發布時間：2021-06-30所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:農村經濟體制改革是深入實施鄉村振興戰略的動力保障。農村集體經濟特別是農地集體所有權的改革，乃農村經濟體制改革的重點、關鍵與核心。為形成共識、凝聚力量，促進改革朝著有利于鄉村振興的目標邁進，使中央精神能夠落實為法律政策、物化為實踐成果，
摘要:農村經濟體制改革是深入實施鄉村振興戰略的動力保障。農村集體經濟特別是農地集體所有權的改革，乃農村經濟體制改革的重點、關鍵與核心。為形成共識、凝聚力量，促進改革朝著有利于鄉村振興的目標邁進，使中央精神能夠落實為法律政策、物化為實踐成果，亟待對改革的基本思路和核心理念展開深入討論。具體來說，需要深入討論如下三大關鍵問題:農村經濟體制改革是借鑒城市經濟體制改革的經驗模式抑或重構一套體系;農地集體所有權的改革思路是向上提升抑或下放落實;在理解“集體”性質時是基于先驗觀念還是實踐績效。我們認為，要科學檢驗上述理論，應堅持實踐績效這一標準并同時結合主觀評價。
關鍵詞:農村;經濟體制;改革;探討
以黨的十九大提出“鄉村振興戰略”為標志，中國現代化建設步伐，將在全面實現小康社會的基礎上，大踏步邁向城鄉共同富裕的新征程。農村經濟體制再次成為改革重心。農村集體經濟(包括農地集體所有權)的改革，是農村經濟體制改革的重點、關鍵與核心。作為社會主義公有制經濟在農村的重要體現，農村集體經濟發展的活力與潛力如何，與其相關的制度改革與政策配套優化與否，既是鞏固和發展公有制經濟的內在要求，也是影響中國基本經濟制度結構和效能的關鍵要素。中國特色社會主義進入新時代的背景下，農村(集體)經濟體制改革的理念、思路和方向是什么?關于這些問題，需要社會各界在認真調研、嚴肅思考的基礎上，作出全面而客觀的回答。筆者認為，就像20世紀80—90年代關于“姓資還是姓社”和“國有經濟的本質及其實現形式”等問題而開展的思想大碰撞和理論大討論那樣，圍繞農村經濟體制改革的一些關鍵領域，當前的中國也亟待開展一場類似的大討論。其目的是，解放思想、凝聚共識，使中央精神能夠變為制度與政策創新的實踐，從而深入推進改革、助推鄉村振興戰略的全面實現。這對于完善社會主義市場經濟體制，實現社會主義現代化建設“三步走”的戰略目標，也有重大的理論與現實意義。
一、農村經濟體制改革:借鑒抑或重構?
20世紀中葉，中國開啟了在落后農業國家建設社會主義現代化的偉大事業。經過70多年的理論創新與實踐摸索，中國不但基本建立了中國特色社會主義市場經濟理論體系，而且也取得了舉世矚目的經濟發展成就。在全面實施鄉村振興戰略的背景下，要深化農村經濟體制的改革，必須要思考的一個重大問題是:中國城市經濟體制改革所形成的理論共識與所建立的制度體系，是否也代表著中國特色社會主義市場經濟的理論認識和制度體系?或者說，它只是代表全民所有制企業的改革對象，因而僅適合于國有經濟、國有企業。如果答案是前者，那么意味著承認中國經濟體制的理論和制度體系的普遍規律性;通過與具體情況的結合，它們可以最大程度地被運用到“三農”領域。如果答案是后者的話，那么意味著，我們需要按照“城市/農村”、“國有經濟/集體經濟”、“國有企業/農村集體經濟組織”、“國有資產管理部門/集體資產管理部門”的二元思路，另起爐灶，在農村復制出一套與城市并列的經濟體制。這個問題看似極其簡單，實則非常復雜。因為，大量的學術觀點和一些改革思路，表面支持前者實則暗合后者。故而，有必要對如下三個具體問題開展理論探討和思想碰撞。
