有機會在環境公共基礎設施的運營市場中分一杯羹，改革才能走得更深更遠。當然，資金短缺只是環境公共基礎設施市場化運營改革中面臨的一個問題，與之相伴的其他問題如公共基礎設施薄弱、污染治理技術差等亦不容小覷。
( 四) 治污能力低下
我國治污能力相比發達國家還很落后，普遍未形成專業、全面的環境治理服務功能。比如，我國環保產業專業化發展比較落后，筆者看到有學者在描述山西省第三方治理產業存在的問題時，談到從產業方向來看，環境服務企業大多數賣的都是低中端環保設備，而像西方發達國家那樣賣先進、清潔型環保服務的則鳳毛麟角，一是因為總體上賣環保服務的企業本身就少，二是即使是那些賣環保服務的企業，它們在服務范圍和服務時間上也有相當大的局限性，基本集中于煙氣脫硫脫硝除塵處理、工業企業廢水治理等領域，缺少區域性長期治理項目或者在建項目污染治理這樣的可預防性項目，因而也就談不上“先進”。筆者在查閱了江蘇省環保協會所有會員企業的資料后發現，情況竟是驚人的相似。非專業、不經濟的治污能力不值得被肯定，這種能力所代表的技術在環境污染治理產業中的比重會逐年降低，甚至被徹底淘汰，而代表先進能力的技術則會在環境污染治理產業中慢慢凸顯優勢，而我們需要的不僅僅是技術的創新，先進的管理模式亦不可少。
三、我國環境污染第三方治理制度的完善
針對上文提到的問題，以及筆者在司法實踐中的總結，提出如下完善建議:
( 一) 重視頂層立法設計及政策制定
我國的環境污染第三方治理市場正處于起步階段，新興的市場很容易發生需求不明導致各方主體難以適應的情況，雖然國務院發布了《第三方治理意見》，從國家層面對環境污染第三方治理制度予以明確，但該意見并非法律法規，亦不能被直接適用于司法等領域，第三方治理制度的前景仍然混沌。我們應當向西方發達國家學習，這些國家通常在環境污染第三方市場化治理的發展起步階段即制定了一整套完備的法律法規及政策，使得這些國家的第三方市場化治理得以依法、理性、有序發展。我國也應當重視頂層立法，設立具有可操作性的運轉機制，保證第三方治理良性運轉。
同時，我們應當注意到，要讓第三方治理制度發揮最大的效用，政策導向可能比法律法規具有更加直接的作用力，這種作用力主要體現在資金方面，包括但不限于《第三方治理意見》中業已明確的完善價格和收費政策、加大財稅支持力度、創新金融服務模式、發展環保資本市場的各項措施。在當前形勢下，地方當務之急是需要解決“錢”這一最大問題，即應確立政府財政支出與補貼制度。國家環�；鸬拇嬖�，在一定程度上為這些新興公司帶來了便利，可以為它們提供一定的低利息與長周期貸款，但光有這些是遠遠不夠的，從長遠看，政府不僅僅要扮演好政策制定者和引導者的角色，更要扮演好協調者的角色，政策一旦制定好了，在一段時間內是固定的，而市場卻瞬息萬變靈活性強，政府要在政策范圍內為治污第三方完成市場化保駕護航，為治污者與污染者構建起良好的交流平臺，創造一個開放的市場環境，使第三方治理得到真正發展。
( 二) 完善合同設計及履行監督
不管采取何種模式的第三方治理，一份權利義務明晰的合同至關重要，因而要提高合同設計的審慎度。國家發改委研究起草并于 2016 年 5 月發布了《環境污染第三方治理合同( 示范文本) 》，向社會公開征求意見。示范文本分為建設運營模式和委托運營模式二種，在一定程度上體現了國家對環境污染第三方治理的充分重視。在合同設計上，首先，地方各級政府在引入環境污染第三方治理的合同設計階段就要明確相關監管要求，保證具體第三方治理項目的運行投入。其次，在合同履行階段，政府并非“甩手掌柜”，應在過程中做到“全過程、全方位”管理，加強管理能力，對治理項目定時進行公開考核，提升合作效率。第三，合同履行評價上，應定期開展第三方治理項目績效評價，形成評價結果應用機制，根據評價結果和合同約定對價格或補貼等進行調整。為進一步完善監管制度，還需注重考評機制的建設，實行從準入、運營到退出的全過程全方位監管; 建立環境聯動執法司法體制( 這一點已在不少地方實行) ，聚焦重點地區、重點領域、重點問題，對違法行為嚴查嚴處、依法曝光; 建立失信黑名單機制，對于有重大違法違規行為，或者對環境造成重大污染破壞的企業，不管是污染者還是治污第三方，實行嚴格的終身禁入機制，從這一點來說，筆者認為取消環境保護( 污染治理) 設施運營單位資質認定與我國國情尚不適應，應當加強此類單位的資質管理，與失信黑名單機制互為呼應; 依法加強環境信息公開，鼓勵公眾與媒體的有序參與，形成多方監督機制。
