發布時間：2022-03-03所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:隨著經濟全球化的不斷發展,各類突發性環境事件時有發生,其突然性、不確定性、高危性等特點對生態環境造成較大破壞,環境應急管理逐漸成為關注的熱點。 為尋求國際間環境應急管理與合作的有效途徑,本研究梳理了里海地區環境應急管理及其跨國合作的發展歷程,分析該地
摘要:隨著經濟全球化的不斷發展,各類突發性環境事件時有發生,其突然性、不確定性、高危性等特點對生態環境造成較大破壞,環境應急管理逐漸成為關注的熱點。 為尋求國際間環境應急管理與合作的有效途徑,本研究梳理了里海地區環境應急管理及其跨國合作的發展歷程,分析該地區環境應急的管理特點和處置策略,以期為其他地區提供相應的參考和借鑒。 得到如下結論:里海地區國家建立了以《德黑蘭公約》為基礎框架的環境保護和應急處理機制,對突發性環境事故的預防和聯合應急行動起到至關重要的作用。 該地區所建立的環境應急管理體系職責部門分工明確,各國事故處置的責任和義務明晰,能夠配合行動并進行信息通報和共享,從而提高環境應急處置能力和效率。 其他地區可借鑒里海地區環境應急管理經驗,在跨境水體方面與相應國家簽訂完善的環境應急聯防聯控協定,加強國家間的環境應急合作,建立組織健全、運行靈活、統一高效的應急管理體系。
關鍵詞:里海地區;突發環境事故;應急管理;跨境水體;應急處置
里海是世界上最大的咸水湖,石油資源豐富,開采過程中容易引起石油泄漏等突發事件,導致其生態系統較為脆弱和敏感[1-4] 。 石油泄漏中的烷烴、環烷烴、芳香烴等有機物以及鎳、釩等無機物會嚴重污染海水,阻止海水與空氣進行氣體交換,對海洋生物造成極大的威脅[5,6] 。 近年來,為應對突發環境事件里海地區國家開展了有關合作,相關國家簽訂了多邊公約和協議[7] ,完善了相關環境應急管理機制,有效預防跨境水體的突發環境事故的發生,提高了環境應急管理能力和水平。
隨著我國社會經濟的不斷發展,工業化和城市化進程加快,各類突發性環境事件時有發生[8,9] ,對生態系統和社會發展造成較大的沖擊和影響。 在水體方面,我國跨界河流眾多,突發環境事件風險隱患較大,環境風險預防和突發環境事故的應對制度還在逐步完善中。 因此,在制度發展過程中,中國可借鑒其他地區的突發環境事件應急管理經驗,提高跨國界水體環境應急管理水平。
在此背景下,本研究梳理了里海地區環境應急管理體系,所簽署的一系列公約、協議及相關法律法規,揭示里海地區聯合應對突發環境事件的發展規律,研究其環境應急機制的組成和特點,通過典型案例分析其聯合應對突發環境事件的策略和作用,為中國及其他地區提供經驗參考。
1 里海地區環境應急現狀和發展
1. 1 里海概況
里海位于亞歐大陸腹部,亞洲與歐洲之間,整個海域狹長,南北長超過 1 100 km,東西寬從 200 到 400 km 不等;東、北、西三面湖岸分屬土庫曼斯坦共和國、哈薩克斯坦共和國、俄羅斯聯邦共和國和阿塞拜疆共和國,南岸在伊朗境內,是世界上最大的湖泊,也是世界上最大的咸水湖(圖 1)。 眾多河流匯聚于此,其中伏爾加河、烏拉爾河、捷列克河占據全部入海流量的 90%以上。 里海地區油氣資源豐富, 但在開采過程中油氣泄漏會引起突發環境事件, 為預防和加強環境應急管理和應對措施,里海地區著力建立和完善環境應急管理制度,加強國家間的協調和合作,聯合開展環境事故預防和處置工作。
1. 2 里海地區環境應急變化歷程及聯合應急機制
里海生態環境非常脆弱,隨著工業和農業廢水的排入、有毒有害物質的傾倒以及油井和石油設施被淹沒等現象的發生,里海生態環境遭到嚴重破壞。為保護里海免受人類活動所造成的污染,2003 年里海五國簽訂了《德黑蘭公約》,且以此為框架簽訂一系列的污染防治的區域預防、應對和合作協議。 由于石油泄漏等突發事故時有發生,里海五國就此問題簽署《阿克套協議》,建立石油污染預警系統。 為促進里海地區各國的應急協作能力,里海五國簽訂了《里海地區國家開展應急合作協議》,對應急互助的方式、內容進行規定。 之后又完善了區域內各締約國的應急合作與機構設置,明確應急指揮結構。隨著時間的發展,各締約國對里海環境問題研究逐漸深入,關于里海環境保護體制不斷完善,里海生態環境得到了較大的改善,這為其他地區提供了重要參考(表 1)。
