發布時間：2014-09-25所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：行政改革是一項具有客觀必然性的變革，沒有深入而徹底的行政改革，經濟改革和其他各項社會變革的成果就無法得以鞏固，社會主義市場經濟就有可能受到破壞和摧殘。正是由于這個原因，行政改革是人們最為關注的改革運動。 一、行政改革的現實基礎和制度環
摘要：行政改革是一項具有客觀必然性的變革，沒有深入而徹底的行政改革，經濟改革和其他各項社會變革的成果就無法得以鞏固，社會主義市場經濟就有可能受到破壞和摧殘。正是由于這個原因，行政改革是人們最為關注的改革運動。
一、行政改革的現實基礎和制度環境
中國的行政改革是建立和完善社會主義市場經濟提出的要求，因為市場經濟與計劃經濟對政府的行政管理體制、行政人員的素質、行政行為的方式所提出的要求是完全不同的。同時，社會主義市場經濟所處的時代又決定了它會提一些特定的要求，因為社會主義市場經濟所處的時代是一個信息社會、知識經濟和經濟全球化的時代。
當然，社會主義的改革運動是為了實現社會主義現代化。在鄧小平理論中，我們可以看到這樣一個邏輯關系：社會主義現代化必須通過市場經濟來加以實現，而市場經濟則需要有科學、合理、高效的政治體制、行政體制作保證，建立和完善社會主義市場經濟是當前的基本任務，一切政治運動和行政管理活動都是為了這一基本任務的落實。這個理論邏輯在現實中的運動就表現為改革的實踐進程，即從計劃經濟到市場經濟的改革，從與計劃經濟相伴隨的政治體制和行政管理體制到與市場經濟相適應的政治體制和行政體制，進而在新體制下構建新的行政行為模式的改革。
從一種體制、一種模式向另一種體制、另一種模式的轉變還只是表露于外的現象。在實質上，改革是政治與經濟的關系，是政府與社會的關系的調整和重新定位。通過這種調整和重新定位，使行政體制、政府的公共政策適應市場經濟的要求，對于市場經濟體制的建立和完善發揮能動的作用，從而促進市場經濟的有效運作和推動市場經濟的健康發展。但是，無論是在現象層面上還是在本質意義上，市場經濟都是理論思考的基點和實踐的目標指向，任何一項改革，都是為了社會主義市場經濟的建立和完善這一目標的。市場經濟是基礎和前提，對于行政改革的理解也需要首先從這一基礎和前提著眼，然后才能正確審視和把握來自市場經濟中的要求，以及政府滿足這些要求的努力方向和如何通過行政改革把努力方向轉化為實踐的進程。
行政改革的直接表現是政府自身的發展，而實際上行政改革是來自于社會發展的需要，特別是來自于經濟發展的需要�；蛘哒f，是由于經濟的發展使政府顯得落后和過時了，所以政府不得不通過自身的變革來重新獲取它對社會的真實領導權。當然，政府的行政改革是由政府自身來推行的，所以，在改革的過程中，政府在進行自我調整、自我改革，從而推動自身的發展。作為結果，這種改革使政府重新獲得了對于整個社會的領導權，從而又能夠引導整個社會的發展和進步。歸根到底，政府的行政改革是建立在政府能夠意識到來自社會的變革要求，如果社會已經提出了這種要求，而政府卻總是不作出回應的話，那么這種政府距離失去存在的合法性就不遠了。
經過20多年的改革，我國已經初步建立起了市場經濟體系。但這個體系還是不健全的。因為，市場雖然已經形成，而系統的市場規范卻尚未建立起來，孤立的個別的市場規范很難在市場主體那里形成理性的市場意識，以至于市場主體的活動在很大程度上是不規范的。從市場經濟形成和發展的歷史來看，我國市場經濟的形成具有獨特性，它是自覺建立的而不是自然形成的。一般說來，自然形成的市場經濟在市場形成的同時也會自然而然地產生一些相應的市場規范，在這個前提下，政府往往再對市場規范加以確認。即使這樣，政府也需要自覺地、理性地去建立一些規范，但對于自然形成的市場經濟來說，由于有著更多的自然生長的時間，是可以允許規范滯后的。對于我國的市場經濟來說，就不應這樣，因為通過改革而自覺建立的市場經濟是在一個特定的歷史時期內進行的，它沒有過多的允許市場自然發育的時間。所以，它應當是規范先行，最起碼，市場規范不應遲滯于市場的出現和成長。然而，現實的情況是市場規范大大滯后于市場，政府往往是在市場中的不規范行為已經造成了極大的破壞之后，才去制定規范，而這些被制定出來的規范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以至于市場主體無法全面系統地理解和把握市場規范，遵從這些規范和自覺維護這些規范。
