地震行政執法實踐與反思

發布時間：2021-11-16所屬分類：管理論文瀏覽：1次

摘 要： 摘要：地震行政執法工作是地震行政管理活動的重要組成部分。在實踐中，地震工作部門的地震行政執法職權主要包括地震行政許可、地震行政檢查和地震行政處罰三類。依法行政是地震行政執法工作的基本遵循，法治化是地震行政執法要實現的目標。地震工作部門在執法活動中應

　　摘要：地震行政執法工作是地震行政管理活動的重要組成部分。在實踐中，地震工作部門的地震行政執法職權主要包括地震行政許可、地震行政檢查和地震行政處罰三類。依法行政是地震行政執法工作的基本遵循，法治化是地震行政執法要實現的目標。地震工作部門在執法活動中應貫徹法治理念，執法行為必須合規合法，執法活動應做到公開化、規范化、程序化和責任化。推進和實現地震行政管理的法治化，要求地震行政執法的依據應完善齊備、執法程序和方式應規范合理、執法人員應具有高法治素養。

　　關鍵詞：地震行政執法;執法依據;法治化

　　地震行政管理活動是地震行政機關依據防震減災法律規范所實施的一系列行為，地震行政執法工作是地震行政管理活動的重要組成部分。依法行政是地震行政執法工作的基本遵循，地震行政執法法治化是地震行政執法要實現的目標。

　　1　地震行政執法簡述

　　按行政的內容不同來區分，行政行為可以分為行政立法、行政執法和行政司法。行政執法是指行政主體直接實施法律和行政規范，處理涉及行政相對人權利義務的各種事務的行為(姜明安，2017)。依據《地震行政執法規定》，地震行政執法是指國務院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，以及受委托進行地震行政執法的機構或者組織依據防震減災法律、法規和規章規定，按照法定權限和程序實施的具體行政行為。具體種類包括地震行政檢查、地震行政許可、地震行政確認、地震行政處罰、地震行政獎勵以及法律、法規和規章規定的其他地震行政執法行為。

　　地震行政許可是指地震行政主體依法對個人、法人或者其他組織提出的申請，準許其從事某項活動的具體行政行為。依據《中華人民共和國防震減災法》，地震行政許可行為的行政主體是中國地震局和省級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，職責權限內容包括依法對建設工程地震安全性評價結果進行審定、確定抗震設防要求和審批外國組織或者個人在華從事地震監測活動兩項，其中第二項職權僅限中國地震局行使。地震行政檢查是指地震行政執法主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災法律、法規和規章，是否執行地震行政決定、命令等情況進行檢查的具體行政行為。地震行政處罰是指地震行政執法主體對違反防震減災法律、法規和規章規定的公民、法人或者其他組織給與制裁的具體行政行為。地震行政檢查可以獨立存在，也可能被地震行政處罰行為所吸收。實施地震行政檢查和地震行政處罰行為的行政主體是中國地震局和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構。職責權限內容主要包括依法監督檢查抗震設防要求執行情況、地震安全性評價工作、專用地震監測臺網和社會地震監測臺站(點)建設運行情況、地震監測環境設施和典型地震遺址遺跡保護等，查處違規開展地震安全性評價或未按照地震安全性評價報告結果進行抗震設防、破壞影響地震監測環境設施和典型地震遺址遺跡、違規從事地震監測活動、擅自公告震后地震趨勢判定等違法行為。地震行政確認是指地震行政執法機關依法對公民、法人或者其他組織在防震減災活動中的法律地位、特定法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確定或者否定并宣告的具體行政行為。地震行政確認主要涉及對地震遺址、遺跡等的行政確認，一般不會直接形成或處分行政相對人的權利義務。

　　2　地震行政執法的實踐

　　在實踐中，地震工作部門的地震行政執法職權主要包括地震行政許可、地震行政檢查和地震行政處罰三類。

　　在我國實施全面依法治國的戰略背景之下，“約束權力”和“權利保障”成為近些年來行政管理改革的主要趨勢。在改革進程中，地震工作部門的行政審批職權趨于弱化。以地震安全性評價為例，從取消資質認證，到中國地震局2017年10號文中引入第三方評價，再到2019年《地震安全性評價管理條例》的修訂，徹底解決了地震系統以前存在的“評審不分”問題，地震工作部門的行政許可范圍最終限定為建設工程地震安全性評價結果的審定及抗震設防要求的確定。各省、自治區、直轄市地震工作部門也按照當地政府行政審批改革部署，對保留的地震行政許可進行了清理、調整和重新確認。地震行政執法實踐中此類執法案件量較少，并且基本沒有行政爭議。

