發布時間：2014-08-20所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：隨著經濟的快速發展，社會矛盾凸顯，各種突發事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》(下稱《突發事件應對法》)發揮了重要的作用。但是，實施中也發現該法存在一些缺憾，需要在修訂時予以完善。 一、《突
摘要：隨著經濟的快速發展，社會矛盾凸顯，各種突發事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》(下稱《突發事件應對法》)發揮了重要的作用。但是，實施中也發現該法存在一些缺憾，需要在修訂時予以完善。
一、《突發事件應對法》實施中存在的問題
(一)無法整合各類應急資源的問題
列寧強調：“國家政權的全部政治工作都是由工人階級的先鋒隊——共產黨領導的”。[1]我國《憲法》序言規定：“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”作為我國根本大法的憲法，把堅持黨的領導作為中國特色社會主義憲政的基本原則。發展民主政治，領導、支持人民當家作主，依法治國，保障國家政權在憲政的軌道上運轉，自然要由作為執政黨的共產黨來領導和實施。然而，在依法行政、黨政分開的指導原則下，很多國家立法又有意無意地回避黨委領導的問題，客觀上造成了理論與實際的脫節，影響了法律的運行與效力。
《突發事件應對法》將國務院和縣級以上人民政府作為突發事件應急處置機關，但忽視了中國存在以黨委作為國家領導者的事實。各級黨委領導著包括政法委、宣傳部、組織部、統戰部、軍隊等在內的國家核心權力體系，這些應急資源在各級政府之外，所以，各級政府作為突發事件應對的行政領導機關實際上很難有效調度全部應急資源。而且，軍隊的調度權集中在中央軍委，在國家層面并未健全軍、政共同參與的應急指揮機構的情況下，只能通過有關協調機制來調度軍隊。我國又未建立軍地聯動常效機制，包括國務院在內的各級政府負責人沒有在軍隊任職的慣例，突發事件發生后難免出現溝通不暢、協調不力等問題。
(二)應急預案與法律、法規體系之間存在沖突的問題
目前，我國應急管理的組織和協調存在著兩個指導體系，一個是以《突發事件應對法》以及有關的調整突發事件應對的法律、法規體系，另一個是應急預案體系。從目前應急預案與突發事件法律、法規總體的關系來看，兩者之間基本上是互為補充的，但也存在規定相互矛盾、沖突的時候，特別是有的預案超越權限，重新設定社會組織和公民的義務，賦予政府機構新的職權，甚至規定了罰則，這就違背了法治的基本原則。
有學者認為，我國應急管理有關的法律、法規基本健全，涵蓋了各類應急預案所涉及到的突發事件的類型，覆蓋了突發公共事件應對的所有領域和所有環節。只要堅持做到依法辦事，突發事件應對工作完全能夠井井有條、卓有成效。沒有必要在法律、法規之外，再建立一套應急預案制度，特別是沒有必要將已經在法律、法規中有明確的規定的事項再在應急預案中加以重復但筆者認為，應急預案并非法律體系的簡單重復，相比《突發事件應對法》為核心的法律體系的宏觀指導性，應急預案體系的指導更加具體細致，更具有針對性、務實性，有利于各級行政機關和工作人員的貫徹執行。只要理順好二者的關系，二者都可以成為各級人民政府處置突發事件的依據，相互補充、相得益彰。
(三)官員問責制有關問題
官員問責制是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的法律制度。其實質是通過法律約束來規制公權力和行政行為，最終達到建設有限政府、責任政府、高效政府的目的�！锻话l事件應對法》也回應了建立官員問責制的社會訴求。該法第六十三條規定：“地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正;有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”，并依次列舉了八種違法的情形。
但是，《突發事件應對法》關于官員問責制的規定仍然過于“粗線條”，對于哪些人該被問責、何種情形該被問責等問題還沒有做出明確具體的規定，相關追責程序也沒有涉及。
(四)逐級上報制度不適用于突發事件報告的問題