我們知道，社會主義市場經濟與非市場經濟的根本區別就在于市場是在一定的制度框架下形成和發展的。因為，非市場經濟本身就是制度，是一體化的經濟模式，市場經濟則必須在經濟與制度框架二元化的前提下才能形成和發展。也就是說，市場經濟中的經濟活動的直接目標是經濟利益，而這種經濟利益能否具有普遍性和長期性，是由一系列的規則體系來加以保證的。經濟活動本身并不是規則，但經濟活動必須按照一定的規則進行，而且經濟活動遵從的一定規則是具有強制性的。市場規則需要由政府來加以提供。行政改革的制度安排在某種意義上就是為市場提供規則體系的有效途徑。而我國市場規范滯后或市場規范不到位的情況說明：政府在領導改革的過程中，沒有對自身的改革給予足夠的重視。雖然關于政治改革、行政改革的問題也常常被提起，但往往滿足于機構改革。固然，機構改革是行政改革的契入點，但機構改革并不是行政改革的全部，如果沒有全面的行政改革，機構改革也必然是徒勞無功的。因為機構改革并不能從根本上解決政府行政行為模式的問題和價值取向的問題，囿于傳統的行政管理模式和價值觀念，又決不可能適應市場經濟的要求，不可能為市場提供充分的、全面的、系統的規范。在這種情況下，徹底的行政改革就顯得非常必要了。
市場經濟是行政改革的現實基礎，行政改革的任何一項具體工程，都是從市場經濟的需要出發的，是通過新的制度安排來為市場經濟服務的。但是，這種制度安排又是在既有的制度環境下進行的，必須把既有的制度環境作為行政改革及其制度安排的基本參量加以考慮。
既有的制度環境可以分為兩個方面：一是國家的基本制度，我國的行政改革是在社會主義制度環境下進行的，我國的社會主義制度是由憲法以及其他的基本法律、法規等為基本內容的正式規則所確立的。但是，我國的社會主義制度又是有中國特色社會主義制度，這個中國特色則是由習俗、傳統、習慣以及一些非正式規則構成的一整套規則體系及其實現機制所確立的。有中國特色社會主義制度是行政改革的基本制度環境，這一制度環境決定了行政改革的方向和內容。也就是說，行政改革所要作出的制度安排是在堅持有中國特色社會主義制度前提下進行的，這一制度安排并不包含有中國特色社會主義制度的改革。廣義的制度安排確如產權學派和新制度學派所說的那樣具有兩種形式，即“純粹自愿的形式”和“由政府控制和經營的形式”。但我國的行政改革不是一個自然的過程，而是一個自覺的過程，是在保持和維護有中國特色社會主義基本制度不變的條件下進行的，所以它只能選擇“由政府控制和經營的形式”。政府是行政改革和制度安排的主體，政府發動和領導著對政府自身的改革運動，而且這一改革和制度安排的過程又恰恰是為了維護和完善有中國特色社會主義的基本制度。
制度環境還有另一重含義，那就是產權學派和新制度學派所說的那種“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎的規則之和”。但是，這個“政治、社會和法律基礎的規則之和”其實是對于一般意義上的政治活動、經濟活動以及其他社會活動而言的，而對于實現制度安排的行政改革來說，制度環境只能是特指的國家基本制度，在我國，就是有中國特色社會主義制度，而產權學派和新制度學派所講的“用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎的規則之和”恰恰是制度安排的基本內容，而不是環境。所以，我國行政改革的目標，不在于突破有中國特色社會主義制度環境的架構，而在于在有中國特色社會主義制度環境下有效地改變生產制度、交換制度和分配制度。具體地說，我國的行政改革所要實現的制度安排是對權力運行機制、公共政策規范體系、政府角色定位、行政行為方式等等進行的調整和重新確證。
二、行政改革的目標是要作出制度安排