(一)經濟性質:一元化國民經濟體系抑或“城市/國有”“農村/集體”二元結構
經過改革開放特別是1985年以來的實踐與探索，城市和國有經濟體制改革已經基本完成。有關國有經濟定位的相關規定，見于《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(1993)、《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》(1999)、《國務院辦公廳轉發國資委關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》(2006)、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)和《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(2015)等。黨中央有關國有經濟的理論認識，可以簡單歸納為如下兩點:“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”;作為公有制經濟的基本形態，國有經濟對于國民經濟的主導作用，不是體現為絕對數量的多少或者比例的高低，而是要“不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”。
可以說，上述文件的基本精神，既是對國有經濟的定性，也合適于經濟體制的整體定位。上述兩點內容，構成了中國經濟體制基本架構的關鍵要件。給定這些認識和判斷，又該如何理解農村經濟體制的改革思路呢?關于農村經濟的改革，中央總體目標可以簡單表達為以“產業興旺”為關鍵的鄉村全面振興。但是，具體到一些基本問題時如農村經濟是否就意味著集體經濟?集體經濟的性質、定位、作用與實現形式是什么?情況會復雜許多。無論是實際部門還是學術界，都可能存在不同的理解。一些人可能將集體經濟視為農村經濟的代名詞，將社會主義公有制在農村的實現形式視為“集體經濟”，并進而認為發展農村經濟就是發展集體經濟。基于此種邏輯，他們進而繼續推理:“集體經濟”應該在農村地區發揮主導作用，具體表現為農村經濟的控制力、影響力和帶動力;“集體經濟”主要存在于農民不愿意或不能做的市場失靈領域比如基礎設施等。[1]就集體經濟的實現形式而言，考慮到傳統的集體企業已經改制為中小企業這一事實，這些學者轉而將“集體經濟”理解為“合作經濟”。[2]
上述觀點關于農村經濟的性質、實現形式等問題的表述可能有某些差異，但實質觀念是相同的:把農村視為與城市并列的獨立空間，把“集體經濟”視為與“國有經濟”并行的獨立實體。其他一些學者可能有不同認識。他們認為，不宜簡單地從公有制“意識形態”去看待農村經濟的性質，從而將“集體經濟”拘泥于某種特定的實體。這部分學者主張從實踐出發，強調不同于依托人民公社或集體企業這一傳統模式的“新型集體經濟”。這又有三種觀點。一些人從社會主義核心價值觀出發，認為集體經濟的主要理念是體現效率優先、兼顧公平原則，要充分發揮好資本和勞動等各種要素的比較優勢;新型集體經濟應該是資本與勞動的聯合。[3]有學者超前一步，認為發展集體經濟的任務主要是繁榮農村經濟，因而不能形式主義和教條主義地將之定格于某一種具體的實現形式，也不宜規定集體經濟不能低于某一具體比例。相反，按照有利于產業興旺和鄉村振興的基本準則，各地方可以根據稟賦資源等因素而自主選擇集體經濟的實現形式。[4]更也有學者跳出經濟發展的框架而認為，集體經濟的本質功能并不是某種具體的經濟形式，也不僅僅是農村經濟發展，而是要通過經濟發展去實現城鄉居民的共同富裕。[5]
