發布時間：2021-07-10所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 目前，我國尚未制定統一的緊急狀態法，在已有的零星分散立法中，《憲法》僅就緊急狀態的決定和宣布機關作了原則性規定，并未涉及緊急狀態下政府的權力行使、公民的權利保障等諸多重要問題。目前已出臺的《防洪法》《防震減災法》《傳染病防治法》《治安管理
目前，我國尚未制定統一的緊急狀態法，在已有的零星分散立法中，《憲法》僅就緊急狀態的決定和宣布機關作了原則性規定，并未涉及緊急狀態下政府的權力行使、公民的權利保障等諸多重要問題。目前已出臺的《防洪法》《防震減災法》《傳染病防治法》《治安管理處罰法》等特別法、專項法，其領域性、行業性、專業性明顯，《突發事件應對法》亦存在諸多問題，難以在危機事件和緊急狀態下發揮應有的法制保障作用。從2003年“非典”事件和新冠肺炎疫情防控中可以看出，在統一的緊急狀態法缺位的情況下，一旦在法律尚未健全甚至尚未制定“特別法”的領域發生緊急危機事件，就會出現無法可依、不便應對、低效處置的局面。在多次危機事件應對中，國家體系的中央和地方責任不清，政府行使權力與履行職責程序不明、應急措施不到位，個人和集體權利義務不明確等諸多問題逐漸顯現。因此，我國應急領域亟需一部與國家應急管理體系建設相匹配吻合的綜合法或基本法，以此作為我國一切緊急狀態下應急行為的基本法律依據。構建緊急狀態法律體系，能否進一步推動我國應急法治化建設?這成為當下學者們熱議和關注的話題。
5月28日至29日，由中國人民大學法學院和應急管理大學(籌)共同舉辦的“緊急狀態的類型化和立法研究”高峰論壇在華北科技學院召開。本論壇是中國人民大學法學院教授莫于川主持的國家社科基金重大項目首次研討會。來自眾多高校和專門機構共計約40位專家學者出席了本次論壇，另有20余名專家線上參會，共同助力中國特色緊急狀態的法治化研究。
緊急狀態法治化應時之需意義重大
我國法律中最早出現“緊急狀態”概念的是1990年制定的香港基本法。其后，1992年制定的專利法、1996年制定的戒嚴法等法律使用了“緊急狀態”概念。2004年修憲，將“戒嚴”修改為“緊急狀態”，規定全國人大常委會“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”，國家主席“宣布進入緊急狀態”，國務院“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態”，“緊急狀態”上升為憲法中的概念。
2004年修憲后，十屆全國人大常委會將制定緊急狀態法列入立法規劃，在起草過程中將法案名稱改為《突發事件應對法(草案)》。草案說明提出：憲法規定的緊急狀態和戒嚴法規定的戒嚴都是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現需要實行緊急狀態的情況，也完全可以根據憲法、戒嚴法等法律作出決定。然而，隨著各類風險的發展演變，風險危機的日益增多，緊急狀態立法思路又一次被學界和社會所重視，制定緊急狀態法的呼聲愈高。但是，由于當前我國的大應急體系仍處在不斷發展完善的過程中，且緊急狀態立法的思路和方案尚未成熟，緊急狀態法律體系建設進程仍處在探索發展階段當中。
對此，中國法學會憲法學研究會會長韓大元，在此次論壇中介紹了緊急狀態立法的緊迫性。此前2003年“非典”時期，因為學界缺乏共識，緊急狀態立法錯過了最寶貴的時機，但新冠肺炎疫情使緊急狀態又重新回到人們的視野之中。他建議，相關研究單位應以“要報”形式上報緊急狀態立法建議，把緊急狀態法補充列入全國人大的立法規劃中，抓緊立法。