《突發事件應對法》第七條規定：“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”同時第四十六條規定：“對即將發生或者已經發生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及有關主管部門應當按照規定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報。”由此看來，《突發事件應對法》在立法中規定了原則上逐級上報，只在特殊情況下才可越級上報的突發事件報告制度。
事實上，逐級上報制度不適用突發事件信息報送，這一條規定不符合實際工作的情況。首先，逐級上報周轉時間長，效率低下顯而易見。對突發緊急事件而言，信息周轉的環節越少，傳遞的速度就越快，決策者也就能在第一時間作出決策判斷，事態往往能夠得到及時有效控制。其次，信息逐級上報制度客觀上縱容了某此地方領導受地方保護主義思想影響而隱瞞不報的行為。有些地方和有關部門對“問題”能捂就捂，極力控制信息的擴散和傳播。對于上級機關而言，信息來源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上報負面信息。也可以將不同渠道的信息加以相互印證，從而提高信息的可靠性。突發事件同時向各上級單位報告反而應該是一個值得鼓勵的行為。最后，逐級上報不適用信息時代的要求。如今已是信息時代，信息量、信息傳播的速度、信息處理的速度以及應用信息的程度等都以幾何級數的方式增長。
(五)突發事件處置責任方規定不完善的問題
《突發事件應對法》第七條規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”這個規定不符合實際情況，影響了各地處置突發事件的速度和責任劃分，也容易出現各個地方之間推諉扯皮、責任不清之類的問題。另外，按照該規定，如果涉及的兩個以上行政區域分別屬于兩個以上的省、市、自治區，該怎么辦?難道該由國務院來負責應對工作嗎?實際上，一個突發事件涉及兩個以上行政區域的，應該由主要事發地或最先到達處置現場方或客觀條件最便于處置的行政區域負責處理，這樣才能有利于迅速解決問題。只要依法辦事，無論哪一個行政區域處置都不是問題，即使出現問題，也可以通過協商解決。當協商不下的情況下，才報由上級政府指定明確處置責任方。
二、修改《突發事件應對法》的幾點建議
2008年10月召開的全國抗震救災總結表彰大會上，胡錦濤總書記指出：“我們積累了應對突發事件、抗擊特大自然災害的寶貴經驗，也從中收獲了許多極其寶貴的啟示。”在不斷發現問題和總結經驗的基礎上，現對突發事件應對法提出如下修改建議。
(一)建立各級應急管理委員會作為應對突發事件的領導機關
為完善突發事件處置的指揮體系，解決現有體制無法調度全部資源的問題，建議成立以黨委為核心，包括黨委部門、政府機構、軍隊等各個部門在內的應急管理委員會。根據《憲法》的有關規定和精神，在法律中直接規定黨的有關負責人參加應急委員會，各級應急管理委員會作為本行政區域內應對突發事件的領導機關，負責本行政區域內應急管理的決策和指揮。同時，建議明確賦予各級應急管理委員會在緊急情況下有指揮本行政區域駐軍和武警部隊、駐當地垂直領導部門、駐當地國有企事業單位的權力。
(二)理順應急預案與《突發事件應對法》的關系
為了提高突發事件處置工作的科學化和規范化水平，建議明確應急預案制度與《突發事件應對法》之間的關系，應急預案是《突發事件應對法》的有益補充和實施細則。一方面，強調各級人民政府在突發事件應對過程中堅持“依法辦事”、“依法行政”的原則;另一方面，授權各級人民政府通過制定應急預案的方式來加強政府突發事件處置工作的計劃性、程序性，進一步提高政府應急工作的效率。
(三)建議刪除突發事件逐級報告的有關規定
突發事件逐級報告制度都不符合工作實際，突發事件同時向各上級單位報告利大于弊。所以，建議對《突發事件應對法》等相關法律法規進行修改，刪除“逐級上報、必要時可以越級上報”的規定，以保證上級機關信息來源渠道的多樣性和信息的暢通。
(四)建議建立指定負責制度和相互協商確定處置責任方原則
修改《突發事件應對法》第七條規定，改為：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由主要事發地人民政府負責;或者由各有關行政區域協商確定處置責任方;在協商不下的情況下，報經上一級人民政府指定處置責任方。”
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