行政改革是由政府領導的自覺地改變行政組織結構、改善行政行為方式、理順行政關系、增強行政功能的運動。在一個社會體系中，政府處于一個特殊的地位上，它是社會關系的調節者，是社會發展的領導者，是明確的、理性的社會規范的提供者，任何一項行政行為都直接或間接地與社會聯系在一起，政府沒有離開社會而獨立存在的權利，它必須時時反映社會的要求并積極地把這種要求轉化為現實。因而，社會生活的任何一項變革都必然要反映在政府上，并最終以政府的適應性變革來鞏固這項社會變革，如果政府是社會生活變革的領導者的話，那么它在領導變革的同時就應當更加注意自身的變革。
既然建立社會主義市場經濟的經濟改革過程是由政府發動和領導的，那么政府自身的行政改革就不應是在市場經濟發展和經濟改革的要求下的適應性變革，而應當是一種主動的積極的改革，是一種希望通過自身的改革去推動經濟改革進一步深化和促進市場經濟進一步完善的改革。但是，主動的積極的行政改革是容易走上冒進之路的。所以，政府行政改革選擇適應性變革的形式是最為穩妥的，盡管這樣可能會使經濟改革以及其他各個方面的改革進程變得較為緩慢，卻可以避免由于主觀冒進帶來的危機。正是基于這樣的考慮，在我國改革的現實發展進程中，行政改革是滯后于經濟改革的。但是，無論行政改革選擇主動的積極的形式還是選擇適應性的形式，都應當是系統性的變革，是出于新的制度安排的目的，而不是單線的發展。
所以說，行政改革的目標就是要作出制度安排。實際上，我們常�？梢月牭竭@樣的告誡，“改革是一項系統工程”，但卻很少有人明確地把這項系統工程看做是一項制度安排。其實，作為一項系統工程，其最具總體性的內容無疑就是制度安排，如果不是把改革看做為一種新的制度安排的話，那么任何一項具體的改革和改革的任何一個環節上都無法體現出它是一項系統工程的一部分，甚至會出現與整個改革進程相矛盾、相背離的情況。所以，改革的系統性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是說，改革可能是由于現有的矛盾和當前存在著的問題所引發的，但卻并不是單純地為了解決現有的矛盾和當前存在的問題，不是一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的被動選擇和隨機性出路，而是要作出制度安排，是通過制度安排來消解現有的矛盾和存在的問題，并使這類矛盾和問題不再重復出現，即使再度出現了矛盾和問題也應當是全新的。任何一項現有的矛盾和當前存在的問題在解決方案上都是可以作出多種選擇的，只有一種解決方案的矛盾和問題在現實生活中幾乎是不存在的。但是，當一現有的矛盾和當前存在的問題得到解決的同時會不會又引發了另一矛盾和出現另一問題，或者，現有的矛盾和問題得到了暫時解決，而隔一段時間它又重復出現呢?如果解決矛盾和處理問題的方式不是一種新的制度安排，那是難以避免的。
制度安排在起點上就包含著綜合性的考量，是理性的和建立在統一的價值基礎上的，有著明確而又統一的目標指向，因而賦予一切解決具體矛盾和處理具體問題的方式方法以系統性的內涵。具有系統性的才是具有前瞻性的，制度安排的系統性使一切解決矛盾和處理問題的方式方法具有前瞻性，能夠成為推動政治、經濟和社會生活整體進步的積極步驟。所以，行政改革的全部意義就在于作出制度安排。
十多年來，我國的行政改革往往被理解為機構改革。其實，機構改革只能是行政改革的一個契入點，而不是行政改革的全部，甚至不能稱得上是行政改革的基本內容。因為，機構改革必然會牽涉到政府職能問題，其原因是職能決定著組織，如果職能不發生根本性的轉變，那么機構改革是不能夠得到積極的結果的，一時間機構改革達到了精簡機構和裁減冗員的目標，但用不了多長時間，又會改變過來。所以說行政職能是行政組織的根據，機構的設置、人員編制的制定都是依據職能來進行的和由職能來決定的。但是，行政職能的轉變在行政改革的實踐中并不是一個可以直接操作的問題，因為職能的轉變必然要通過一系列具體的步驟來進行，包含著許多具體的方面。比如，職能的改變首先意味著政府與社會的關系的改變，意味著政府本身權責關系的明確化，意味著行政行為方式的根本改革。而最為主要的是要求行政體系在價值觀念、價值取向上有根本的改革。沒有價值層面的變革，一切物質層面的變革都會回復如前。因為，在現代社會，政府本身就是一個從虛擬到現實的轉變過程，是一個作出設計和安排的過程，有著什么樣的價值觀念和價值取向，就必然會按著這種價值觀念和價值取向來設計和安排政府。所以，迫于財政壓力和行政效率低下而進行的機構改革只是系統的行政改革的起點，而不是能夠實現制度安排的全部工作。