1. 2. 1 簽訂《保護里海海洋環境框架公約》
2003 年里海五國簽訂《保護里海海洋環境框架公約》(《德黑蘭公約》) [7] ,這是全球第一個具有法律約束力的區域性海洋環境保護協議,目的是保護里海環境免受所有污染源的侵害,包括預防、保護、恢復以及可持續和合理使用里海的生物資源。 該公約的基本原則是:預防原則、污染者付費原則、信息互換原則。 公約中規定締約國要做到事先識別能夠造成環境緊急情況的危險活動并向其他締約國通報;對危險活動進行環境影響評估,并采取預防措施,這利于各國有針對性地對突發事件采取緊急措施,將污染損失最小化。 公約中還規定各國應合作建立緊急情況報警系統,便于第一時間掌握相關信息,并利用先進的技術和設備對緊急情況進行控制。
該公約確立以預防原則為基礎,規定要對危險活動進行評估,明確突發環境事故發生后可采取的控制措施,確保各國之間信息交流順暢,大大降低突發環境事故的發生概率以及事故發生后的影響范圍。 這為里海地區突發環境事故的處理提供法律依據,為沿岸各國合作應對突發環境事故奠定基礎。
1. 2. 2 簽訂《針對石油污染事件保護里海海洋環境的區域預防、應對和合作協議》
2011 年里海五國在《德黑蘭公約》的基礎上為控制石油泄漏對里海的污染,簽訂《針對石油污染事件保護里海海洋環境的區域預防、應對和合作協議》 [10] 。 該協議的目的是提供區域聯防措施,以保護里海免受相關活動所造成的石油污染以及海洋石油污染中的陸源污染。 協議中首次提出:每個締約方應該建立石油污染響應系統,針對石油污染的預防及響應制定并實施相應的國家應急計劃,以便能夠有效地處理石油泄漏。 協議中明確污染上報的流程,上報的突發環境事故信息經核實后通過聯合預警系統通知可能受污染的締約國。 事故發生后,締約國要對石油泄漏事件的性質、程度和可能后果進行評估,在必要時與石油、航運業實體、港務局等相關部門合作,防止、減少并盡可能地消除石油污染事件的影響。 若事故影響較大時,可以向其他締約國尋求協助,但需要支付相應的費用。
該協議在《德黑蘭公約》的基礎上,強調對石油泄漏事件的處理,重點部署事故發生前和發生后的應急響應計劃,包括污染響應系統、污染上報程序、可采取的措施及請求協助等。 該協議為石油泄漏等突發環境事故的處理搭建了一個基本框架,提供了相關依據,大大提高對石油泄漏等突發環境事故的處理效率,使其對里海生態環境的影響不斷減小。
1. 2. 3 簽訂《里海地區國家開展應急合作協議》
里海地區在處理突發環境事故方面有一定的基礎,但聯合應急行為仍會受到各方條件的限制,聯合應急效率較低。 2014 年沿岸五國簽署了《里海地區國家開展應急合作協議》,該協議旨在促進里海五國應急協作能力。 該協議第 4 條和第 5 條對各締約國的合作形式以及主管部門進行規定,有利于應急協作和管理。 第 7 條明確求助國和施助國的責任, 求助國應向施助國主管部門提供緊急情況的必要信息,并保證施助國救援小組的安全;施助國應按照國家間有關協定到達緊急情況發生區域進行援助。 為便于救援隊的通行,第 9 ~ 12 條規定救援小組如何快速到達和離開求助國。 協議中還規定除締約方國家立法不予披露的信息外,開展活動所需的信息應可公開獲取。
區域聯合應急對跨境水體突發環境事故的控制至關重要,有章可循的聯合應急行為規范和快速通行政策可極大提高應急效率。 《里海地區國家開展應急合作協議》提高里海地區國家的聯合應急協作能力,在相關協作機制的引導和保障下,各締約國迅速做出響應,相互合作,提高救援隊在各國之間的通行效率,在最短的時間內將污染事件的影響最小化。
1. 2. 4 簽訂《關于緊急情況下區域合作應對石油污染的里海計劃》
為加強對聯合應急行動的管理,2017 年里海五國簽署并實施
《關于緊急情況下區域合作應對石油污染的里海計劃》 [11] ,該文件中明確應急機構設置和應急指揮結構。 計劃中提出了設立 National OnScene Commander(NOSC)和 Supreme On-Scene Commander( SOSC) 職位來指揮應急行動。 其中 NOSC 是各國緊急行動中的指揮者,負責對人員、設備、各獨立單位進行指揮部署;SOSC 則是緊急行動中的總指揮者,全面負責治理污染并減輕其后果以及協調聯合響應行動而采取的所有決定和行動。 各締約國要建立應急響應中心—Emergency Response Centre (ERC),在緊急情況發生后,牽頭國的 ERC 將作為聯合應急響應中心—Joint Emergency Response Centre(JERC)。 JERC 將作為最高現場指揮官( SOSC)的基地,以及與計劃實施相關的所有通信的主要通信中心。 協助國的應急指揮部門將全面配合牽頭國進行突發環境事件的救援與污染控制(圖 2)。
