發布時間：2021-04-07所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要京津冀地區生態環境的可持續發展需要通過地方協作立法來實現，同時也要保證該法在效力上高于地方行政法規，一方面為了打破該地區環境治理的分割式管理，另一方面以保證該協作立法的執行力。文章全面分析京津冀區域環境立法協作的動因、必要性與可行性。
摘要京津冀地區生態環境的可持續發展需要通過地方協作立法來實現，同時也要保證該法在效力上高于地方行政法規，一方面為了打破該地區環境治理的分割式管理，另一方面以保證該協作立法的執行力。文章全面分析京津冀區域環境立法協作的動因、必要性與可行性。從制度上協調京津冀環境治理的矛盾與沖突，以期實現該地區經濟社會的可持續發展。
關鍵詞環境立法協作分割式管理監督機制
隨著《京津冀協同發展規劃綱要》的審議通過，推動京津冀協同發展上升為國家重大發展戰略。在三地社會經濟一體化的同時，環境治理一體化重要性也日益凸顯。圍繞《京津冀協同發展綱要》，京津冀三地針對環境問題簽署了一系列協議，如《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》、《京津冀環境資源審判協作框架協議》等，這些協議在推動三地綜合環境治理領域能夠發揮一定作用，但是地方政府間簽署的合作協議效力層次偏低，缺泛整體性，執行力、確定力較差，除此之外還存在效率偏低、標準不一、各自為是等問題。因此，制定一部旨在打破該地區環境與資源保護分割式管理、促進京津冀社會經濟可持續發展的法律規范勢在必行。
一、制定京津冀地區環境協作的立法體系
目前，我國理論上、邏輯上的環境法體系已經基本建立，環境立法進入以問題為導向的現實法制建設階段。京津冀協同發展率先面對的是環境問題，比如近年來的霧霾、海河流域的水資源的污染、環渤海的海域污染的等等，盡管三地政府在環境治理上取得了一定成效，但就目前環境現狀來看，三地環境治理和資源保護任重而道遠。因此，有必要在京津冀一體化的大背景下，結合京津冀地區環境的實際狀況和特殊需求，由國務院授權津冀地方政府制定《京津冀區域環境與資源保護京一體化條例》(以下皆成《條例》)。首先，國務院授權京津冀三地省級政府建立京津冀區域環境與資源保護委員會，該委員會負責起草《條例》，以后定期召開，討論京津冀區域內重大環境問題，并且有權制定相應的配套實施辦法。其次，設該委員會常設機構常務委員會，該常設委員會由京津冀省級環保部門、省級政府、國務院相關環境與資源部門組成。常務委員會的負責人由國務院相關部委委派擔任，該委員會副職由京津冀省級領導擔任，常委會具有對《條例》的解釋權以及制定除京津冀區域環境與資源保護委員會制定之外的配套《辦法》，最后，由國務院環保部和京津冀省級地方人大組成京津冀協作立法常設辦公室，主要起到立法指導、行使法律監督權、以及審查權。《條例》的內容應包括立法目的、基本原則、適用范圍、協調機制、信息監測與共享、一體化應急、保障措施、法律責任等。該協議由京津冀區域環境與資源保護委員會負責起草，成熟后由國務院審議通過并頒布。同時京津冀地方要對與《條例》不相符環境治理規章制度予以廢除或者修正，以保證《條例》的實施。
二、京津冀區域環境協作立法基本原則
京津冀區域環境協作立法在立法目的、適用范圍、效力層級上具有特殊性，在遵守《環境法》基本法律原則前提下，還應該建立適合該區域的環境法原則。
(一)互利共贏原則
因為該《條例》是專門針對京津冀的區域環境治理，涉及到該地區的各方面利益。重要的是用法律來規范經濟社會發展不平衡地區的環境治理時，就要努力使京津冀區域不同的利益主體實現利益上的橫平。該原則下應包括以下兩方面，一是共同但有區別責任。主要是在京津冀地區內，針對不同的區域和行業實行共同但有區別的環境責任原則。比如，在治理京津冀大氣污染過程中，針對河北唐山、邢臺、邯鄲等地區高污染鋼鐵化工產業的整治和淘汰，京津可以在資金和技術上予以支持;再如，河北具有土地、人力、資源等方面的優勢，京津兩地在污水處理、水源涵養、生態環境修復上河北可以給予大力支持。二是限制與鼓勵并重。京津冀地區協作環境治理時，在限制高污染、高耗能、高排放的企業或單位時，應該鼓勵發展節能產業，清潔技術等，充分利用京津冀在技術、人才、土地的互補優勢。比如在《條例》中設立具體鼓勵條款來鼓勵企業在治理污染上的技術創新，另外大力支持京津冀地區環境技術產業化，發展清潔產業，開創新的經濟增長點。
(二)功能區準入原則
京津冀總面積將近22萬平方公里，生態環境復雜，相應的治理難度也十分大。因而環境治理與防治過程中，可以在京津冀區域設置功能準入原則，以環境功能為劃分標準，可以將該區域劃分為生態環境涵養區、人居環境維護區、工業區、食品安全維護區、后備土地資源維護區，針對各區不同的功能，在《條例》中設立不同的準入標準。例如，生態環境涵養區的準入條件與一般工業區準入區條件不同、食品安全(農業用地)維護區與后備土地資源維護區準入標準不同;河北的準入條件與北京天津的準入條件也不同。
(三)環境民主原則
京津冀環境的治理涉及到該區域所有公眾的切身利益，它是典型的“公眾事業”，因此在京津冀環境的治理與保護的過程中，需要廣泛的公眾參與與支持。應在《條例》制定前確定公眾的參與機制，通過公開向社會征求意見、召開論證會與征求書面意見等方式讓公眾參與，為了不使該機制流于形式，更好的體現環境民主，應賦予京津冀環境協作立法辦公室監督權，盡可能地吸收公眾對京津冀地區環境協作治理合理的意見和建議，還應邀請京津冀地區的人大代表、政協委員獻言獻策。
