發布時間：2014-09-03所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：從法律的意義上說，公訴是指檢察機關代表國家為追究被告人刑事責任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因此應嚴格區分適用。 《法學研究》 由中國社會科
摘要：從法律的意義上說，公訴是指檢察機關代表國家為追究被告人刑事責任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因此應嚴格區分適用。
《法學研究》由中國社會科學院主管、中國社會科學院法學研究所主辦、法學研究編輯部編輯、法學研究雜志社出版，1979年復刊。前身是中國政法學會1953年創刊、1957年停辦的《政法研究》。
《法學研究》刊載有關中國[法治建設重大]理論與實踐問題的論文。堅持“百花齊放，百家爭鳴”的辦刊方針，堅持學術性、理論性的辦刊宗旨，堅持高水平的用稿標準，以展現我國法學理論最新和最高水平的研究成果。
一、公益案件的審理盲區迫切需要引入公益訴訟制度
公益訴訟是指法律規定的適格主體按照法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認和保護所訴合法權益并排除侵害的活動。公益訴訟與我們日常慣用的公訴有著不同的含義。
關于為維護國家和社會公共利益，我國憲法明確規定國家應通過有關機關對侵占或破壞國家和集體財產的行為、擾亂社會經濟秩序的行為，污染環境等行為依法進行查處。然而事實上，我們無法回避的是、在我國，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序等情況依然存在，并成為社會矛盾的重要層面。具體表現為：一是通過非法手段侵占、破壞、浪費國有資產案件越來越多，國有資產流失嚴重，特別是在改制過程中，國有資產被低估或不評估、國有股不配股、不分紅、國有資產被低價出讓或入股、國有資產被無償劃撥或侵占等等導致國有資產以極快的速度在流失。而一些國有資產管理部門職能弱化，無法有效肩負起保護國有資產的重任。二是壟斷、限制競爭、不正當競爭案件、侵犯消費者權益案件、價格違法案件等擾亂社會經濟秩序案件對我國社會主義市場經濟秩序造成極大沖擊。三是違反環境保護，造成環境污染事故或者自然資源遭受破壞的案件，對我們的生存環境和質量造成嚴重和無可挽回的影響。應當說，對上述情況，我國都設立了相應的行政管理機關進行管理，但由于各種原因，這些行政執法職能沒有得到很好行使和發揮，行政機關執法監督處于力不從心的地位，相關立法的不完善和相互脫節及處罰的滯后，形成了行政執法的盲區，使違法者得不到應有的處罰。
由此，司法就成為保護國家和社會公共利益的最后一道防線，而且按照法治的理論，這理應是一個有效的救濟手段。但根據我國民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關于起訴權(含自訴權)的規定，要提起訴訟必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織，否則按照“不告不理”的原則，審判程序將無法啟動。而公益受損的案件受侵犯的對象主要是抽象的國家和社會公共利益，難以確定一個直接、具體的受害人來擔當原告。同時，依據我國現行制度，任何人、任何單位對涉及國家和社會公共利益的案件只能向有關行政執法機關檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構成刑事犯罪由檢察機關提起公訴的情形外。如此一來，在法律上就無法找到一個合格的原告，就上述那些損害國家和社會公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就形成了所謂的公益案件的審理盲區，出現似乎誰都有權管，卻誰也管不了的局面，致使國家和社會公共利益白白地受到損失，社會主義法制所確立的有法必依，執法必嚴，違法必究的原則在此無法得到落實。對此，筆者認為，只有也必須引入和確立公益訴訟制度，方能使這種尷尬和痛心的局面得以改觀。
二、賦予檢察機關提起公益訴訟的必要性
(一)人民檢察院是國家法律監督機關，有權對法律實施活動進行監督
公安機關是行政機關，主要負責行政治安任務和刑事案件的偵查工作，司法行政機關也是政府所屬的行政部門，無權也難以對同級行政機關的執法行為進行監督并提起公益訴訟。法院是審判機關，居于裁判者的地位，當然不可能去行使公益訴訟的訴權，而政府往往是公益訴訟的被告，人大機關作為立法機關如行使公益訴訟訴權則會形成“同一個機關，既是法律執行者，又系有立法者的全部權力”的局面，這是與現代法治理論相違背的。而賦予公民個人公益訴訟的訴權 ，在目前的情況 下由于種種原因也將是難以開展的。由此，在目前中國的法制情況下，唯有賦予檢察機關以公益案件訴權，方為可行。
(二)由檢察機關代表國家對公益訴訟行使訴權是當今世界各國的普遍做法