北京大學法學院教授湛中樂在論壇中表示，最近幾十年來，我國所經歷和耳聞的天災與人禍都在提醒著我們，有必要構建中國特色的緊急狀態法治體系。緊急狀態概念的梳理和范疇的確定是緊急狀態立法共識的前提，同時需要考慮非常態法治中遵循的基本原則，與常態下相比的區別和共性，緊急狀態的法律概念及范圍，集體人權和個體人權、自由與秩序、民主與效率的矛盾沖突等問題。
清華大學公共管理學院教授于安表示，從目前應急相關法律的實施效果來看，相關立法與實踐需求還有差距，尤其體現在制度設計與應用條件不匹配、立法設計與當前安全觀不適應、安全與發展的關系不協調等方面。對此，相關研究采取類型化的方向是正確的，不同類型的緊急狀態采用一套程序會產生很多問題。此外，相關風險模糊了常態與非常態的界限，行政與法律的結合是必要的，如何將法治體系與行政應急體系相結合，以技術克服災難，是未來發展的重要方向。
西北政法大學教授王周戶表示，緊急狀態立法具有現實性和必要性。在應急法治中要堅持習近平法治思想，緊急狀態立法要尤其注意五個性質：一是辯證性，要處理好應急與常態，救濟性與專業性，疫情防控與經濟發展，應急與社會生活之間的關系;二是系統性，應急法治中存在一個頂層設計、體系化的規范需求;三是時代性，體現在通過全面深化改革，在新時代下堅持和完善中國特色;四是特色性，中國文化和中國問題的不同，導致一些國外制度拿到中國就沒有實施的土壤和必要。
中國人民大學法學院副院長王旭表示，從立法質量、人民需求、法制統一等方面，可以肯定緊急狀態立法符合習近平法治思想的要義。同時，緊急狀態本身并不是外在于法治的概念，是憲法所創造出來的一種例外的規范。王旭教授還提示了緊急狀態立法的六大要素：行政權、信息、時空、物質保障和公共服務、公民權利、事后重建。
世界多國積極探索緊急狀態法治模式
據悉，自2020年初全球疫情大暴發至3月中旬，全球約有43個國家為應對新冠肺炎疫情宣布進入緊急狀態，其中法國、韓國分別為“戰時狀態”、“戰爭狀態”。世界上有關緊急狀態的立法案例較多，但又各有特點，值得分析借鑒。中國政法大學比較法學研究院院長解志勇，歸納了世界各國緊急狀態四大立法趨勢，一是高度重視突發事件應對法律體系和應急預案體系的建設，各國把應急立法和應急預案置于同等的位置來準備。二是授予政府充分權力的同時，也對權力進行嚴格限制，防止政府濫用權力，以保護公民的基本權利。三是高度重視突發事件預防和應急準備工作，努力避免或者盡量減少進入緊急狀態，避免打破社會平衡。四是高度重視突發事件的統一領導和綜合協調機制的建立。
相關知識推薦：應急管理方面論文發表指導
中國法學會憲法學研究會副會長王磊教授表示，多國在憲法中有緊急狀態的規定，以緬甸為例，其憲法中第11章專門規定緊急狀態，從提出的主體、事由，總統的權力，軍隊權力范圍，公民的權利，什么時候宣布停止等方面都做了詳細規定，在程序和實踐上有值得我們借鑒的地方。
四川大學法學院特聘副研究員范繼增，圍繞歐洲人權法院審查緊急狀態下締約國克減基本權利的困境與改革方案進行主題發言。其指出緊急狀態已經成為國際法的一部分，歐洲人權公約第15條對緊急狀態進行了規定。二戰以后，緊急狀態成為歐洲人權規范一個目標。歐洲人權法院在審查緊急狀態下締約國克減基本權利時高度尊重各國對緊急狀態條款的裁量權。
