發布時間：2021-07-27所屬分類：文史論文瀏覽：1次
摘 要： 內容提要:本文認為國家能力對經濟的作用反映在國家的不同角色里，在比較視野下，國家能力概念為理解明清經濟變遷提供了學術可能。明清時期國家的財政有保守的一面，但并非其提供國內公共產品的主要約束;明清中國的經濟制度未必是資本主義式的，但在保護產權
內容提要:本文認為國家能力對經濟的作用反映在國家的不同角色里，在比較視野下，國家能力概念為理解明清經濟變遷提供了學術可能。明清時期國家的財政有保守的一面，但并非其提供國內公共產品的主要約束;明清中國的經濟制度未必是資本主義式的，但在保護產權、促進金融增長等方面也有值得重視的機制;它在政策上的合理性需要具體而論，但很難說是為特定理念所主導;它的向下滲透與社會的組織過程是相互強化的，形成了能與斯密增長相容的社會權力結構。因此，很難說國家能力構成了明清中國未發生現代增長或熊彼特增長的內部原因，但它所依賴的方式很可能對近代中國的發展路徑有深遠影響。
關鍵詞:國家能力明清經濟大分流熊彼特增長斯密增長
在與早期近代至近代全球經濟“大分流”有關的討論中，提出“國家能力”概念至少有兩方面的意蘊。一方面，國家尺度的集體行為在經濟發展中構成了一個重要維度:國家本身有大量的消費、投資、再分配、戰爭等與資源配置有關的活動，也對經濟發展所需要的基礎設施、制度保障、政策支持、市場開拓等公共品或準公共品的提供起著關鍵性的作用;另一方面，以國家為范疇的能力是在國家間的比較中彰顯出來的，故對國家能力的強調還意味著從國家競爭的角度為制度變遷與經濟發展提供一個解釋性的框架。事實上，直到19世紀工業革命鋪開之前，國家在一國之內直接為經濟發展服務的作為，無論就其絕對水平還是國際間的差異都還不太起眼，但歐洲各國在軍事競爭帶來的財政壓力中強化國家的滲透與汲取能力，形成重商主義式的財政國家，卻很明顯地拉開了“大分流”的序幕。相對于以往側重內部因素的歷史學或經濟學解釋，這都構成了某種“第三條道路”。①
在這些仍明顯帶有嘗試性的探討中，明清中國是和奧斯曼土耳其、莫臥兒印度等歐亞帝制國家一道，與歐洲國家進行對照的。然而，這其中對明清中國國家能力的爭議又是較大的:即使承認它對19世紀之后中國經濟“落伍”負有責任，也多對它在之前的表現相對樂觀，故而對其前后轉折的意義有較大的解說空間。至于對明清財政及國家之所以形成其面貌的說明，則往往是印象式的。本次筆談征集的論文，既有從比較的視野對明清國家能力進行更深入探討者，也有對王朝國家的財政運作、治理形態進行實證性闡述者。它們為我們理解明清時期的經濟帶來哪些新的視角，從而又對解釋“大分流”及中國經濟近代轉型的長期歷程具有哪些啟發?這里嘗試從國家在經濟中的不同角色出發，進行一個對話式的探討。
一、財政及公共資源配置的主體
國家要有所作為，當然需以掌握的財政資源為基礎，因此，財政汲取能力是國家能力的一個基本要素，也相對易于測度和比較。在目前的國際比較研究里，明清中國國家能力的典型特征即是中央財政收入增長乏力，人均稅負遠低于同時期的歐洲國家，而財政汲取上的困境又可歸因為國家無力深入掌握社會資源，存在基礎性權力的不足。①在工業革命的前夕，中西方財政上表現出的模式性差異，的確是難以挑戰的，但如何解讀明清財政的模式，則頗有可議之處。
如倪玉平所論，清前期的財政收入由入關之初的不足一千萬兩，發展到乾隆時期的每年四五千萬兩，②這不能說是不足道的。申斌對晚明清初賦役全書形成過程的梳理，③則表明中央在財政集權上的能力。對應地，中央對法定財政收支的控制能力在明清之際是有實質性增長的。如果從更長期的角度來看，何炳棣曾注意到，《漢書·地理志》的“提封田”總面積與現代技術估算的疆域差距僅在7%，可耕地面積與耕地面積的數值亦有相當的合理性;④而雍正年間冊載民田相對實際耕地的隱漏率縱或可達20%—30%，明清國家掌握的耕地面積仍是個龐大的數值，更毋論當代的耕地統計數據仍有與之量級接近的低估程度。⑤對于非農業資源的掌握，劉光臨對宋代“財政國家”的闡述則凸顯了政府在征收間接稅上的能力，⑥萬志英又將漢武帝時期加入其列。⑦所以，盡管傳統技術下如此疆域的大一統國家在全球史視野里是有些難以想象的，但種種跡象都傾向于證明，中國的王朝國家在資源控制上存在相當大且具有一定自主性的伸縮空間，而明清中國在財政上的保守，很難歸結為基礎性權力的不足，體制性的因素更值得關注。