我國的行政改革作為一種適應性變革，在其開始之時，要解決的矛盾和處理的問題都已浮現了出來，政府職能的范圍和模式在理論上已經經過了長時期的討論，在實踐上也非常清楚了，但改革的道路為何那樣艱辛?根本原因就在于缺乏行政改革的系統思維，即改革的方案和進程缺乏系統的整體性。因為，只有擁有系統性的思維方式，在思考和處理問題時，才能著眼于從系統整體出發，著力于系統與子系統、子系統的層次與結構、系統與環境等方面的關系，最終實現系統整體目標的優化。而在我國的行政改革中，存在著把改革庸俗化為一些解決具體問題的對策性改變，即一些具體的政策、政令和管理方式的改變，雖然在鄧小平理論中和黨的重大歷史性決議中，行政改革的整體目標是明確的，但在實踐上，政府間的政策、政令甚至法律、法規上的矛盾卻是極其突出的�？梢姡覀儼岩环N適應性變革變成了一種被動的改革。其實，適應性變革并不意味著被動的改革。因為，行政改革是政府自身的變革，這一改革不僅來自于社會的壓力，而且政府自身的自覺也是一個決定因素。不僅中央政府而且政府的每一個層級的主動性和積極性都對這一改革進程負有不可推卸的責任。并且，這種主動性和積極性是基于把改革作為制度創新的認識，是對整個行政模式、行政體制進行整體重新建構的過程。改革的進程只有把制度創新和制度安排作為目標才能賦予每一個改革步驟、每一項改革方案以系統性和總體性。
改革進程中的問題主要是根源于行政體系的，因為政府領導著改革的進程，如果政府有著明確的制度安排意識，那么制度供給的情況就會大大不同。事實情況是，政府對于自身都有著嚴重的制度供給不足的問題。例如，改革中出現的腐敗問題，就是由于制度供給不足造成的。人們公認，是在改革的過程中，行政體系及其權力的運行出現了嚴重的腐敗問題。這表明走向市場經濟的過程促使了人們利益意識的覺醒，行政體系中的人即行政官員不再在政治信念和精神寄托之中尋求行政行為的支持，而是希望在執行公共意志的行政行為中添加個人利益的同時得到實現的愿望。盡管個人利益的實現在現實表現上是與公共利益相矛盾的，行政人員的個人利益的實現往往以公共利益的犧牲為前提，但在動機上可以理解為并不像市場中從事經濟活動的人那樣完全以個人利益的實現為目標，他的主導動機依然是用自己的行政行為為公共利益服務，但他在公共利益上附帶了一定份額的個人利益，從而在現實表現上就是人們所指的腐敗。個人的腐敗是一種具有偶然性的問題，但個人的腐敗泛化為一種普遍的政治現象，擴大為集團的腐敗，甚至是行政權力運行在每一個領域中都難以避免的問題和整個行政體系難以根治的痼疾，這種情況就不再是偶然的了，而是有著制度條件的。具體地說，改革的運動打破了經濟活動、政治活動和整個社會生活的原有制度框架，開辟了以市場經濟為特征的社會發展進程，而與這一進程同步發展的制度創新過程卻大大滯后于前者，因而經濟活動、政治活動以及整個社會生活的規范化程度受到削弱，行政權力的運行出現了很大的任意性。所以，解決這一問題和改革中出現的其他一切問題的出路都是作出制度安排。
總之，我國行政改革的現實目標包括三個方面：(1)行政行為方式的改變。行政行為方式的改變是指行政行為從絕對支配和全面干預的方式向宏觀引導的轉變，也就是說政府不再干預具體的經濟活動，具體的經濟活動放給市場調節。(2)政府與社會和政府與基本的社會制度之間的關系變化。政府與社會的關系從管理定位向服務定位的改革，政府與基本的社會制度之間的關系從依附和從屬型向效能型轉變，即注重引導和促進社會政治、經濟發展和可持續發展的效率。(3)規則體系的變化。即加強規則體系的理性化和系統性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規則體系建立在統一的價值原則之上。這三個方面的系統實現就是我們所講的制度安排。
三、制度安排的價值目標