北京外國語大學國際組織學院講師莫菲，就法國在新冠疫情暴發后的巨大抗疫壓力下對緊急狀態法進行調整變化的情況做了考察介紹。法國在原先專項法確立的緊急狀態之外，通過修改《公共健康法典》新增一章9條建構了一套針對衛生緊急狀態的新體制，形成了《1955年緊急狀態法》所規定的“緊急狀態”和《公共健康法典》規定的“衛生緊急狀態”雙軌并行的體制。
從此次疫情應對中可以發現，世界各國應對危機事件有共性，也有各自的特點，當然也分別暴露出某些弊端。因此，我國在構建緊急狀態法律體系的過程中，應發掘世界各國的共性和優點，結合自身的個性，創新制定中國特色的緊急狀態法律體系。
完善中國特色緊急狀態法制與規范體系
在此次論壇中，中國人民大學法學院教授莫于川對我國緊急狀態法治提出五點核心見解：第一，緊急狀態法治體系是中國特色國家治理體系和治理能力的重要組成部分。第二，必須認識到中國情況與國外情況大不相同。國外緊急狀態法治有很多的制度實踐，但中國在標準意義上的緊急狀態法治實踐不多，但這并不意味著我們不需要緊急狀態的法律概念、法律制度和法律體系。第三，迄今為止，我國現有緊急狀態立法有零散的專項立法和附帶立法，但不成體系，缺乏力度，不便操作，很少運用。第四，新的立法、修法中也存在不銜接等隱憂。第五，采取“1+5”的研究新思路，即在習近平法治思想的指導下，以緊急狀態的問題困境、基礎理論、國際比較、類型化分析、中國特色的立法模式為主要內容，明確緊急狀態的立法模式，構建緊急狀態法律制度體系。
面對當前我國社會風險復雜交織的嚴峻形勢，緊急狀態所面臨的場景不確定性增強，緊急狀態法治框架和理念如何把握?中國社會科學院國際法研究所所長莫紀宏，提出了復合型緊急狀態這一概念。他認為，應急管理機制的關鍵是避免事件進一步擴大或事態加重，使財產和人員的損失最大化減小。從我國立法來看，現有的應急管理機制采用的單一形態，如《防震減災法》是為了防御和減輕地震災害，《防洪法》是為了防御、減輕洪澇災害。然而，現代突發事件呈現高度復合化的趨勢，未來需要考慮單一形態的應急管理機制能否很好地應對多種災害同時發生的情況，最大程度減少財產和人員損失。
針對緊急狀態中的具體事件特點和類型，與會專家們紛紛獻出各自的“錦囊”。應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮指出，我國公共衛生法多、散、雜的特點決定了體系化的必要性，現有的應急法和衛生法框架下的兩種體系化思路各有弊端，對此需要在應急視角下，通過區分日常監管法制、常規應急法制和緊急狀態法制的不同情景來重構公共衛生法體系。中國法學會立法學研究會副秘書長孟濤指出，目前的應急管理立法與突發事件立法存在沖突，應當構建一個大范圍的突發事件應對法，將公共衛生、社會安全都納入，并制定緊急狀態法，同時發揮國家監察委的功能，重視黨內法規的作用。清華大學法學院教授余凌云指出，我國應建立適合中國應急實踐的規范體系，一是立法應避免引入太多狀態類的概念，否則公眾很容易混淆。二是應解決安全、效率和自由之間的平衡問題，西方權利觀和中國有所不同，我國應在自身機制上去研究緊急狀態立法。三是立法應避免與實踐脫節，如實務部門為什么不愿意宣布進入緊急狀態，這值得深入研究。
除上述內容之外，此次論壇還探討了緊急狀態的法律適用原則和監督救濟、緊急狀態下的行政管理、應急決策和緊急征用等政府行為的法治化、應急物資管理等內容。綜合上述內容，此次論壇從憲法、行政法、國際法、比較法以及管理學等多角度深入探討了緊急狀態法所涉及的諸多理論和實際問題，對推動緊急狀態法治化，推動實現應急管理體系和能力現代化具有重要意義。——論文作者：王久平通訊員許佳瑩
SCISSCIAHCI