　　地震行政檢查是地震行政執法工作的最主要內容，當檢查后發現存在違法或不合法情形的，有權命令行政相對人在規定期限內進行整改，行政相對人如不整改或繼續違法的，則可以依法對其進行行政處罰。行政處罰由于具有強制性和制裁性特點，相較于行政檢查，更可能引發行政爭議。在地震行政處罰方面，由于國家和地方經濟發展需要，大量的工程建設往往會對地震監測設施和觀測環境造成破壞，所以，在中國地震局確定的地震行政處罰事項中，各級地震工作部門執法案件最多的是針對侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施，危害地震觀測環境等違法行為進行的行政處罰。依據《中華人民共和國防震減災法》《地震監測管理條例》和《地震行政執法規定》，行政執法人員執法程序一般為：第一，通過行政執法檢查或其他途徑發現違法或潛在的違法行為，聯系行政相對人，對其進行法制教育宣傳，告知其應盡的法律義務和違法應承擔的法律責任;第二，進行后續監督檢查，如果存在違法行為，責令行政相對人停止違法行為，并進行行政指導和協調，要求恢復原狀或采取補救措施;第三，行政指導和協調不成的，或違法后果是不可恢復、影響嚴重的，則依法做出行政處罰決定。就各級地震工作部門目前的執法實際情況來看，最終做出行政處罰的案例很少，主要還是通過行政監督檢查、行政指導和協調等方式解決問題。

　　3　地震行政執法的反思

　　法治之“法”的根本特征之一是“法的至上性”，即一切政黨機關、國家組織、社會組織和個人都必須在憲法和法律范圍內活動，這是法治的內在要求(胡建淼，2016)。地震工作部門在執法活動中應貫徹法治理念，執法行為必須合法，執法活動應做到公開化、規范化、程序化和責任化，力求實現地震行政執法法治化。推進和實現地震行政管理的法治化，要求地震行政執法的依據應完善齊備、執法程序和方式應規范合理、執法人員應具有高法治素養。

　　第一，完善地震行政執法依據。地震行政執法依據可分為執法法律依據和事實依據，后者也稱為地震行政執法證據。事實依據是通過一定證據形式，用以證明案件事實和當事人主張的事實材料和憑證。法律依據是行政執法人員在開展執法活動時不可或缺的參照標準或依據，包括法律、行政法規、地方性法規、規章和其他規范性文件。目前，地震行政執法的法律依據存在一些不足，需要完善。

　　首先，應適時修訂《地震行政執法規定》。在現行地震行政執法所依據的法律規范中，有的規章過于陳舊或存在表述性錯誤。地震行政執法的直接法律依據之一是1999年制定的《地震行政執法規定》，這部規章已經頒行20多年，隨著經濟社會的發展和行政法學理論的豐富與改進，出現了法律文本的表述錯誤及內容的不適應性等問題。比如，《地震行政執法規定》第十六條規定，地震行政許可是指地震行政執法主體依法對公民、法人或者其他組織提出的申請，準許其從事某項活動的具體行政行為。其中對于行政相對人的范圍的規定，無法完全涵蓋外國組織或者個人在華從事地震監測活動時的審批時的申請主體。同時，《地震行政執法規定》未納入程序正當、比例原則等行政法治原則，其規定的合法、公正、公開、及時的執法原則并不能很好地反映現代行政法治要求。從當前視角看，此規章規定的執法程序過于簡單，也不能反映防震減災工作信息化的要求。所以《地震行政執法規定》應以《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國防震減災法》等上位法為依據盡快進行修訂，力求將現代行政法治理念吸入其中，將相關法律法規的精神和要求在地震工作領域中加以貫徹體現，同時也應結合地震工作實際，充分反映地震行政執法的特點，為執法工作提供最直接且充分的法律依據。其次，應完善非強制性行政行為的規范性依據。近年來，地震工作部門逐漸從行業管理者的角色向行業服務者的角色過渡轉換，在地震行政執法中，行政許可、行政處罰和行政強制等強制性行政行為使用的越來越少，行政檢查、行政指導和行政合同等非強制性行政行為使用的越來越多，而應用這些非強制性行政手段的直接規范性依據卻明顯缺乏。比如，行政指導作為一種非強制性行政管理手段，具有靈活性、高效性和實用性的特點，在地震管理工作實踐中發揮著日益重要的作用。從理論上講，雖然法定外的行政指導應充分承認，但其實施應符合一定的條件，包括：必須是屬于該行政機關權限范圍內的事項;不能與法律法規的規定和原則相抵觸;不得適用于必須依法處理的情形，比如行政處罰、行政強制等(胡建淼，2015)。所以，應適時制定規范性依據用以指導和規范地震行政指導、行政監督、行政合同等非強制性行政執法行為，具體應包括行政指導、行政監督、行政合同等非強制性行政行為的概念、適用范圍、適用條件等實體內容。