在法國，早在1806年法律就賦予檢察機關在公法秩序受到損害時，有權為維護公法秩序而提起民事訴訟。德國的檢察機關也有權代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國家檢察機關也同樣有提起民事行政訴訟的權力，如美國總檢察長可以介入任何民事、行政訴訟案件，可以對個人、團體、政府及其附屬機構提起民事行政訴訟，并有權參與辯論。故借鑒國外的做法，從法律上賦予我國檢察機關提起公益訴訟的訴權是與世界檢察制度的做法相接軌的。
(三)由檢察機關提起公益訴訟，在我國檢察史上有過成功的先例且檢察隊伍的現狀和已開展的探索也為檢察機關作為國家利益的代表行使對公益訴訟的訴權提供了現實依據
早在新民主主義革命時期，檢察機關參加民事訴訟就有了規定。1939年《陜甘寧邊區高等法院組織條例》和1941年《晉冀魯邊區高等法院組織條例》中，都有關于檢察員作為訴訟當事人或公益代表人參與民事訴訟的規定。新中國成立后，我國國家立法規定了檢察機關參加民事行政訴訟活動的職權，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之” 。1954年《中華人民共和國檢察院組織法》規定，各級人民檢察院的職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要的民事案件有權提起訴訟”。因此，可以說，由檢察機關承擔對公益訴訟的訴權，在我國是有著歷史淵源的，而且從當前檢察隊伍的建設來看，檢察人員的素質、檢察業務特別是民事行政檢察業務的開展水平、社會對檢察職業的認同程度和法律賦予的檢察工作的法律監督職權，都為檢察機關作為公益訴訟的代表人對侵害國家和社會公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎。此外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機關開展提起民事訴訟活動也均取得較好的法律和社會效果，為檢察機關正式開展此項工作提供了豐富的實 踐成果和參考經驗。
三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機關的性質所決定
在公益訴訟過程中，檢察機關作為國家利益的代表人應處于準原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規定的因權利受侵害而當然獲得的訴權，檢察機關在公益訴訟中的訴權是由其作為國家和社會公益代表的特定身份而由國家法律特別授予的。檢察機關在公益訴訟中的地位也只能達到準原告的層次，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，因為它畢竟是以國家和社會公益代表的身份來提起訴訟，當然就與普通民事行政訴訟中原告的權利義務存在著較為明顯的區別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權利，其中重要的一點是它享有對法院審判活動的法律監督權，對一審裁判，檢察機關享有抗訴的權利。同時，在某些方面它的權利也受到限制，如它對爭議的客體只有依法維護的權利，無直接處分的權利。同時，檢察機關在公益訴訟中準原告的法律地位，也決定了檢察機關不可能成為實體權利的承擔者，而承擔敗訴的法律后果，法院只能依法確認對涉及的國家和社會公共利益是否予以保護，而不能判決駁回檢察機關的訴訟請求。此外，由于審理對象涉及公益，故在庭審中也不能適用調解原則，法院也不能收取任何訴訟費用。
四、檢察機關提起公益訴訟的范圍應有限制
檢察機關有權提起訴訟，僅局限于涉及國家和社會公益受損而行政機關又不予保護的案件，這個范圍應局限于如下幾個方面：
(一)涉及損害國家、社會重大公共利益的民事行政案件
社會實踐中不少案件雙方當事人相互串通，以合法形式作為掩蓋以損害國家或社會的公共利益，如國家資產被低價轉讓的案件，由于雙方當事人有著相互的利益共聯關系，因此他們當然不會主動向法院提出訴訟，這樣一來，受害的只能是國家利益。還有的案件涉及自然資源被破壞和環境污染等社會公益問題，而無人向法院起訴。
(二)重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件
我國加入WTO后，相應的訴訟案件必定會有較大增長，而這類案件經常會聯系到本國的重大國家和社會公共利益，如跨國公司建廠造成當地環境嚴重污染或排放廢棄物事件，由檢察機關提起公益訴訟，能最大限度地保護國家和社會利益，且也符合國際習慣。
(三)嚴重擾亂社會經濟秩序和市場規則的案件
隨著我國市場經濟體制改革的深入進行，各種市場主體為謀求自身最大利益的實現，將可能實施一些違反市場競爭規則和交易習慣、損害消費者權益或擾亂社會經濟秩序的行為，如形成壟斷集團把持社會經濟生活命脈，進行嚴重的不正當競爭等，這將對我國正在健全和成熟的市場體制形成沖擊，進而對我國經濟活動的正常運行產生影響，故由檢察機關對此提起訴訟，有助于維護我國經濟秩序的安全和穩定。
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