應急指揮結構從上到下由三部分構成———應急指揮部、應急控制部、戰術指揮部。 應急指揮部包括做出有關應對策略的決定,確定各組團隊和單位的任務,以及對參與聯合應對行動的所有資源的總體指揮和協調。 應急控制部根據戰略和應急指揮部定義的任務向特定的團隊和單位發出命令。 戰術指揮部主要是指導和監督每個團隊或單位的行動。 當跨境水體發生突發環境事故后,該應急指揮結構能迅速集結各國的應急機構,分為牽頭國和協助國,由牽頭國 SOSC 為最高領導,JERC 為決策中心,各應急部門全面協調,便于應急處置措施的制定和準確落實,極大提高應急能力和效率。 可見加強國際合作并建立統一的聯合應急機制是解決跨境水體突發環境事故的關鍵�！蛾P于緊急情況下區域合作應對石油污染的里海計劃》在之前的協議與公約基礎上,規定各締約國的合作與機構設置,設立 NOSC、SOSC、ERC,將應急指揮結構分成三部分,明確牽頭國、協助國的責任與聯絡方式,并將應急響應分為 6 個階段。 簡明高效的機構設置為各締約國聯合處理突發事故提供強有力的保障,確保事故處理過程中各措施有條不紊地運行。
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里海地區環境應急制度在不斷深化和發展中, 總體遵循著先一般后具體、先環境風險防控再著重事故應急處置的原則,通過《德黑蘭公約》明確環境保護和環境風險的預防原則,進行環境風險隱患排查和污染防治規劃,從源頭上降低環境污染和突發環境事故發生概率。 在一般預防原則的約束下,再針對里海地區突出的環境問題———石油污染問題制定專門的預防、應對和合作協議,建立石油污染響應系統,規定污染上報程序以及污染后的治理措施,能夠將突發環境事故影響控制在較小的程度。 由于環境事故也具有偶發性,存在環境風險和隱患防范失效而導致突發環境事件發生的情況,要提高環境應急處置能力和效率,降低其環境影響,為此里海地區制定《里海地區國家開展應急合作協議》,重點就合作形式、求助國和施助國責任、救援隊通行政策等進行規定,極大提高該地區聯合應急能力和效率。 之后協議又明確應急機構設置和應急指揮結構,確保在聯合應急過程中各國能做到統一領導,有效提高事故處置水平和效率。
2 典型案例分析
通過制定一系列的環境應急公約和協議,里海地區環境風險控制水平不斷提高。 以《德黑蘭公約》為框架,里海沿岸國家制定里海環境監測計劃, 并努力將監測所得的污染物排放清單及數據進行統一,協調監測程序、測量系統、分析方法、數據處理方法和質量評估數據的收集和應用規則。 里海五國開發公共數據庫,該數據庫是決策的基礎,也是專家、管理人員和公眾的共同信息來源。 每個里海沿岸國家都根據《德黑蘭公約》選擇少量永久性海洋站進行連續監測,以最低成本獲得有關里海養分和污染物來源及其對海洋化學成分和生物群落功能影響的足夠信息。 發生緊急情況后,這些監測點獲得的數據也可以為緊急情況的影響評估提供判斷依據。
通過環境應急合作協議和聯合應急處置規定, 該地區對于偶發的環境事件應急處置水平也在不斷提高。 例如 2015 年阿塞拜疆 Guneshli 近海油氣田 10 號油氣生產平臺發生嚴重火災,石油泄漏和燃燒的廢氣直排對水體和大氣造成嚴重影響,事故發生后阿塞拜疆按照環境應急制度規定,立即通知相鄰里海締約國做好防范準備,并請求鄰國在交界海域進行人員搜救行動。 阿塞拜疆事故應急響應指揮部立即舉行會議商討如何防范可能出現的環境問題, 激活相應應急計劃,在進行滅火的同時部署圍油欄和吸油氈防止油品的泄漏,將突發事故的影響控制在最小范圍,有效地處置突發環境事故。 哈薩克斯坦里海 Kashagan 油田輸氣管泄漏和阿塞拜疆國家能源公司油氣平臺起火等突發性環境事故均在環境應急合作體系的框架下得到妥善處理,并及時防止事故進一步惡化。