( 三) 設立環境保護公益金環境保護公益金
是指為了環境保護需要建立起來的，由污染者繳費、政府財政撥款、社會捐助等多個渠道組成的，主要用于區域內環境污染防治、環�？萍及l展、環境教育等多方面的專門資金。目前，我國的環境污染第三方治理制度面臨著較為嚴峻的融資難問題，其中最難的要數那些中低利潤甚至無利潤項目，這些項目即使有一定的政策支持也很難推廣，但這些項目對環境保護的意義卻并不是可有可無的，這時，第三方治理環保產業基金的設立就顯得尤為重要了，我們可以省為單位探索建立第三方治理模式下的生態環境保護公益金，其優勢在于減少環保財政壓力，幫助解決省域內環保企業融資問題。當然，公益金設立的初衷決定了其與普通銀行貸款相比具有還款期限長、貸款利率低等優勢，這是需要政策支持的。同時，實踐中，我們可以借鑒《第三方治理意見》中關于“打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式”的做法，打破以單個項目為單位的分散模式，將不同收益、不同性質、不同風險程度的多個項目依照一定的原則和比例打捆成為產業包，以產業包的形式申請環境保護公益金，這樣就可以有效化解中低利潤甚至無利潤環保項目的風險和劣勢，使環境保護公益金制度的優勢得以最大化發揮。除了解決環境污染第三方治理中的融資問題，環境保護公益金還可以廣泛適用于其他與環境保護密切關系的項目和行為中。目前，生態環境保護公益金在部分地區開展試點，江蘇省也是試點省份之一，前文中提到的上海垃圾偷倒無錫、蘇州等地案件中，各級政府已試點就生態補償金部分作為原告進行民事公益訴訟。目前，環境保護公益金制度已設計由各級政府設立獨立于權力體制之外的專門機構進行統一管理，制定明確公益金使用項目與程序的完備章程等事宜，從而在實際上形成一種監督制約關系( 當然目前的實施效果尚不太理想) 。
( 四) 建立誠信檔案
建立污染者和治污第三方誠信檔案，將其納入全國企業信用信息公示系統，雖然這將是一個比較艱巨的任務，但是對于推動環境污染第三方治理制度的發展卻至關重要。全社會都可以利用誠信檔案，以減少政府對環境污染第三方治理的干預，提高污染者和治污第三方的整體素質，確保治污第三方在投融資過程中的綠色健康。首先，污染者和治污第三方的有關環境信息檔案均應公開共享，在全國范圍內實現互聯互通，與工商登記、稅收繳納等信息同時成為企業信用評價標準; 其次，應當健全信用體系激勵制約機制。對于高質量、高誠信的企業予以表彰，可以提高其社會聲譽和商業信譽，增加守信企業的市場交易機會，比如雖然環境保護( 污染治理) 設施運營單位的資質認定已取消，但表彰的形式可以視為另外一種激勵方式，對治污第三方主觀能動性的增強可以起到同樣甚至更佳的效果。根據誠信檔案，我們還可在市場監管和公共服務過程中給予這些企業辦理與環境相關業務時優先辦理、簡化程序、減少收費等“綠色通道”，強化褒揚誠信的政策導向。對于低質量、無誠信的企業則要加強健全失信嚴懲機制，依法建立行業“黑名單”制度，仿效司法系統對付失信被執行人的方法，采取一切措施限制這些企業的活動，對于有重大違法違規行為，或者對環境造成重大污染破壞的企業，還要實行嚴格的終身禁入機制; 再次，發揮公眾、媒體批評報道等作用，形成社會震懾力。通過構建行政監管性、市場性、行業性、社會性懲戒相結合的全方位懲戒體系，可以大幅度提高污染者及治污第三方的失信成本，推動它們主動、依法治污。
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環境污染治理一直是近幾年各界關注的問題，治理環境對改善人們的生活條件是非常有利的，很多環境從業人員在晉升職稱時也會發表這類論文，最近也有作者咨詢環境污染治理方向的刊物，為此小編也查閱了期刊天空的數據庫，在這里給大家分享了環境治理方向的刊物，大家可以閱讀了解期刊信息，如果有不明白的也可以咨詢該站的在線老師。
四、結語
環境污染第三方治理制度，是污染治理方式與手段的更新，也是對現行環境污染防治管制模式的反思與超越，要求我們在污染防治中引入市場機制，從過去一味地要求污染者承擔責任轉而重視污染者的利益訴求，構建系統的制度，吸納廣泛社會主體參與到環境污染防治的各個環節中來。而推行第三方治理制度是一項長期而艱巨的任務，也是一個不斷探索實踐的過程。筆者的上述研究，只能算是個人的一點淺見，有待進一步深入研究。
SCISSCIAHCI
