發布時間：2021-06-01所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:礦業作為關系國計民生的重要經濟和社會領域,礦產資源參與宏觀經濟調控應該是國土資源管理部門行使政府職能必須考慮的一個問題。從經濟法律角度進行分析,可以得出當前我國礦產資源宏觀調控法律規范滯后于資源可持續發展要求的結論。因此,應完善礦產資源
摘要:礦業作為關系國計民生的重要經濟和社會領域,礦產資源參與宏觀經濟調控應該是國土資源管理部門行使政府職能必須考慮的一個問題。從經濟法律角度進行分析,可以得出當前我國礦產資源宏觀調控法律規范滯后于資源可持續發展要求的結論。因此,應完善礦產資源規劃、市場運行機制、價格稅收、環境保護及利益分配等礦業領域的宏觀調控法律規范,以促進和保障礦業可持續發展戰略目標的實現。
關鍵詞:宏觀調控;礦業;可持續發展;經濟法
1礦業經濟運行與經濟法
經濟法是調整在國家調節社會經濟過程中發生的各種社會關系,以保障國家調節,促進社會經濟協調、穩定發展的法律規范。在宏觀調控方面,經濟法運用財政法、金融法、稅收法、投資法以及產業結構調整等法律,對國民經濟發展的任務、方針和原則等根本方面進行綜合調控,使整個社會經濟均衡高效地發展。
礦業作為關系國計民生的重要經濟和社會領域,礦產資源參與宏觀經濟調控應該是國土資源管理部門行使政府職能必須考慮的一個問題。礦業市場作為礦業可持續發展的重要因素,固有其市場方面的缺陷:一是礦業發展目標及規劃的盲目性,二是難以克服礦業市場的限制性競爭和不正當競爭造成的障礙,三是市場的唯利性,四是市場調節的被動與滯后性。市場經濟條件下國家權力的根本使命在于維護自由市場交換制度。所以,國家的調節干預,必須采取科學的方式,政府如果過多地采用行政手段而非法律手段,行政權力就會失去制約,既不符合市場經濟應該以法律調整為主的規律,同時也可能“政府失靈”,因此國家調節需要法律予以規制,同時也需要法律保障。經濟法承擔著雙重任務:既防止和糾正“市場失靈”,又防止和糾正“政府失靈”。
2礦業參與宏觀調控問題的經濟法分析
礦產資源是國民經濟的基礎資源,決定一國社會經濟發展的速度、規模、效益和環境保護,因而關系社會的整體利益,必須建立科學開發利用礦產資源的宏觀調控法律規范。我國歷來對礦產資源關系的調控都是以行政直接干預為主,缺乏市場激勵機制,所以,礦產資源宏觀調控法律規范或嚴重欠缺或滯后于資源可持續發展要求。經濟法作為宏觀調控與市場經濟法則相結合的法律體系,可以全面有效地對礦業可持續發展問題進行規范。
2.1礦產資源開發利用的規劃制度
礦產資源規劃是國家根據一定時期經濟社會發展的目標和要求,統籌安排礦產資源的調查評價、勘查、開發利用和保護,綜合運用法律、經濟、技術和行政等手段,調控資源開發總量,優化資源利用結構和布局,保護生態環境,以促進經濟和社會的可持續發展的一種計劃行為。礦產資源具有經濟性和資源性。從經濟角度看,它給開發主體帶來經濟利益;從資源性看,它具有不可再生性,必須符合可持續發展原則;從整個國家資源安全層次考慮,礦產資源開發利用需要法律制度進行規范。
現有的礦產資源法律中關于礦產開發利用規劃的內容嚴重缺乏,難以適應當前我國礦產資源現實要求。具體表現為:一是國家借助國土資源部的行政規范性文件規定了國家礦產規劃區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定保護性開采的特定礦種制度,但作為部門規范性文件,其顯然沒有礦產資源法規所具備的較高效力。二是地方政府在利益趨動下,往往忽視礦產資源可持續開發和合理利用要求,無視地方礦產資源規劃。所以,提升礦產資源規劃法律地位,提高其法律效力等級,以統帥全國性礦產資源規劃、地方性礦產資源規劃、行業性礦產資源規劃,形成一個以全國、省級、市級、縣級礦產資源總體規劃為主線,各類專項礦產資源規劃相配合的礦產資源規劃體系,對保障礦產資源供給十分必要。
