農地規模經營法律規制的正當性與制度構建

發布時間：2019-09-21所屬分類：農業論文瀏覽：1次

摘 要： 摘要: 農地規模經營是農業現代化的主要途徑和重要手段。農地規模經營法律規制的本質在于強調政府的適度規制行為，具有維護土地的公共利益目標，矯正農地規模經營過程中的市場失靈，消除農地規模經營負外部性的正當性。針對當前農地流轉與規模經營法律制度的

　　摘要: 農地規模經營是農業現代化的主要途徑和重要手段。農地規模經營法律規制的本質在于強調政府的“適度”規制行為，具有維護土地的公共利益目標，矯正農地規模經營過程中的市場失靈，消除農地規模經營負外部性的正當性。針對當前農地流轉與規模經營法律制度的滯后性、法律體系不健全、農地保護法律制度價值錯位等問題，以農地規模經營法律制度構建為邏輯起點，提出我國農地規模經營法律制度構建的路徑。

　　關鍵詞: 農地規模經營; 法律規制; 正當性; 制度構建

　　農地規模經營是農業現代化的必由之路，有利于促進土地規�；�和集約化經營，增加農民財產性收入，保障國家糧食安全。我國提出，土地規�；�經營要培育新型的農業經營主體。世界農業發展的實踐證明，農地規模經營是市場經濟條件下農業和農村經濟發展的客觀規律。農地規模經營以家庭為農業生產經營單位，避免了農地瑣碎化和細碎化，實現了農地的社會保障功能，成為發展現代農業和促進農業現代化的有效途徑。通過對代表性國家農地規模經營行為法律規制模式的考察，強調農地規模經營必須具有法律規制的正當性，政府通過立法規制可實現農地規模經營法律制度設計。為研究農地規模經營法律制度的構建問題，本研究以農地規�；�經營法律制度構建為邏輯起點，通過研究土地流轉制度，增設激勵性規制制度和市場規制制度等層面，構建我國農地規模經營法律制度的理論框架。

　　1 問題的提出

　　農地規模經營問題是解決我國“三農”問題的重要舉措，事關新農村建設和農業現代化。目前，學術界在理論和實踐層面已有較多研究成果，為我國新型城鎮化建設和農地規模經營制度的構建提供了法律制度模式參考，主要是: ①關于農地規模經營法律規制正當性的研究。黃延廷指出，土地規�；�經營可增加土地的規模效益，提高土地產出率，增加農產品的有效供給[1]; 張蘭等指出，農地規�；�經營通過對土地資源進行合理配置，實現土地的規模經濟效益[2]。②關于農地規模經營制度構建的研究。Rick Pruetz 指出，市場機制是農地規模經營制度構建的核心制度[3]; 黃延廷指出，要建立完善的農村土地產權制度，明晰農地所有權的歸屬，通過農地確權制度的構建規范農地規�；�經營，推進農村土地制度改革[4]; 童彬指出，家庭農場屬于新型農地經營主體，從家庭農場的法律地位和法律制度角度，提出構建農地規模經營制度[5]; Adonis Yatchew 指出，建立農地規模經營激勵性制度，推進農地規�；�經營。激勵性制度是農地規模經營主體以追求績效為目標，旨在有效解決農地規模經營市場配置中的信息不對稱問題，提高農地規模經營效率[6]。③關于農地規模經營的法律規制制度模式研究。Jacab 指出全部產權、保護地役權制度、稅收、市場激勵、控制規制是農地規模經營法律規制模式，并通過“成本收益”比較分析指出，控制規制模式限制了農民行為，增加農地交易制度成本，市場激勵模式具有規制制度優勢，增加農地收益[7]; Johnston 等指出，農地規模經營要引入市場私權機制，通過市場機制調控農地規模經營，提高農地規模收益[8]。

　　通過對國內外農地規模化經營法律規制的研究發現，當前國內外學術界對農地規�；�經營法律規制的研究呈現碎片化特征，缺乏對農地規�；�經營法律規制的整體性研究。本文以農地規模經營法律規制為研究切入點，基于農地規模經營的正當性，專門研究農地規模經營的法律規制問題，為制定農地規模經營的法律制度等提供理論框架。