(二)經濟主體:多種所有制經濟共同發展還是“國有企業/集體經濟組織”二元主體
與經濟性質(所有制關系)相關的問題是經濟主體。城市經濟的基本屬性表現在如下幾個方面:經濟主體是多元化的，是公有制基礎上的多種所有制經濟共同發展;市場在資源配置中起決定性作用;無論是國有企業還是其他類型企業，均要遵守相同的制度規則，平等參與市場競爭。這既是中央精神，也是理論共識。由此理論進路也可以推知:城市經濟并不意味著國有經濟，也并不意味著國有企業在數量或規模上占據絕對優勢，國有企業或國有資本主要存在于少數特定的領域或行業。正如2015年《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》所描述的“國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中”。
類似地，上述中央精神，雖然主要是針對(城市的)國有企業而言的，但其實也同樣適用于全局和整體的宏觀經濟。如果心存此念，那么又該如何思考農村的經濟主體呢?上述有關城市經濟(宏觀經濟)主體的論述是否適合于農村經濟呢?沿著“集體經濟”性質的理論進路，學者們延續了這一問題的爭論。包括《憲法》在內的各種法律和各種文件等，一貫強調要堅持“農村集體經濟組織”。大量學者也由此而主張，發展“集體經濟”的主要任務應該是由“集體經濟組織”來完成。在人民公社已經解散和傳統概念的集體企業(包括社隊企業、鄉鎮企業甚至是信用合作社)已經完成歷史使命的背景下，他們轉而寄希望于(農業)合作社來發展集體經濟，并樂觀預估其廣闊的發展前景。[6][7]這是一種主流的思路且主導了政策改革的方向。典型的案例是，中國頒布了《農業合作社法》等相關法律，主管部門高度重視農民專業合作社的發展;大力推進“農村集體經濟組織”的注冊登記，希冀以此促進農村集體經濟組織的法人化。于是，大量自然村(村民小組)登記注冊為合作社，大量行政村被登記注冊為經濟聯社。政社(合作社)合一的自治組織成為農村經濟集體組織的主要形態。
上述觀點在“農村集體經濟”的界定等細節方面的表述和理解可能有些許差異，但其精神實質是一致的。因為，它們針對農村(集體經濟)主體的各種認識，與“城市/農村”的二元空間、“國有/集體”的二元經濟之思路，是一脈相承的。不過，對此問題亦有人可能持不同觀點。比如，有人會主張，農村經濟包括多種產業(工業和第三產業)，因而應該是多種所有制經濟共同發展的格局;即使是農業領域，在農業新業態層出不窮、農業功能不斷橫向拓展和三產融合發展的背景下，經濟主體也必然會出現多元化的格局，應該允許各種主體共同發展和鼓勵公平競爭，不宜先驗、主觀地或硬性地規定某種具體的經濟組織(比如合作經濟組織)必須居于主導地位。之所以有認識的差異，原因可能是源自這部分學者因慮及兩個因素而對如下問題持比較悲觀的預期或持比較遲疑的態度。經驗方面的因素是:人民公社、社隊企業、鄉鎮企業的歷史經驗和改革開放以來合作經濟組織不盡人意的發展現狀。理論方面的因素是:類似于全民所有制的國有企業，“集體經濟組織”也存在產權結構單一、產權不明晰和缺乏現代企業制度(治理機制)等問題。對應的實踐問題是:農村集體經濟組織是否可以成為有效率和競爭力的經濟組織，是否可以期待它們能夠發揮對農村經濟的引領、帶動和控制等關鍵性作用?