2.2礦業權市場法律運行機制
我國現行法律,礦業權(采礦權)只能依企業財產的流轉而轉移,且需要經過政府批準,這就極大地限制了礦業權的流轉,妨礙了礦業市場的培育與完善,對礦業的規模發展帶來了制度上的障礙。隨著礦業經濟的發展,礦業權市場上相繼出現了抵押、出租、承包、借用、共用等非法定方式,即出現了法律無明文規定而無法監控的事實,進一步加劇了礦產資源開發秩序的混亂與礦產資源利用的浪費。
因此,必須修訂有關法律,確認多樣化礦業權流轉形式的法律地位,進而從法律上監控抵押權人、承租人、承包人的礦山開采行為。
2.3礦產資源價格制度
首先,礦產資源作為不可再生資源,其價值應包括:經濟價值與外部補償價值。經濟價值符合價值的一般特性,補償價值則是指資源生態和環境價值,是資源不可再生性的補償價值。在可持續發展理念下,我國礦產資源價值實現上的不完全與資源價值補償不充分有著直接關系。也就是說,我國當前還沒有專門的資源價格評估機制,礦產資源的經濟評價沒有科學地將環境、生態等可持續發展因素考慮進去。其次,我國還沒有建立完善的資源價格法律體系,礦產資源和礦產品作為關系國計民生的特殊產品其價格在《價格法》和《礦產資源法》中沒有相應的價格法律機制。第三,礦業市場中的采礦權價格明顯與采礦收益不成比例。政府對礦山投資的責任大部都交給了企業,而采礦權權利金偏低,使得投入者投入成本降低,一定程度上造成了對礦產資源的浪費。
2.4礦業稅收制度
礦業稅費征收,目的就是實現國家對礦業的宏觀調控,即通過礦業財政稅收政策實現礦產資源的可持續利用和礦業的可持續發展。首先,我國沒有獨立的礦產品稅,而是將礦產品稅并入資源稅中,且稅種單一、計稅方式簡單。第二,礦業市場上缺乏相應的稅收減免激勵機制。第三,我國礦山稅費負擔與國外相比較重。第四,在資源補償費和資源稅的征收中,也沒有反映礦產資源的綜合利用與回收水平、礦床的開采技術條件等。
綜合稅收與價格方面的制度,兩者通過不計環境、生態破壞和計稅方式簡單化等因素使得我國的礦產品價格不能科學地反映礦業發展成本,一定程度上鼓勵了礦山企業對資源的破壞與浪費,使得這些礦產資源價格體系與稅收法律制度落后于礦業可持續發展的要求。
2.5礦山環境保護法律制度
近年來,在我國已經出臺的《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中,對礦產資源綜合利用和礦山環境治理分別從不同的角度提出了要求,并以此為基礎在《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》中強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容,提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。但是,面對礦產資源開發中嚴峻的環境問題和新的資源理念,及國家提出的科學發展觀、循環經濟的要求,我國礦業環境保護法律制度仍然顯得嚴重不足。主要表現為:缺乏有效的礦山污染防治與生態保護制度;污染防治與資源保護法律制度缺乏有機聯系,沒有形成協調統一的法律體系;生態補償機制還很不健全。
2.6礦產資源收益分配問題