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關于明清的財政體制，其內部當然屢有更張，一種趨向性的概括是“原額主義”。不過，它不是指國家的財政收入固守原額不變，而是指財政收入并未呈現制度性地隨著經濟增長、財政需求成比例地增長。即使就正額財政收入而言，在明清也是有所增長的，只是它較少通過直接提高稅率或增加新稅實現，更一般地是將地方的正額外收入納入正額中，結果又倒逼地方去尋求新的正額外收入。這樣一種動態擴張機制的依據，不在于中央與地方的權力分化，而在于地方政府本來就是中央的派出機構。⑧正額外甚至法外收入的背后卻是中央集權，這與英文文獻中對“帝國”的典型描述是很不一樣的。它的意義當然不限于財政本身，具體留待后文討論。
考慮到每一正項支出都試圖與正項收入掛鉤，財政收支間存在內在的平衡關系，無論哪一項的調整都牽涉復雜的財政操作，所以，財政上的集權又與技術上的保守并不矛盾。它會表現出一定的“僵化”，但如和文凱所述，又可通過實際財政運作中的各種對策來彌補。⑨且在原理上，所謂“以三十年之通制國用，量入以為出”，瑏瑠并非不考慮收支的波動，而是力圖以積存來實現動態平衡。為此，正額收入在確定時是相對其支出留有余地的，這可能是高度的風險規避，但并非純粹消極意義上的“量入為出”。如明萬歷、清乾隆年間的各項武功，每次的軍費規模即使在全球史的視野里也是可觀的，而它們仍能賴財政庫存得以調節。當財政盈余下降到警戒水平，且在一個較長的周期內無法預見其恢復時，朝廷就會出現倪玉平所描述的“焦慮”，瑏瑡擴張財政的企圖就會浮現出來。
在財政擴張方面，晚明至清中期的一個趨勢是在以土地為基礎的正額賦稅單位上進行額外加派，擴張的空間因此頗受約束。賦役基準由人丁轉向土地，固然是唐代兩稅法改革以來的大趨勢，但如劉光臨所強調的，宋代的財政擴張就更主要地是依靠間接稅或商稅，這和明清對土地稅或農業稅的倚重對比鮮明。①從技術上來說，中央對土地的掌握比其他類型的事產更成熟，②如果要追求正額財政的確定性，土地稅具有優先性，而對商人的賦役可以留作地方的正額外財政資源及以變通形式應對中央的不時之需。張泰蘇對晚清怠于農業稅擴張的發問，③部分亦可說明此前以農業稅為根基的理由。當然，不同稅種之間的權衡又是一個復雜的政治經濟學問題。以歐洲國家論，間接稅的發達之所以成為近代“財政國家”的一個標配，是與重商主義的特殊背景有關的。對日用消費品所征收的間接稅具有累退性，以此來償還公債利息，對持有公債之有產者來說再好不過了。但19世紀中晚期之后，在民眾反抗下，間接稅的地位就普遍下降了。④比較而言，明清中國似乎不存在這樣的歷史契機，社會的權力結構既沒有為重商主義提供類似的基礎，維持大宗消費品的穩定供應因此也在決策中占了更高的權重。雖然趙軼峰指出清朝比明朝具有更高的“財富自覺”，⑤但國家對財富的控制加強與商人或資產階級權力的上升仍是兩種形態。對于國家而言，控制財富與顧及編戶齊民的福利間并無必然的矛盾，在韋伯的“家產制—福利國家”論述里甚至是可以互相強化的。⑥
這樣，財政上的保守未必意味著公共福利提供的消極。在此意義上，王國斌等認為清代中國在公共品提供上比同期歐洲國家更加積極，甚至更有雄心推動經濟發展。⑦彭慕蘭、和文凱對清前中期國家能力的檢視均得出了相對積極的結論，惟較前述王國斌等的判斷有所后退。在彭慕蘭看來，清代國家雖然很難說是發展型的，但它在應對社會、經濟、環境等方面的挑戰上仍是部分有效的，至少避免了國家在19世紀之前就陷入人口增長帶來的馬爾薩斯陷阱。相反，19世紀晚期后重商主義式的財政擴張并不對應國家治理能力的改進。和文凱僅是在將18世紀中國和16世紀英國相比時，才提出前者至少在跨地區公共物品提供方面占有優勢。同時，他認為直到甲午戰爭以前，財政仍不是清政府維持其權力正當性的主要約束，這和其他幾位的立場基本一致，時期上則有所后推。⑧