(三)治理體系:城鄉融合統一還是“政府/村集體”的分割
與經濟性質、經濟主體相關的是監督、執法與管理體制。在市場經濟條件下，國家主要承擔監管、規制、調控和管理經濟的社會職責和提供公共產品的經濟職責。地方政府雖然是法人，但它主要的經濟角色并不是國有企業的法人代表，而是地方經濟的管理者、監督者和準公共產品(服務)的提供者。就國有企業本身來說，地方政府會注資為股東，但企業本身是獨立法人單位。就管理體制看，職能部門行使管理國有經濟、國有企業和國有資本之責任。
給定上述認識或常識。與此關聯的一個問題是:市、縣(區)等地方政府的經濟(國有經濟或宏觀經濟)管理職責及其組織架構的設置，是否可以適用于農村地區呢?地方政府是不是就僅僅代表城市政府?乍一看，這根本就不是一個問題。因為，無論是從直覺或正式的制度安排看，地方政府(如縣政府)的經濟管轄權不應止于城區而把農村放在一邊。從實際運行看，情況遠不是如此清晰、簡單和明了。學者們對這個問題的理論認識和政策主張，也一樣存在巨大差異。如為數不少的學者，基于“城市/農村”的二元思路而主張，農村經濟(集體經濟)、經濟主體(集體經濟組織)乃至于集體資產(比如農地)，都要由(村)集體來調控、監督、管理。[8]他們也會主張，在基礎設施等農民做不了也不愿意做的“市場失靈”領域，應該由村集體來提供公共產品(服務)。甚至有學者將發展集體經濟等同為改善村委會的財務狀況。[9]實踐中，也出現了一些地方政府通過給村委會注資的方式來發展集體經濟的做法。
之所以有上述觀點和實踐，固然是可能為了充分利用村莊權威和地方性知識在農村經濟監督管理的作用，但更可能是因為對村集體的先驗偏好。同時也可能是對于某些法律比如《農村土地承包法》有關村委會(作為承包地之發包方)之職責規定所做出的形而上學和教條主義解讀。原因有差異，但政策主張基本相同:有意無意的把地方政府理解為城市政府，并希望在農村地區復制出一整套類似于城市政府的經濟管理體制和組織架構。對此，亦可能有不同的聲音。有人可能會認為，整體而言，就像農村經濟應該納入到國民經濟體系一樣，農村(集體)經濟也應該納入到統一的管理體制之內。換句話說，應該把地方政府的職能通過“集體”的中介而延伸到農村，從而建立起完整的監督、調控與管理體系，建立起統一的管理架構。不宜也不能把村委會等自治組織視為一級獨立的地方政府，不宜賦予其完整的行政、司法、監督之政府職能，不宜賦予其獨立經濟管理職能(類似于國有資產的管理部門那樣)。不僅如此，村委會等基層組織還應該退出經濟領域，并從事社會管理等中介性職能。考慮到人口分散下的高交易成本和基于熟人社會的人際信任等原因，地方政府可以通過借助于合約(而非法定)而賦予村委會以某種代理人(經紀人)的身份并經委托授權而行使部分職責。更不要說，在農地流轉和生產管理等領域，外來投資主體也可以(也需要)通過發揮村委會的中介功能，以中心締約者的身份來組織、管理和服務農民。
二、農地集體所有權:向上提升還是下放落實?
(一)農地集體所有權的權利行使主體:向上提升為國有還是向下落實到集體
農地是農村最重要的生產資料。農地制度是農村經濟體制也是農村基本經營制度的基礎，農地集體所有權又是農地制度的基礎。社會主義公有制的制度特征主要承載于農地集體所有權。這正如習近平同志2013年12月23日在中央農村工作會議上的講話中所指出的那樣，“堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的‘魂’。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度”。深化農村經濟體制改革的大部分理論認識，聚焦于農地集體所有權這一具體領域。社會主義公有制經濟體制在農村的最直接體現，就是農地的集體所有制。這一概念是人民公社解體之后才正式出現，并且從《憲法》“勞動群眾集體所有制”衍生而來。從對象或客體看，國家所有與集體所有是不同的。國家所有的對象客體固然包括機器、土地等生產資料，但更多是從經營主體所有制性質角度去理解的。在農村，集體所有的客體主要是土地這種生產資料。與城市比較，集體經濟與集體土地之間關系，要松散許多。就所有權來說，城市土地是屬于國家而非屬于地方政府的。除了少數情形之外(比如國防用地)，地方政府特別是市縣政府擁有國有土地的使用權、收益權乃至于部分處置權。國家通過保留一定的審批權、規劃權和用途管制等措施，對國土進行監管，以實現特定的政策目標。