從中國的實際來看，長期以來，政府與社會的一體性是政府行政管理行為的基本框架。行政人員習慣于在這一框架下開展活動，有著從屬于這一基本框架的思維定勢和行為習慣。市場經濟打破了政府與社會的一體性，從而把政府與市場之間的關系問題提了出來，要求市場相對于政府的一定程度上的獨立性，市場的運行按照公平競爭、等價交換的市場原則進行。政府對市場的干預和介入，也必須是在遵從這些原則的前提下開展活動的，政府自覺地為市場制定規范，也恰恰是為了維護市場原則和保證市場原則得以遵從，消除或防止市場自身之中存在的那些破壞市場原則的非理性因素。然而，在市場經濟形成的過程中，無疑是存在著一些來自于市場內部的破壞市場原則的因素，但這些因素對市場原則的破壞是遠遠不及行政行為對市場原則造成的破壞。改革的實踐表明，一方面，政府是市場經濟的倡導者和推動者，沒有政府的引導和支持，中國的市場經濟就不可能建立起來;另一方面，中國市場經濟的最大破壞力來自于政府，是政府中的非規范行政行為構成了對市場經濟原則的破壞。行政人員，甚至一些政府組織和準政府組織，以市場主體的身份在市場中活動，政府由于權能越位而不當地介入企業經營活動，行政管理中的自我中心意識和傳統的行為方式，公共權力的私有化，等等，都是直接破壞市場原則的因素。正是在這種情況下，我們提出了政企分開，而政企分開如果僅僅是出于解決已有問題的對政府與社會關系的調整，而不是作為制度安排的一部分，那么是永遠無法制止行政權力的越位的。所以，政企分開也和機構改革一樣，必須從屬于制度安排的系統目標。
制度安排的底蘊就是規范的供給，即政府根據市場經濟的客觀要求為市場乃至整個社會提供規范。市場經濟要求市場行為的公平競爭和等價交換，任何等級特權都是與市場經濟格格不入的，都會對市場經濟造成極大的破壞，任何不公平的競爭和不等價的交換都是與市場經濟的本質的背離。然而，在改革開放的過程中，在走向市場經濟的過程中，我們看到的是，政府對企業經營行為的過多干預，致使企業的經濟活動不是市場行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政的行為，無法在市場中進行公平競爭和等價交換。這說明政府沒有把自己定位在規范提供者的位置上，而是定位在具體問題的解決者的位置上，以至于造成市場規范的缺位與不足。所以，作為制度安排，它在政府與社會的關系方面，要求政府把建立和維護市場規范作為基本內容，消除市場中可能產生和存在任何破壞公平競爭和等價交換的因素�；蛘哒f，應當建立全新的政府與市場、與企業的關系模式，承認經濟人作為市場主體的獨立法人地位，政府不再通過自身的不當干預去破壞公平競爭等價交換的原則。
規范的提供者首先本身是規范的。當然，如上所述，與全能政府時期相比，現在我們已經擁有更多的行政行為規范，為什么卻出現了更多的行政行為不規范的問題呢?我們應當看到，在全能政府時期，雖然行政行為的規范非常簡單，但卻有著明確而堅定的價值觀念。今天，我們在理論上的價值觀念的明確性沒有發生改變，但新制定出來的行政行為規范要么回避了這種價值取向，要么就是與這種價值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大程度上把理論上確認的價值觀念看做是與自己無關的，甚至自覺或不自覺地用自己特有的方式嘲弄這種價值觀念。這個問題的解決，顯然需要首先對理論上的價值原則加以重新檢討，進而，在這一重新檢討的基礎上確認新的價值形態，并把新的價值形態轉化為行政行為的模式。因為既然既有的價值觀念受到回避，甚至與行為相沖突，這就證明了它失去了社會心理基礎，重新獲得這種基礎不可能通過原有社會心理的恢復來實現，而是要通過價值觀念的改變來謀求社會心理的認同。
行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織結構、行為方式、運行體制、政策規范等等，都無條件地體現出其公共性，是掌握公共權力的實體，而且，這個實體卻沒有自己獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治追求。