考慮到19世紀以前，各國財政支出都以軍事為主，內政部分的比例(尤其是扣除薪酬等行政經費后)均極有限，它們在國內公共產品的提供上難分軒輊是可以想象的。⑨如果回到經濟增長或大分流的問題，更關鍵的是它們在與此有關的活動上是否有不同表現。得到較一致認可的是，明清中國與早期近代歐洲國家在對外軍事活動的規模和頻率上存在差別。戰爭本身是消耗性或破壞性的，但“惡”有時也能創造歷史:①它帶來了市場范圍的開拓，推進了機器制造、航海等方面的技術創新，也刺激了各種后勤物資的需求，強化了規模經濟，甚至促進了歐洲國家政府組織的官僚化及國民教育等，從供求各方面促進經濟增長。這些效應使戰爭的破壞性與“創造性破壞”兼具，所以，軍事—財政國家理論又訴諸熊彼特增長，以與市場推動的斯密增長并舉。②
然而，如果是就對外軍事活動的能力而論，國家的財政總規模其實比人均規模更有意義。明清財政的人均規模雖然較低，但其絕對規模在19世紀末之前仍屬世界前列，財政問題當不是其進行軍事—經濟活動的主要約束。更重要的是，戰爭的直接效應畢竟是破壞性的，“創造性破壞”的間接效應要超過直接效應，仍需要激勵微觀個體去進行相應的投資、創新等經濟活動，打通熊彼特增長與斯密增長。因此，軍事—財政國家理論的進一步邏輯體現在，國家為了財政汲取的可持續性，需要與經濟主體(特別是資產階級)有更深的契合，在討價還價中建立一系列制度安排及決策機制，乃至形成具有資本主義化、民族化等屬性的現代國家。③“創造性破壞”在明清經濟中的體現似有限，但斯密增長則已有較多論述。如果熊彼特增長與斯密增長在微觀制度層面其實是相通的，那么，在軍事刺激較乏力的背景下，明清國家在相關制度形成中起何作用，效果如何，對我們理解和評價軍事-財政國家理論就有關鍵的意義。
二、微觀激勵的制度供給者
在斯密增長的話題下討論明清國家的作為，一種不易引起爭議的論調是它至少(或至多)沒有太多地干預市場運行�；蛟S也可以走得更遠些，如彭慕蘭提到，清代政府在維持一個具備競爭性但有序的糧食市場上取得了成效，盡管它在處理環境等問題(屬于經濟學通常稱為“市場失靈”的范疇)上表現參差。④至于理論上的要求，無論是關于近代資本主義制度的種種闡述，還是新制度經濟學圍繞市場經濟展開的研究，核心均是強調各種財產及生產要素之私有產權的充分與穩定。由此，國家作為法律制度和司法服務的重要供給方，對經濟不能不具有積極作用，而不僅是消極地不干預。
若從明清國家頒布的律典來看，屬于私法或民商法的部分不算多，旨在為微觀經濟主體提供激勵者也很有限。不過，當時民眾對法律并不陌生。我們可以看到各種關于“健訟”的描述，也可以看到公案類戲曲文學作品的深入人心，凡此均表明法律無論作為一種規范還是一種工具，已滲透到民眾的日常權力網絡中。這固然不全是某一王朝的強力所致，而更可能是長期大一統的積漸之功，但在討論明清國家基礎性權力時這一點是不可忽視的。⑤當然，它更多地反映了對法律及合法性的認同，不代表具體法律條文的嚴格執行。典型的例子是，清代史料中有不少違反律例的高利貸，在審判中也不一定嚴格按法律去處理，但在暴力沖突案件中，卻會發現法律規定及司法態度的確影響了當事人使用暴力的方式。⑥也即，不論守法與否，法律已影響到了日常行為中人們的預期，而非高高在上的具文。
如果著眼于法律認同的話，就會有岸本美緒提出的實質正義(或實體正義)的問題。⑦通過她所討論的清代災后贖地政策調整，我們發現:一方面，“自愿非逼”的契約之有效性是常情，且在實體性的考量中能得到一般性的認同;另一方面，國家的干預政策很大程度上還是在務實、謹慎地探索實體正義的可能性，程序上也出自皇帝的最高裁量，并非為特殊利益或尋租活動所驅動。更一般地說，任何實踐中的權利配置都需要在經濟效率(包括交易成本、執行成本等)、分配后果與法律本身的技術要求(如法律的內在一致性)等因素間進行權衡，①中西對此實無原則性的分流。更進一步的問題是，中西是否因其在一定政治經濟背景下的具體權衡，做出某些特定的制度性安排，而它們又給長期經濟發展帶來了意料之外的重要影響?②