然而，在討論農地集體所有權的實現形式等現實問題時，人們卻有著不同的理解。在通常的情況下，人們(大多數學者和政府職能部門)是從西方經濟學的“產權”角度而不是馬克思主義的所有制關系角度去理解“集體所有權”的。就像他們潛意識地將農村經濟視為“集體經濟”的代名詞一樣，他們也習慣性將“農地集體所有權”視為“集體”應該擁有農地的占有、使用、收益甚至是處置權。[10]由于大多地區的農業用地、宅基地和集體經營性建設用地之間并沒有嚴格的界定，因而集體在相當程度上也通過農地征地等渠道而間接被賦予了農業農地和宅基地的占有、使用、收益乃至于部分處置權。這種理論思維和政策實踐的影響是深遠的，甚至主導了農地制度的改革方向。不少學者習慣性把農戶產權功能的強化和集體對農地控制力度的減弱，描述為集體產權的權能“虛化”，習慣性把人民公社等傳統“集體經濟組織”的解體和村委會政經分開，視為集體產權的主體“虛置”。在這種思潮影響下，我國最近幾年來大規模推進了“農村集體經濟組織”的登記注冊，使之成為集體土地的所有者和法人代表。為強化集體產權特別是集體經營性建設用地的產權功能，針對地方政府壟斷集體土地一級市場以及衍生的集體產權保護力度較弱等詬病，按照同權同價的原則，我國也從2015年開始推進了農村集體經營性建設用地“統一入市”的試點改革。“試點改革”的重要內容是，大幅度提高“集體”對于經營性建設用地的使用權、收益權和處置權。此外，針對集體農地的使用與管理等，一些地方還復制出一整套與國有土地并列的包括(抵押)登記、交易、入市主體認定、轉讓、資產處置、作價出資(入股)、評估、收益分配等在內的一系列政策體系。
相關期刊推薦：《廣東行政學院學報》(雙月刊)創刊于1989年，辟有鄧小平理論研究、學習“三個代表”重要思想、體制改革、行政理論、行政領導、政策科學、國家公務員、特區行政、人事管理、人力資源開發研究、法制建設、工商行政管理、經濟管理、稅收管理、縣鎮行政、教育行政、公文秘書、辦公自動化等30多個欄目。
上述改革的力度是很大的。它對于減少長期以來的違規征地和過度征地等棘手問題，也應該能夠預期發揮一定的作用。不過，對于其理念與思路，有人可能持不同看法。他們認為，“統一入市”改革依然保留了“城市/農村”二元結構的深深痕跡。因為，集體所有與國家所有之間并不是并列關系，而是從屬關系;提高農地集體所有權產權強度的方式，是創造條件，使有關國有土地方面的制度與政策體系逐漸適用于集體農地;而不是另起爐灶在農村地區進行制度與政策的系統性建構。其理論依據是，應該按照所有制關系而不是西方式的產權，應該從實事求是而不是形而上學的理解集體所有權。[11]歷史上，農地原本屬于農民的。計劃經濟時期，集體(人民公社)其實只是國家的代理者而已;人民公社實際的權利在于組織、管理和監督農業生產而非對于土地的所有權。[12]改革開放以來，農地的主要權利更是逐漸向農戶歸集。故而，如果形而上學的理解農地所有權并由此而將其賦予給“集體”或“集體經濟組織”的話，那么這不但缺乏足夠的事實依據，而且可能也難以實現改革的預期目標。他們主要擔憂的是:與有著統一、規范且基于制度信任之理論體系的國有土地比較，“集體土地”的事實上的產權強度要低許多;因而改革的結果將可能是(且不論巨大的制度成本及其分擔問題)，在縣(區)、鄉鎮乃至于行政村的層面上，每一塊“集體土地”將對應于一個區域異質性的制度體系和碎片化市場。這顯然不利于提高集體土地的使用與配置效率。因此，改革的實踐效果可能是使“集體產權”弱于“國有產權”的情況得到固化。如果考慮到治理機制不完善和“集體”有限的能力和資源稟賦，那么“集體土地”保值增值和發展集體經濟等預期的改革目標，也可能難以完美地實現。相應，這部分學者可能主張，從長期看(暫不論具體方式)，農地集體所有權的主體改革，與其向下“落實”到“集體”，還不如向上提升為國有。[13]——論文作者：米運生1，危旭芳2
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