政府的公共性是市場經濟條件下的必然價值選擇。因為，市場經濟條件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。這種私人化的、私有化的和分散化的無限多向度必然要求有一個統一的整合力量，而這種力量是不能夠由任何私人提供的，惟有政府能夠扮演這個角色。易言之，如果政府不去扮演這個角色，那么整個社會就會陷入私人的與公共的混沌狀態，而人類歷史上的奴隸社會和封建社會就是典型的私人的與公共的混沌狀態。所以政府的公共性是社會文明和政治文明的支柱。而且，在現代社會，人們也越來越關注公共性對于政府性質的意義，識別政府及其行政行為是否充分地包含著公共性的含量，并把政府的公共性作為社會及其市場中一切私人性健康實現的保證。在這種公共性已成為社會及其市場的迫切要求的情況下，政府惟有作出公共性的價值選擇，樹立公共性的價值觀念，才具有時代性和現代化。所以說，政府在作出新的制度安排時，必須在公共性的價值取向和價值觀念上進行。公共性也是制度安排的倫理內涵，因為只有政府把公共性作為自己的價值取向和價值觀念，才有可能使一切從政為官者都以謀取公共利益為己任，而決不允許濫用公共權力如政府行政權力為個人、家庭或小團體謀私利。
政府價值的公共性最為直接的體現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性已經超越了主觀公正，是一種制度公正。主觀的公正是在行政管理的具體過程中存在的，是在行政人員的行為中體現出來的，是行政人員根據既有的價值觀隨機作出的判斷而提供的公正，而制度的公正則是包含在行政行為機制之中的，是由法律法規和公共政策體系提供的，因而是制度安排確立起來的公正。一般說來，如果制度安排不是建立在公共性的價值基礎之上的話，那么公正就只能由行政人員的個人來加以提供，表現為行政人員的個人道德或官德，而建立在公共性價值基礎上的制度安排是通過政府即行政體系的整體來提供公正的，是制度的公正和制度的倫理化。所以，制度安排的價值目標首先在于確立公共性的價值觀念，在這個基礎上才能保證政府即行政體系成為公正的提供者，而不是僅僅由作為個人的行政人員來提供公正。
如果說政府的公共性是制度安排用以確立公正的價值基礎的話，那么市場經濟的性質則是制度安排確立公正的客觀前提。市場經濟在本質上是一種產權經濟。所謂產權也就是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利，明晰的產權制度則是將這種權利分配給一個特定的人，它可以同附著在物品上的類似權利相交換;同時，產權的強度由實施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府，而且，政府制度安排中的產權合法性會在社會中形成其合理性的認同，并滲入到非正規的社會行動以及倫理和道德規范之中。簡而言之，沒有你的贊許或補償，就沒有人能合法地使用或影響你擁有產權的物品的物質環境�？梢姡瑢τ诿恳粋�經濟人的產權的合理性和合法性的承認是只有制度能夠做得到的，而制度的承認就意味著公正。
然而，只有公開的和規范的才可能是公正的。行政行為和公共政策的公開化和規范化是制度安排中必須加以確立的。具體地說，這就是一個依法行政和按照法律程序制定和執行公共政策的過程。靜態地看，就是在制度安排中，應當保證政府在公共物品的提供中實現公開和規范，即政府制定的市場規則應該規范化，政府調節的手段應該公開化，并遵照法律程序去制定和執行，調節經濟的目標也應該是明確的，提供的市場競爭秩序應當是合理化的。在這種情況下，政府的行為準則對于行為客體來說才是明確的、可預測的，從而使政府與社會之間建立一種規范化的調節與被調節的關系。
總之，行政改革中的制度安排是建立在公共行政的公共性基礎上的，在公共性的價值觀念之上追求公共行政的公正，并通過行政公開化的途徑為公共行政的公共提供保障，而所有這一切的總的價值表現就是依法行政。
四、制度安排所實現的制度供給
制度安排大致包含三個層次：第一個層次是確定政府及其行政權力體系的公共性質;第二層次是通過法制建設和公共政策的制定，為整個社會的經濟生活、政治生活以及其他各個方面提供規范;第三個層次是通過組織結構、職能關系、權責關系等方面的調整，改變行政管理方式的制度性基礎，把恩賜型的公共物品供給轉化為服務型的公共物品供給。第一個層次的內容是制度安排的價值目標，也是制度安排的總的價值基礎。第二個層次屬于制度供給的內容，即上述所講的公正、公開和依法行政，但它依然是價值層面的制度供給。第三個層次的內容則是在政府的實踐運作層面上的制度供給，它主要表現在以下幾個方面。