在這類權衡中，財政當然占有重要位置。例如，由于明清賦役以土地稅為主，土地登記是一項基礎性工作，這自然又影響到地權制度。惟明清政府關注的核心，原則上只是田土額數和納稅業戶，而非流動不居、層層分化的地權。但在操作上，辦理稅務的人員需要了解實際使用土地的人及其和業戶間的關系，才能勝任催征工作。這也是稅收包攬發生的原因之一。趙思淵對此的討論表明，清初江南的地方政府曾進行更完整的地權登記以直接向業戶征稅，可最終又回到了稅收包攬的常態。③應該說，政府并非全然沒有關注地權交易。按照《大清律例》和《戶部則例》，田房買賣需要向官方辦理登記過割手續，繳納契稅，戶部甚至試圖將此擴大到田、房典當交易。契稅是交易稅，本會隨著經濟增長而增長，但是定額外的契稅并不由中央掌握，且在實體正義的權衡下，未經官驗的“白契”在訴訟時一般仍具有法律效力，所以，中央委實未做出有效努力來“經營”契稅。這對地權制度的效率可謂有得有失，但從長期發展來看，何輕何重，則需更具體地研究。
此外，在熊彼特增長中受到強調的一個方面是，軍事開支規模上升迫使國家借債，產生了公債市場。公債是將私人資本吸引到戰爭活動，有可能擠出正常工商業活動的投資，但國家為了籌措公債，卻有必要培植長期資本市場，這又意味著制度創新。結果，軍事—財政國家未必在一般意義上更積極地維護私有產權，卻意外地為某些對長期發展有關鍵意義的部門提供了制度保障。這一假說本身還需要更多的實證研究來進行因果性檢驗，但的確提供了一種新視角。在明清中國，政府財政活動或貢賦與市場的結合并不鮮見，亦存在長距離軍事后勤與商業開拓間的互動。④如周健對19世紀漕運改革的分析所示，這更多體現為政府利用市場或商人來降低物資流通成本。⑤它或許會使政府對糧食等物資市場的秩序更加留意，乃至削弱某些部門或區域市場的規模不經濟，但與金融部門創新的關系如何，直接研究似仍不多。一個受到關注的例外是明代的鹽引。它有政府債券的性質，并且衍生出了規模不小的投機市場。⑥雖然鹽引在明末被廢除，但它在技術上是否對明清之際民間票據的再度興起有所貢獻?如果更長期地看，中國歷史上金融票據(包括紙鈔)的首度興起可溯至唐宋變革時期，并且和國家財政運作有莫大關系，這一點劉光臨已經揭明。⑦盡管明代的鈔法、鹽引最終失敗，但這些歷史嘗試應該使得明清官員對票據并不陌生，清代官方在國家尚未行鈔法之前，對民間票據能有較大容忍度，未使其中的債權債務關系在司法上受到挑戰，是否也與此等認識有關?
一個意蘊更多的例子是明清時期的發商生息。將款項交給商人運營，以年金形式獲取現金流，這不是政府的首創，明代已可見于民間。但在清代，大量政府背景的款項被發商生息。這和前述盈余或平衡型財政不無關系。積存的盈余需要生息增值，專項開支也需要預設基金來保證永續。所以，上至內務府，下至州縣，旁及官方或非官方動員的社會公共事業，均采取發商生息。這些資金通常不是交給普通商人，而是交給富有資力的典鋪等金融機構或與金融有密切關系的鹽商。①它與同期歐洲國家赤字財政下的公債恰好相反，其作用亦有所不同。它是向金融部門注入而非抽取長期資本，對借貸市場有益，但其利率相比同業往來并不低，金融機構承擔公款有攤派性，在其自身財務上未必有多少顯性的好處。更深刻的影響當在制度上。發商生息對應的年金為專項支出，難以轉讓，故與近代資本市場關系不大，可它大大加強了國家與民間金融機構間的利益相關性。這縱或帶來一些尋租空間，在后文所述的政治經濟權衡下也難以達到西歐之重商主義或資本主義的程度，可畢竟使政府不能不對金融機構提供更多的保護，包括在金融波動、商民沖突時周旋其中，維持市面。清代晉、徽等處商人能跨越區域限制開設金融機構，與此恐不無關系�？紤]到現代發達經濟體中，金融體系仍存在資本市場為主和金融機構為主的不同模式，②清代國家與金融的關系是否也有其在經濟發展上的意義?至少，我們習慣上對這種關系的漠視或貶抑，是否也有囿于理論上的先入之見而需要反思之處?