利益分配問題和其他諸如礦產資源支撐能力、環境、社會等可持續發展問題不是并列關系,而是這些問題的根源。從可持續發展的角度看,只有當礦產的收益在不同利益主體以及在礦產縱向經濟活動的不同階段中分配合理時,才能保證礦產行業的健康發展,否則就可能導致畸形發展。
在礦產生命周期中,政府和企業是兩個最基本的利益主體。從政府的角度說,來自礦產的收益越高,政府可支配的收入越多。在收入和支出關聯的情況下,政府用于礦產方面的投資就越多,礦產行業可持續發展的能力也就越強。從企業來說,來自礦產的收益越多,其自身的可持續發展能力就越強,保障國家礦產資源可持續供應的能力也就越強。同時,在非壟斷的狀況下,也容易吸引更多的社會資金投資于相應的礦產行業。所以,只有收益分配合理,才能實現均衡。然而,利益分配不均衡是我國礦產領域不可持續性的突出問題,同時也是很多問題的根源。
3實現礦業宏觀調控的經濟法思考
經濟法對礦業進行宏觀調控,實現礦業可持續發展,無疑為我國工業經濟的振興和長期、穩定發展提供資源和制度保障。正是因為市場機制的不成熟、礦產資源的戰略性地位及社會公共利益的特征,為經濟法律制度對礦產資源立法提供了空間。
3.1健全礦產資源規劃法律體系
第一,要實現礦產資源規劃法制化。礦產資源規劃是調控礦產資源關系的基本依據,在法律性質上,屬于計劃法調整的范疇。運用計劃法原理和規范,確立礦產資源規劃的法律地位,有助于立法科學地設計礦產資源規劃的實體和程序規則。礦產資源規劃法應具有礦業基本法的地位,即同其它礦產資源規范相比,它應具有最高和統一遵行的效力。因此,礦產資源規劃法應從國土資源部的規章和地方法規上升為礦業基本法層次。
第二,強化“礦產資源規劃”的法律效力,應該是由全國性礦產資源規劃、行業性礦產資源開發規劃和地區性礦產資源開發規劃構成的,形成以全國、省(區、市)、市(地)、縣(市)礦產資源總體規劃為主線,各類專項規劃相配合的礦產資源規劃體系。制定礦產資源規劃法時,應統一規定各級規劃的層級效力關系,可將規劃實施辦法中的規劃效力歸入規劃基本法中,以提升規劃的法律效力。
第三,就規劃內容來說,要明確礦產資源規劃的基本目標,要包括保障國家的礦產資源安全、提出資源的可持續利用方式、發揮兩種資源與兩個市場的作用,促進礦區與礦業的可持續發展等主要內容。
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目前,國務院已公布了省級礦產資源規劃內容,國土資源部也已經制定并下發了《礦產資源規劃實施管理辦法》和《市、縣級礦產資源規劃編制指導意見》,以加強對礦產資源規劃的實施管理,但法律體系化的規劃程序仍需立法完善。
3.2完善礦業市場法律機制
礦業權市場能否健康發展,是礦業權法律制度建設的試金石,更是礦產資源法制建設成敗的關鍵。經濟法在規范礦業市場運行時,一個重要的任務就是要規范市場行為,為礦業市場提供一個合理、競爭有序的市場環境。首先,在法律手段培育礦業市場中,立法應確認多樣化的礦業權流轉的法律形式,即礦業權人有權根據經營需要獨立地將采礦權轉讓、抵押或入股,這有利于礦山企業利用采礦權實現融資。從國際慣例上看,許多國家規定了租礦權制度,中國礦業市場的開放已是大勢所趨,規范采礦權的出租、承包對未來礦業市場參與國際競爭具有重要意義。其次,強化礦業市場的法律規制。如建立嚴格的市場準入和市場退出制度,建立政府對礦業權流轉市場的價格干預制度,實行采礦權最低價格制度,當市場交易價格過分低于最低價時,政府應從資源保護的角度,進入市場收買該采礦權,防止市場波動引發的資源貶值。第三,完善采礦權取得的法定形式和效力。第四,對礦產品交易市場實行政府監管。