　　2 農地規模經營的法律解析

　　2. 1 農地規模經營的概念界定

　　農地規模經營促進了農業結構的調整，而農地規�；�經營的法律解析是研究農地規模經營的正當性及制度構建的基礎性問題。學術界從不同學科視角對農地規�；�經營的內涵進行了界定，給出了不同的理解。何宏蓮基于土地經濟學視角，指出農地規�；�經營是指通過對土地等生產要素的集中和合理使用，獲取規模經濟，實現土地的規�；�經營和經濟效益[9]; 陳福春等基于土地管理學視角，指出適度是農地規�；�經營的特質，農地規模經營的面積要與當前經濟發展水平相適應[10]; 李琴基于土地管理學視角，指出農地規�；�經營具有適度性，以家庭經營為主導，實現農地經營規模的優化和規�；�效益[11]; 黃延廷基于法學視角，指出土地規�；�經營是獲取土地規模效益的經營手段，土地規模經營注重在實踐中提高土地經濟利益，追求農地制度公平與效率的價值目標[12]。

　　基于上述論述，筆者認為農地規模經營作為衡量農地規模經濟或規模不經濟的數量指標，是在土地用途管制基礎上，以適度規模為標準，通過土地使用權流轉將瑣碎化的農地適度集中經營，實現農業經營收益增加。

　　2. 2 農地規模經營的法律特征

　　農地規模經營作為提高農業效益的關鍵，本質是通過適度擴大農地規模，獲取更好的土地經濟效益，其法律特征主要體現在: ①以土地承包經營權為制度基礎。農地規模經營以農村土地承包經營權為制度基礎。土地承包經營權具有物權法律屬性，是反映農村承包經營關系的新型物權，是土地承包人對承包土地的占有、使用、收益和特定處分權利。我國現行的土地制度實行全民所有制和集體所有制，農村土地歸集體所有，農民對農地享有承包經營權，農地所有權和土地承包經營權相分離，農地由土地承包經營人以家庭承包方式進行經營。土地承包經營權是農地規�；�經營實現的制度基礎，農民取得經營權后，通過平等協商、自愿有償的原則，農民通過土地承包經營權流轉實現農地集中和規�；�經營，但農地流轉要基于土地用途管制制度，不得以土地流轉為名改變農地所有權的性質和農地用途，農地規�；�經營要明晰農地的產權關系，創新農地使用權制度。②以農地適度集中經營為主要內容。農地規模經營以農地適度集中經營為內容。農地規�；�經營來源于規模經濟，絕不僅僅只是集中土地和農地無限制地規�；�。隨著生產力水平的提高，農地碎片化和分散經營制約了農業機械化，增加了農業生產的難度，導致農業產出效率低下，農業生產無法實現規�；�、現代化、專業化目標。農地規�；�經營追求農地的規模效益，是指在現有生產技術條件下通過適度擴大農地經營規模，優化配置土地、資本、勞動力等生產要素，實現農地規模經濟和農地經濟效益的最大化。家庭經營是農地適度規模經營的基礎，以農村土地承包經營權為制度基礎，實現家庭承包權和土地經營權分離，通過土地流轉實現農地集中經營。③以土地流轉為法律手段。土地流轉是農地規模化經營的法律手段，農地規模經營需要依靠土地流轉實現。我國實行嚴格的土地用途管制制度，土地用途管制制度嚴格控制土地用途變更，保證了 18 億畝耕地紅線和糧食安全，保障了國家土地利益。在農地流轉過程中，必須嚴格遵守土地用途管制制度，農地流轉將分散化和碎片化的農地進行集中經營，促進生產要素優化配置，提高農地產出效率，實現了農地資源利用率的最大化，為實現農地規模經營創造條件。農地具有稀缺性和不可再生性，在現有技術水平和農業機械化條件下，農地流轉要基于農民自愿，在土地用途管制制度基礎上，不改變農地用途和農地權屬性質，促進土地經營權的適度集中。