三、政策制定的平臺
明清國家不僅在基礎制度上做出安排，也在墾荒、作物推廣、水利、賑濟、貨幣、貿易等方面進行廣泛的決策。在這些政策制定的過程中，皇帝、各層級的官僚乃至更廣泛的社會精英，都有所參與，與其將國家視為自主的行為主體，不如視為一個各方博弈的平臺。對于這樣一個復雜的平臺，是否能做出有效的決策，就取決于多方面的因素。
一個一般性的因素是張泰蘇所提到的理性或意識形態。③對于明清中國，無論褒貶，均很容易從其財政的保守、政府規模的有限等，讀出“仁政”之類儒家觀念的影響。不過，如果去看當時具體的政策討論，實務的考量似占上風，專題性的意見交鋒也非鮮見。岸本美緒、周健分別提供了法律政策與財政政策調整的例子，④均可見一斑。倘若在比較的意義上，韋伯有一個經典的命題:“歐洲龐大的、大致相等的與純政治性的結構之間的競爭性斗爭”使得理性的產業資本主義得以發展出來，而中國的統一卻使其行政與司法長期停留在非理性的狀態。⑤所謂“理性的躁動”，也成為社會學、政治學文獻中歐洲的一個典型屬性。
中國并不是沒有類似情形。春秋戰國時期各國的競爭也被認為帶來了制度的理性化，只是在當時的社會經濟發展水平下，這一政治上“早熟”的理性化過程與資本主義無緣，不過是促成了大一統代替各國競爭。⑥在大一統時期，王朝國家雖然面臨外部威脅，但經濟力量對戰爭勝負并無決定性影響，也無所謂商人資本在競爭性政權間的流動。以晚明與清的對峙為例，明朝投入不貲，在人力、物力上起初均絕對占優，但在當時的政治環境與軍事技術條件下，這些投入最終只是不斷轉化為清的戰果。這樣，即便明代的歷次軍事—財政壓力的確帶來均徭、一條鞭法以及賦役全書編纂等具有合理化元素的改革，①但如果財政規模、經濟水平與戰爭結果間沒有足夠聯系，戰爭與財政合理化之間就難以形成不斷強化的正反饋，軍費擴大更多只有消極的意義。另外，就王朝國家自身而言，它時時在意的更可能是改朝換代的內部威脅。歷代統治集團與周邊政權進行制度競爭與學習的情形固然罕見，但從前代吸取經驗教訓則是常見之舉。由于社會經濟條件變化其實是相當大的，這種“代際”學習可以有很強的個體差異，效率未必高，也未必能構成一種理性化模式，但至少是王朝國家決策中值得注意的一種機制。就張泰蘇所述晚清在農業稅上的躊躇而言，②衡以當時各種實際情形，頗有不盡理性之處，可若考慮到晚明在田賦加派后的覆亡之教訓，晚清的政策抉擇是否又有可理解之處?
所需注意的是，有些看來是觀念所致之“非理性”，實則是特殊利益與公共利益不吻合所致。例如，清初軍費浩繁下實行的裁撤加派、蠲免逋欠等輕徭薄賦政策，表面上是行仁政，實則人戶凋零，田土荒廢，征斂又極嚴苛，實際稅負率應超過晚明，甚或不低于歐洲的軍事—財政國家。③所以，仁政之名，恐不過是為維持其表面上的合法性。至于因此彌縫而加大起運中央的稅收比例，裁撤地方的必要經費，又強化了地方政府運行中對陋規等灰色權力租金的依賴，影響到了有清一代的基本制度。④錢穆稱清代政治“私心”重，“法術”多，于此或是一種體現?⑤當然，這類情形歷代均有一些，即使在當時人看來，它們也是不太合理的。如明代不斷增長的宗室歲祿，即成為晚明沉重的財政包袱。惟與早期近代的歐洲國家相比，這些因統治者“私心”所致的不合理，恐怕也難說更嚴重，此處更想強調的是，對于仁政之類觀念或理性概念的使用需要足夠謹慎。——論文作者：彭凱翔
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