　　第二，規范地震行政執法程序和方式。任何行政執法行為，無論是地震行政許可，還是地震行政檢查，或是地震行政處罰，都必須通過一定的方式，遵循一定的程序進行。執法行為的方式和程序對于行為的合法性有著至關重要的直接影響，不規范的地震行政執法程序和方式容易引發法律風險。從總體來看，地震行政許可和地震行政檢查由于執法方式和程序相對比較簡單，易于操作，在實踐中并無突顯問題。地震行政處罰則由于程序相對繁瑣，執法人員在實施時往往可能會出現問題。在2015年，長治市地震局向法院提出強制執行行政處罰決定申請時，山西省長治市城區人民法院就因其履行行政處罰事先告知及聽證程序有瑕疵，而未予支持。所以應重視對地震行政執法方式和執法程序的改革，逐步建立民主、科學、文明、規范的執法程序和全過程記錄并公開的執法方式。

　　首先，各級地震工作部門應認真、嚴格、務實地貫徹和實施好《關于印發中國地震局全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施意見的通知》的相關規定，制定細化落實方案，明確責任部門和責任人，并按照《通知》的要求，建立激勵和問責機制，把“三項制度”推進情況納入年底效能目標考核體系，向各單位定期通報。其次，應嚴格規范各種地震行政執法事項的詳細程序和執法流程，保證程序合法適當，符合比例原則等基本法治原則要求，進行法律風險點明示，關注公民合法權利保障。這樣不僅可以使行政執法人員有依據，同時可以減少地方地震行政部門的“裁量和操作空間”。最后，地震行政執法活動要做到全方位、全過程的政務信息及時主動公開，除依法應保密的情形除外。建立激勵和問責機制，將政務信息公示的結果納入效能目標考核體系。

　　第三，建設高法治素養的地震行政執法隊伍。建構和維護地震行政管理秩序是地震行政執法的重要功能和作用之一，這除了取決于執法方式與執法程序之外，還取決于執法人員的素質。行政執法行為在一定程度上受行政執法方式與程序制約，更受到行政執法人員素質制約。

　　影響地震行政執法作用發揮的行政執法人員素質主要包括三類素質：政治思想品德方面的素質，文化知識和業務能力方面的素質，法律知識、法律意識和法治觀念方面的素質。對于一個地震行政執法人員來說，政治思想品德、文化知識和業務能力素質對地震行政管理秩序的影響是顯而易見的，他們掌握法律知識的深淺直接決定著執法質量的好壞。除此之外，地震行政執法人員的法律意識和法治觀念雖不直接影響其執法，但有時對執法效果的影響卻是關鍵性的和決定性的。這是因為，法律規范的適用不是簡單、機械地將法條適用于立法者事先設計好的某種確定情境的活動，而是一種創造性的復雜勞動。在地震行政執法人員執法過程中，需要將法律條文中的許多不確定法律概念，比如“公共利益”“社會安全”“重大損失”等適用于具體情境中，這涉及到自由裁量權的使用。如果執法人員法治素養不夠，可能會曲解法律原意，背離法律的目的、原則、精神而濫用職權，侵害相對人的合法權益。所以，推進地震行政管理法治化，必須下大力氣提高地震行政執法人員的法治素養。提高行政執法人員法律素質的途徑主要有：1)是加大對現有地震行政執法人員進行與執法相關法律的知識和業務技能培訓，使其具備良好的法律知識和素養;2)是錄用具有法學教育背景，特別是行政法專業背景的人員，或持有法律資格證書的人員從事地震行政執法工作和其他法律事務工作。——論文作者：李紀恩

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