3.3健全礦產資源價格體系
礦產資源價格要符合可持續發展觀。首先要完善采礦權價格形成機制,改革采礦權價格評估方式,實行采礦權最低價格制度。礦產資源價格改革應從資源使用制度改革入手,實現資源的全面有償使用,包括礦業權有償取得、成本合理負擔等,從而架起資源市場和資源價格之間的聯系渠道,改變資源市場漠視價格變化、價格機制難以發揮調節作用的不合理狀況。即,礦產資源價格應當包括全部取得成本、發現成本和生產成本、環境成本,全成本定價將計算所有的資源耗竭稀缺性成本和環境惡化的全部損失,將成本轉給資源消耗和污染物的生產者和消費者。其次,要在《價格法》、《礦產資源法》中明確礦產資源和礦產品價格機制。
3.4完善礦業稅費制度
從國際慣例來看,各國不僅有獨立的礦業稅,而且內容豐富,種類也多樣,除了與其它行業相同的稅種外,還有幾種代表性的專門因經營、開發礦產品而征收的稅種,如采掘稅(資源枯竭稅)、礦產品統一稅、礦產品消費稅等。從各國礦業稅制分析來看,礦業稅基本涉及了所有的礦產品,根據國家的礦產資源儲備與稀缺狀況決定稅種設計。
借鑒國外礦業稅收情況,我國礦業稅收可進行以下改革:首先,應根據不同的礦產資源儲備情況,征收采掘稅和消費稅。其次,應規定全部礦產品統一適用的各種稅賦制度,使開采和生產的自用與銷售的、未銷售的礦產品都納入稅收體系。計稅方式上,礦業稅制的國際慣例是從量與從價原則相結合的辦法,既考慮環境、資源的消耗、貶損的數量,又有利于使礦業成本科學化。我國在礦業稅的計征上也應實行從量與從價并行的方式,并對提高礦產資源利用行為實行減免稅激勵,即應建立激勵納稅人集約利用礦產資源的機制,例如,規定對利用新技術減少污染的生產企業、對深加工達到法定標準的應稅產品實行減稅。最后,改變礦業增值稅實際稅賦水平偏高的問題。
3.5完善礦業環境保護法律制度
礦山環境法律制度要遵循以下三個原則。首先,礦業要可持續發展,就要遵循循環經濟原則,要礦山企業擺脫低效、高耗、重污染的傳統生產方式。其次,礦山環境保護要遵循與礦產資源開發相協調原則,以使礦產資源得以永續利用并有一個良好的生態環境。最后,礦山環境保護要以“預防為主,防治結合”為原則,以降低礦山環境治理成本。完善我國礦業環境生態保護法律制度應考慮如下方面:一是在授予礦業權時實行環境條件優先原則。二是注重資源法與環境保護法的融合與銜接,注重各部門法的協調。三是加大環保投入,重視閉坑后的環保。四是礦山環境保護法律內容上,還要加強礦山環境保護規劃、礦山環境影響評價、環境監測及預測預報、礦山環境監督檢查等制度的建設。
3.6理順礦產資源開發利益分配關系
調整利益形成及分配格局是實現未來礦業可持續發展的重要途徑。礦產收益分配不均衡,還表現在礦產生產中的健康安全、生態環境、礦業城市發展等方面的成本被外部化方面,如讓政府和社會承擔,政府和社會卻沒能為此得到相應的補償和利益分成,不利于經濟社會的可持續發展。所以,在堅持礦產資源國家所有,統籌兼顧中央與地方、礦業權人與當地群眾利益的基礎上,要按照“開采反哺勘查,開發補償保護,成本體現安全,價格反映稀缺,市場公開公平,企業進退有序”的思路,進一步完善不同礦業投資主體的分配方式,同時,針對不同投資主體及礦產資源制定相應的稅費標準。最后,分配原則一定要遵循“取之于礦、用之于礦”的原則,將收益主要用于加強礦產勘查、支持地方的各項社會事業發展,促進資源開發區的可持續發展。——論文作者：尤孝才1,2,張宇2
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