首先，堅持利益導向。市場經濟是以利益為導向的經濟，走向市場經濟的過程也就是人們利益意識覺醒的過程。一般說來，在非市場經濟條件下，人們的利益意識是受到抑制的，人們的理想追求、價值信念、生存支柱和行為規范是政治的、倫理的或宗教的而非利益的。而在市場經濟條件下，政治理想、倫理觀念和宗教信念都呈現弱化的趨勢，對利益的追逐成為人們各項活動的主要動力。在這種情況下所作出的制度安排需要承認利益追求的合理性，即依法保護個人和經濟主體的勞動所得，通過連續而有效的公共政策，構建調節利益關系的制度規范。也就是說，承認利益追求的合理性和依法保護利益追求的行為，是新的制度安排的基本內容。因為，只有一個充分肯定人們利益追求合理性的制度，才能最大限度地激發出市場主體的創造欲望和持續地促進生產力水平的不斷提高并推動社會的發展。但是，市場主體的追求又會產生一種負效應，那就是社會的兩極分化。兩極分化在一個較短的時期內是一個社會公平的問題，而在一個較長的時期內則又是一個效率的問題，因為長期的兩極分化必然造成市場發展的畸形化，出現市場蕭條，這也是一個能否可持續發展的問題。這樣一來，在制度安排中又必須包含著公平的內容，即防止兩極分化，或者說在利益追求的過程中，限制貧富差別，把人們擁有財產上的差異限制在一個有利于社會發展的限度內。社會利益追求具有個體性的特征，每一種利益追求都屬于具體的人、具體的組織和具體的利益集團，所以，政府不應成為市場中一個具體的利益追求主體，而是以一切利益追求主體調節者的身份出現的。也就是說，政府不代表任何一種具體的利益，而是作為社會普遍利益者出現的。這就要求新的制度安排應突出公共利益，政府的法律政令、政策規范和一切行政行為都必須體現和維護公共利益，防止和杜絕任何侵害公共利益的行為。在這個問題上尤其需要防止掌握公共權力的行政人員行使公共權力的偏差和利用公共權力謀取私利的問題，這也是要求新的制度安排中必須包含一個健全的自律自控機制。
其次，制度安排的基本宗旨是為人民服務。政府行政機關作為國家權力機關的執行機關，行使行政權力管理國家事務，一切要對國家權力機關負責，要對人民負責。因此，我們的政府機構只有堅持為人民服務，才能充分發揮上層建筑的作用，促進經濟和社會的發展，也才有它存在的價值。
第三，制度安排還應把建立廉價、廉潔、高效的政府作為目標。建立廉價的政府，就是要少花錢、多辦事、辦好事，就是要求高效率。以管理為中心的政府是效率中心主義的層級制模式，這種層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中、嚴格的規章制度、過程取向的控制機制、官吏非人格化等是其主要特征。由于層級制的過分集權和死板的規章制度壓抑了人的積極性和首創精神，最終導致效率低下，成本較高，以至于成為社會沉重負擔。因此，在我們的制度安排中，必須超越以管理為中心的層級制模式，建立健全成本——效益機制。我們不僅要建立廉價的政府，而且要建立廉潔的政府。在制度安排中，除了在行政人員的價值定位上堅持以服務為本，還要建立健全科學合理的權力運行機制，保證公共權力的性質在任何情況下都不發生改變，因為，政府執掌和行使著公共權力，沒有政府的廉潔，就沒有政府的感召力和凝聚力，就不可能有全社會的公正、公平，社會利益就會失衡，社會秩序就會變得混亂，就會腐化社會風氣。廉價和廉潔本身就意味著高效。但是，在制度安排中還要充分考慮政府的現代性，為政府廣泛吸納和應用現代化管理技術建立制度框架。一般說來，發展中國家的行政改革往往瞄準發達國家的以管理為中心的行政行為模式，認為這種模式具有高度的規范性。的確，管理為中心的政府可以有著健全的規章體系和完善的政策系統，但它解決不了廉價、廉潔和高效的問題，所以，在新的制度安排中，要保證廉價、廉潔和高效的制度供給，就必須把以管理為中心的政府模式改變為以政策為中心的政府模式，突出維護政策制定與執行的嚴肅性，在制定政策時，考慮政策的合理性，在執行政策時，考慮嚴格把握政策的方向和執行的效率。