　　2. 3 農地規模經營的法律制度功能

　　農地規模經營是農業發展的必然趨勢，是實現農業生產目標的根本性變化，具有轉變農業增長方式、增加農民的財產性收益和推動農業現代化發展的制度功能。即: ①農地規模經營轉變農業增長方式。農地規模經營是在家庭的基礎上，實現農業增長方式轉變。我國是農業大國，人多地少，農地小規模分散經營，抑制了資源的優化配置和勞動生產率提高。隨著新型城鎮化進程加快以及農業機械化水平的提高，農村剩余勞動力向城鎮轉移，為農地適度規模經營創造了條件，促進現代農業發展由粗放型向集約型轉變，推動農地從傳統農戶分散經營向集約化新型經營模式轉變，實現農業規�；�經營，成為轉變農業發展方式的邏輯起點，促進城鎮化和工業化發展。②農地規模經營增加農民財產性收入。農民財產性收入是指資產所有者通過向其他主體提供資金或生產性資產所取得的收入。增加農民的財產性收入是提高農民收入的重要途徑，農地規模經營有利于增加農民的財產性收入。土地是農民獲得財產性收入的重要資源，有效利用土地可提高農民的財產性收益。2017 年中央“一號文件”明確提出要增加農民的財產性收入，這是推進農業供給側結構性改革的重要舉措，可有效盤活農村土地，實現土地價值。在新型城鎮化進程中，農民通過農地流轉發展農業規模化經營，在農地規�；�經營過程中，農民在自愿基礎上以出租、入股、抵押等方式將農地轉讓給他人，獲得土地財產性收益，盤活土地，提高土地產出率。③農地規模經營推動農業現代化。農地規模經營是發展現代農業的客觀要求。農業現代化屬于農業發展的階段性目標，其內涵包括農業市場化、農業產業化和農業勞動者現代化: 一是農地規�；�經營實現農業市場化。農地通過規范化流轉促進規�；�經營，促進生產要素優化配置，降低農產品的生產成本，實現農業市場化。二是農地規模化經營實現農業產業化。農業產業化以市場為導向，采用農業先進技術，推進農業機械化[13]，提高農地經濟收益。三是實現農業勞動者現代化。農地規�；�經營可提升農民的科技文化素質，掌握農業生產新技術，提高農業的社會化服務水平。

　　3 農地規模經營法律規制的正當性

　　農地規模經營在實踐中滋生了政府權力腐敗、產生“市場失靈”等問題，但農地規模經營在地方制度樣本實踐中產生了法律規制正當性依據和理論制度模型，為我國農地規模經營的法律制度設計提供了制度性依據。

　　3. 1 實現公共利益目標

　　公共利益針對私人利益而言，屬于公權力的正當性來源[14]。公共利益具有抽象性，是城市未來發展的根本保障。公共利益目標要求經濟主體以公共利益為最高原則和目標，保證物價穩定和經濟平穩增長。在土地資源領域，農地規模經營的公共利益目標是促進農地集約化經營，保證糧食安全。具體是在農地規模經營過程中，農民通過土地流轉可促進土地利用集中，實現農地規�；�經營，創新土地產權制度，提高農民收入水平。農地規模經營要堅持 “適度”原則，遵循土地流轉的“有序”性，基于農民自愿基礎，可有效防止農地過度集中，損害農民的土地權益，抑制通過土地流轉改變農地性質和用途，破壞農業生態環境和生態安全，明確土地規模控制的底線，宏觀上控制建設用地規模，微觀上保護農民權益，創新農地規�；�管理模式，實現國家對土地資源的公共利益目標。

　　3. 2 彌補和矯正市場失靈

　　“市場失靈”主要是指市場對資源配置的低效率狀態，包括市場的不完全競爭、市場信息不對稱等情形。市場機制是市場自我調節經濟實踐活動的制度[15]。市場體制具有逐利性，市場主體追求利益最大化，損害社會的整體利益，加劇貧富分化矛盾。農地規模經營法律規制具有有效彌補和矯正市場失靈的正當性。為了有效彌補和矯正市場失靈，政府承擔通過法律制度干預市場機制的職責。主要是: ① 法律規制改變市場主體的利益結構。市場主體以追求經濟利益為目標，損害了國家和社會公共利益。為了抑制市場主體行為，政府通過法律規制干預市場主體行為，堅持社會本位，通過政府的行政命令對農地流轉進行導向性調節，改變市場主體利益結構，變更市場主體行為成本或利益歸屬。②政府通過法律規制優化農地利用供需結構。政府通過制定法律政策，制約或直接干預農地利用行為，明確劃定城市邊界，保護耕地和生態環境，優化農地利用供需結構。③法律規制解決農地供給不足問題。針對農地市場失靈、市場機制功能被弱化問題，政府通過法律規范農地流轉市場，建立農地流轉市場交易體系，推進農地規模經營和農業現代化。