從上述事件可以看出,里海地區國家能夠對突發環境事故作出快速響應,并及時通知相鄰締約國進行防范和增援,這得益于較為完善的環境應急響應系統。 應急指揮部根據實際情況做出搜救和污染控制決策,盡量避免事故進一步惡化,救援隊以及緊急情況工作組在其領導下有條不紊地工作,使突發環境事故得到有效控制。
對突發環境事故的快速響應和有效控制離不開平日的演練,里海沿岸五國緊急情況部門曾在里海地區聯合開展多次救災演練,例如 2016 年在俄羅斯舉行的演練主要針對如何在自然和人為緊急情況下進行國家間信息互動以及建立聯合部隊和實施救援服務手段。 演練中來自 5 個國家的救援人員展示如何搜救海上遇難人員、為災民提供急救、利用專業救援技術將災民從水中疏散至救援船只、借助航空設備為遇難船只滅火、阻止并消除公海石油泄漏、在潛水員的協助下查看緊急情況區域內的水下設施設備等。 演練均是在《里海地區國家開展應急合作協議》的框架下進行,規范救援行動并保障救援效率; 通過演練有效提高里海沿岸國家在緊急情況下的聯合救援能力和綜合評估能力,增加各救援單位處理實際案件的經驗。
3 對中國的啟示
自 2007 年起,中國不斷提升應對突發事件的能力,先后頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》等一系列法規文件,在環境應急管理體系的建立和發展方面取得較大進展。 今后中國可通過借鑒里海地區國際應急合作的經驗進一步加強與周邊鄰國的合作,建立更完善的預警監測和應急合作體系。 具體啟示如下。
3. 1 完善預警監測系統
突發事件預警監測系統在預防和掌握突發事件動態信息中至關重要。 突發事件應急情報信息平臺是應急指揮、決策的基礎,也是政府實施綜合應急管理的必要保障。 里海地區聯合建立的緊急情況預警系統可以在事故發生后的第一時間通知受威脅國家,各國可及時采取防治措施,控制突發事件所帶來的環境污染。 中國要進一步完善與鄰國跨界河流突發環境事件預警體系建設,改進信息發布機制。
3. 2 完善應急合作機制
完善的應急合作機制是聯合處理突發環境事故的關鍵。 里海地區環境應急機制在不斷深化和發展中,以具有法律效力的《德黑蘭公約》 為基礎,從風險防控到具體環境問題處置,先后簽訂了多個協議文件,構建了一套比較完善的應急合作機制。 中國可結合自身特點,進一步推動與周邊國家聯合建立應急管理體系,積極調動周邊國家的力量,通過簽訂協議構建跨國范圍的強有力的應急指揮系統,并明確指揮機構和各國的責任及義務,加強各部門應對突發事故的綜合處理能力,提升應急效率。
3. 3 加強國際合作
中國與俄羅斯、哈薩克斯坦等鄰國在跨界河流污染方面已經開展了多項合作,推動了區域性聯合應對突發事故的進展,提升聯合應急能力。 今后中國可增加與鄰國開展環境應急演練活動的頻次,主動召開聯合應急國際會議,深入交流和討論在應對突發環境事件方面的新技術,共同提升應對突發事件的能力。
4 結論
為尋求國際間環境應急管理的有效途徑,本研究梳理里海地區環境應急制度的發展歷程,通過典型案例分析其聯合應對突發環境事件處置策略,得出對其他地區環境應急管理可借鑒的經驗和啟示。
里海地區國家建立了以《德黑蘭公約》 為基礎框架的環境保護機制,以預防為基本原則,對可能引起突發環境事件的活動進行環境影響評估,并制定相應的國家應急計劃。 為及時掌握可能遭受的突發環境事件,各締約國聯合建立緊急情況報警系統,且相關信息可公開獲取,保證各國在第一時間內對污染事件采取治理措施,把環境影響控制在最小范圍。事故預防和信息交流在里海地區的聯合應急行動中起著至關重要的作用。
里海地區各國建立了一個較為完善的環境應急管理體系,該體系由 SOSC 統一領導,全面負責聯合應急行動的各種決策。 該體系從上到下分為應急指揮部、應急控制部、戰術指揮部,權責分明,應急處理效率高。
中國和其他地區可以借鑒里海地區聯合應急的經驗,在環境應急方面加強與其他國家的合作,建立跨境水體污染防治的國際合作關系,注重突發環境事故的預防工作,建立緊急情況報警系統,改善污染事件信息獲取機制,建立起一個權責明確、組織健全、運行靈活、統一高效的應急管理體系。——論文作者：張世豪1,3 ,謝 靜2 ,張 揚2∗ ,薛亦峰3∗ ,顧 勇4 ,于 瀟5 ,劉艷梅3
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