第四，保證自由秩序的供給。秩序供給是一切政府的基本任務，但市場經濟條件下的政府所提供的秩序則是一種自由秩序，而不是傳統社會中各種類型的政府所提供的那種依據少數人意志的專制秩序。依據公共意志的自由秩序也就是法制秩序，法制與秩序有著同等的內涵，法制就意味著秩序，法制是秩序的必然體現，法制又是秩序的必要保證。在一切非市場經濟的條件下，也有著秩序，但這種秩序集中表現為政治秩序，社會生活、經濟活動的秩序只不過是政治秩序的副產品，所以這種秩序具有單一性的特征，而市場經濟條件下的秩序首先是經濟秩序，是在經濟秩序的基礎上建立政治秩序和社會生活其他方面的秩序，這是基礎的移位和中心點的轉移。建立在政治秩序基礎上的秩序是權力強化了的秩序，是不具有恒久性和長時期的穩定性的，一旦政治秩序出現任何松動，都會導致經濟生活和整個社會生活的無序。而建立在經濟秩序的基礎上的秩序是一種普遍秩序，具有穩定性和恒久性，而且，經濟秩序一旦出現松動，是最容易被發現和得到糾正的，不會出現連鎖效應，是一種穩定的秩序。所以行政改革的目標應是以確立經濟秩序為基本取向，即通過制度安排來確立經濟秩序。市場經濟與非市場經濟的最大區別就在于它自身有著強烈的秩序要求和具有產生自然秩序的機制。政府的作用不在于提供秩序而在于確認秩序，當然這種確認不是個人可以達到的，個人行為的隨機性和個人意志的變動性不僅不能實現對市場秩序的確認，反而會對市場秩序構成破壞。只有法制才能反映市場經濟的秩序要求，才能以理性的形式確認市場經濟的秩序，并在市場經濟秩序的基礎上建立穩定的政治秩序和整個社會生活秩序。所以，作為制度安排的行政改革應當把經濟秩序的確立作為基本的政治訴求，通過理性的法制形式，把經濟秩序確立下來。而對于政府自身來說，在通過法制的形式確立經濟秩序的過程中，也必須以法制的形式確立自身的行為系統和權力運行機制。
第五，提高政府能力是綜合性的制度供給。所謂政府能力也就是政府執行公共意志的能力，在具體的表現上，是有效地制定和執行公共政策，維護公共利益，確立社會普遍遵從的行為規范，調整社會關系，保證社會公正和秩序的實現，推動社會健康發展的能力。許多人認為，現代社會中，發展中國家和發達國家的差距主要表現在政府能力的差別上，特別是在全球化的條件下，政府能力弱決定了一個國家國際競爭力和可持續發展能力上的弱勢。政府能力是與公共權力聯系在一起的，由于政府掌握著公共權力，因而擁有了強制性的力量，這種力量可以保證法律、法規、政令、政策等得到強制性的執行。但是公共權力與政府能力并不是等同的，從公共權力到政府能力還需要一個轉化的過程，只有當政府在行使公共權力時不使公共權力的性質發生改變時，政府才是有著較強能力的，如果政府的行政人員行使公共權力時使公共權力的性質發生了改變，那么政府就不能夠充分地獲得公共權力賦予它的能力。所以，在作出制度安排時，應充分考慮從公共權力向政府能力轉化的機制，切實保證政府通過其行政人員行使公共權力時，使公共權力的性質不發生改變。正是在這個意義上，人們才作出“廉潔的政府就是高效的政府”這一判斷的。
最后，需要提醒一點的是，中國的行政改革處在一個特殊的時期：(1)中國的經濟改革的原先目標是要仿照二戰后的西方資本主義國家市場經濟的模式去建立有中國特色社會主義的市場經濟，但是，在中國進行這項工程的時候，出現了世界經濟全球化的問題，中國的開放不再是面對著一個靜態的世界經濟，而是面對著一個迅速變動的、前途不定的世界經濟。(2)中國的行政改革的理論準備階段，我們大量引進了西方的行政管理理論，而且初步的制度設計也是瞄準效率中心主義的、官僚制組織結構的制度安排的，但是，這種行政模式在西方正在受到批評和擯棄，以公共管理社會化，政府引進民營方式等為標志的所謂“新公共管理”卻鬧得熱火朝天。在這種情況下，我國的行政改革是選擇西方試圖拋棄了的行政模式，還是跟上西方行政改革的發展進程，共同探索新的行政模式，就是一個必須認真考慮的問題。如果我們能夠從制度安排的價值目標、價值層面的制度供給和政府實踐運作層面的制度供給這三個層次來考慮我們的制度設計，我們的制度安排就會進入先進的行列。
SCISSCIAHCI