　　3. 3 抵制或消除農地規模經營的負外部性

　　“外部性”屬于市場失靈現象，是指市場活動對他人造成的影響[16]。“外部性”包括正外部性和負外部性[17]，額外給無辜的第三方增加的成本[18]。市場外部性需要通過市場需求與供給實現均衡。負外部性，即負外部經濟效應，是指某經濟主體行為對其他主體行為的影響，增加其支付額外成本費用。市場負外部性即市場失靈，是指市場調節和配置資源產生資源配置效率低下問題，導致市場對資源配置無效率。農地規模經營具有市場行為性特征，其負外部性主要表現在農地流轉對糧食安全和生態環境帶來的風險，這些潛在的風險需要政府進行法律規制。針對農地規�；�經營中糧食安全和生態環境問題，政府通過相關立法，以法律形式強制性規定農地經營者的耕地保護義務，通過制定和設置農地用途管制制度、糧食安全制度和生態補償制度等，抵制農地經營者對農地規模化經營的“負外部性”。

　　4 我國農地規模經營法律規制的制度構建

　　4. 1 建立農地規模經營的適度標準制度

　　農地規模經營包括規模經濟和規模不經濟兩種形式。規模經濟是指通過擴大農地生產規模增加農地產出效益，反映農地集中程度與產出效益之間的關系。農地規�；�經營具有數量邊界，“適度”是規模化經營取得最佳經濟效益的各種生產要素組合。農地規模經營需要政府通過立法建立適度的標準制度，以法律形式調控農地流轉行為，實現農地經營的 “適度”集中。必須做到: ①建立多樣化農地規模適度標準制度。農地適度規模評判標準具有多樣性，要具體根據農地類型進行確定和評判。學術界經過實證研究，指出糧食和茶葉種植“適度”規模為畝; 蘋果經營“適度”規模為畝; 蔬菜種植“適度”規模為畝。因此，建立多樣化的農地適度規模標準制度要根據種植物特點，綜合考慮生產技術條件等要素。 ②建立適度規模動態調整制度。農地適度規模具有動態性，適度的“度”呈現動態特征[9]。農地規�；�受多種因素影響，外部條件會隨時調整農地規模邊界。建立農地適度規模動態調整制度旨在根據農地經營外部 條 件 變 化，及時調控農地經營規模“適度”，實現土地收益的最大化。③建立農地規模適度指標判定制度。農地“適度”性具有多種判定標準，依據主體不同劃分為宏觀和微觀判定標準。宏觀判定指標是政府從宏觀角度判定農地規模適度標準，包括總產量最大化的指標和生產剩余率指標。微觀判定指標是農地經營主體判定農地規模適度標準，包括土地規模指標、投入—產出率指標等。

　　4. 2 建立農地流轉價格政府宏觀調控制度

　　政府對農地資源的配置具有調控功能，通過政府公權力的行使對農地流轉進行宏觀調控，維系農地流轉市場配置的有序性。土地流轉的實質就是部分產權的交易，農地流轉要遵循土地用途管制制度。政府通過對農地資源的調控，控制農地流轉和建設用地總量。在農地流轉過程中，政府發揮調控和保護農地權利正常行使功能。

　　市場機制是資源配置的核心機制，是更有效的土地資源配置方式，農地承包經營主體根據市場機制確定農地流轉價格。但市場機制具有功能性缺陷，存在“市場失靈”問題。對農地資源市場配置中的“市場失靈”問題，需要政府介入和適當干預，建立政府對農地流轉價格的宏觀調控制度，通過政府宏觀調控維系農地流轉的有序性，特別是當農地流轉價格過高，農地流轉偏離公共利益目標時，為實現農地資源配置的公共利益目標，政府通過宏觀調控權的行使對農地資源流轉進行宏觀調控，維系農地流轉市場配置的有序性，強化政府對農地流轉價格的宏觀調控。

　　4. 3 建立農地流轉制度和相關配套制度

　　土地流轉是實現農地適度規模經營的法律路徑。農地流轉屬于市場行為，通過市場機制調節推進農地自由流動，實現土地市場產權交易和農地資源合理配置。確保土地規模經營必須建立規范化的農地流轉制度。即: ①建立土地流轉程序制度。土地流轉程序制度具有規范土地流轉功能，使農地交易雙方主體明確土地交易規則和程序，規范土地交易行為，提高土地交易的公開性。②完善土地流轉法律法規體系。在土地流轉法律制度中，要明確規定農地經營主體的權利義務，規范農地流轉的形式和適用范圍，農地轉讓申請與審查，農地確權與農地流轉限制，實現農地流轉規范化。③建立規�；�的經營主體培育制度。農地規模經營主體培育要發揮政府引導和調控作用，建立市場化農地流轉機制和股份化土地經營制度，培育家庭農場等規模化經營主體，探究多樣化的農地規模經營組織形式和農地規模經營模式。

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