三、京津冀地區環境協作立法監督機制
《京津冀區域環境資源保護一體化條例》是由國務院授權并領導京津冀地方政府起草擬定，由國務院審議通過并且頒布，該條例是專門針對京津冀地區環境資源問題的地方法規，在效力層級上是高于京津冀地方政府法規。為了更好的協調京津冀不同地區的利益關系以及落實《條例》對環境資源保護的相關規定，京津冀區域環境立法委員會在制定該《條例》時，也應該規定監督機制。
(一)國務院監督京津冀條例的制定與施行
誰授權誰監督，國務院授權京津冀三地政府成立的京津冀的區域環境與資源保護委員會，這個委員會機構上由三部分組成，分別是立法委員會、常務委員會、和常設辦公室。國務院在其中扮演重要角色，其中在常務委員會中國務院委派行政人員在常務委員會處于領導地位，主要發揮國務院在《條例》制定過程中領導作用，以及解釋和監督該條例制定和實施。辦公室主要由國務院環保部與京津冀省市級地方人大負責人組成，國務院在其中起到京津冀區域環境立法指導監督作用。
(二)京津冀省市級地方人大監督
京津冀各省市人民代表大會本身是各行政區最高權力機關，具有監督法律法規實施的作用，將京津冀省市級地方人大責任人納入京津冀立法協作辦公室中，一方面是為了結合各地區具體環境情況制定反映京津冀不同地區環境與資源保護的法律，同時也為《條例》在本行政區實施減少阻力，另一方面是代表各行政區最高權力機關與國務院協作監督《條例》從制定到實施的整個過程。
(三)建立交叉備案和區域內相互監督制度
《京津冀區域環境與資源保護一體化條例》制定頒布后，京津冀各省級人大應該進行備案，省級立法機關發現該條例有可能損害本地利益或影響整個區域的共同利益時，可以就此向京津冀區域環境立法常務委員會提出，協商處理。這是《條例》制定后，對《條例》自身實施過程的監督。此外，在《條例》實施過程中，京津冀交叉監督實施情況，為避免監督上的混亂，監督主體應該是京津冀省級政府的環保部門，河北監督北京、北京監督天津、天津監督河北，監督主要對象應該是《條例》在京津冀各行政區域內的環境執法情況。各省級環保部門組成的會議依附于常務委員會，該會議遇到難以解決的問題時應提交常務委員會討論并提出解決方案。
(四)公眾參與京津冀環境與資源保護執法監督
公眾參與是環境法的基本原則，環境質量的好壞也與公眾休戚相關。在公眾參與監督環境執法過程中，首先，應該建立京津冀環境信息公開一體化制度，只有環境信息的知情權得到充分保障，公眾才能有效的參與到環境的監督工作中。其次，京津冀各級政府環保部門應該設立專門機構來處理公眾意見和公眾舉報案件，并進行后期跟蹤，以達到對環境污染事故的有效處理。最后，建立環境檢舉獎勵與保護檢舉人制度，京津冀地區資源與環境保護委員會可以制定《獎勵與保護檢舉環境污染人實施辦法》，對特定情形下環境檢舉人進行獎勵與保護，如重大污染案件、因檢舉而避免重大環境損失等案件，可以激發公眾對保護環境的參與。“實踐也表明，公眾往往是環境保護行政機關最有力的、最堅定的支持者，因為公眾往往是環境利益受到侵害的一方，因而擁有充分的內在動力支持環保部門維護自身的權益和公眾環境利益的行動”。因此，環境保護事業應當是一項全民事業。公眾的廣泛參與和支持，對于環境保護部門嚴格執法、企業嚴格守法具有重要意義。
(五)完善環保司法救濟機制，加大京津冀環境司法協作力度
《京津冀環境資源審判協作框架協議》的簽訂確立了“京津冀法院聯席會議機制”，并提出京津冀法院攜手推進環境資源司法協作，充分發揮聯席會議機制的統籌指導作用，共同開創京津冀環境資源審判工作新局面這一要求。該協議的簽訂對三地環境資源保護的司法審判協作具有重要意義，但是協議內容只停留在表面，對京津冀各地法院約束力有限。與此對京津冀區域環境資源保護的司法救濟內容規定較少，如區域內環境審判模式不統一，有的僅單獨受理民事、刑事或行政中的一類涉環保事件，另外沒有具體環境污染案件管轄權、訴訟主體沖突時的解決機制。筆者認為應該在《條例》中，明確建立環境與資源訴訟案件管轄權沖突解決機制，提高訴訟效率，減少推諉扯皮。同時《條例》中應該完善公益訴訟制度，適當擴大京津冀環境公益訴訟的主體。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在設區的市級以上民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織可依法提起環境公益訴訟。公益訴訟主體除了上述團體組織外，還應當包括因環境污染事件造成損失的自然人、企業，因為在環境損害事件中，最先受到影響的一般都是身處其中的自然人、企業，他們有要求停止侵害、賠償損失的權利。
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綜上所述，通過京津冀區域環境立法達到從法律制度層面解決該地區環境問題的目的，為本地區經濟與社會協同發展奠定良好的環境與法治基礎，從而全面促進京津冀區域一體化發展。——論文作者：孫瑞東李建路瑤
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