發布時間：2022-04-02所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：英國絕大部分油氣在海上生產，對于海上石油泄漏的預防與管理應對具有豐富的經驗。英國海上石油泄漏相關法律規制具有預防為主、監管嚴格、應對迅速等特點。對英國的石油污染緊急計劃制度、漏油事故報告制度以及環境責任規定等進行了介紹與分析，希望對中國相關政
摘要：英國絕大部分油氣在海上生產，對于海上石油泄漏的預防與管理應對具有豐富的經驗。英國海上石油泄漏相關法律規制具有預防為主、監管嚴格、應對迅速等特點。對英國的石油污染緊急計劃制度、漏油事故報告制度以及環境責任規定等進行了介紹與分析，希望對中國相關政府部門和企業提供一些參考。
關鍵詞：海上石油;泄漏;英國;法律規制;啟示
第二次世界大戰以來，世界各國為應對激增的石油需求，積極在近海甚至深海進行石油勘探、開發工作，隨著海上油田的投產，海上石油泄漏事故時有發生。石油泄漏人海主要有油輪事故(多為天氣原因造成油輪船身斷裂或因航線密集導致油輪碰撞)、海上鉆井平臺爆炸、近海或海上輸油管泄漏以及人為故意漏油4種途徑。除此之外，海上平臺13常作業也可能導致小規模的漏油，例如平臺清潔、機械自身用油泄漏等。目前僅有的大規模故意泄油事件是 1991年海灣戰爭期間，伊拉克軍隊撤出科威特前點燃科威特境內油井，造成多達100多萬桶原油泄漏，污染沙特西北部沿海500 km區域口]。
大規模的海上石油泄漏不僅會帶來重大經濟損失，而且會破壞海水水質以及周邊區域的自然環境，甚至給當地生態系統帶來毀滅性打擊。美國、英國、法國、意大利及加拿大等世界主要發達國家都發生過重大的海上石油泄漏事故。近年來，中國海上石油勘探開發的規模與速度不斷增長，同時國內90%以上的進口石油通過海上運輸，海上石油泄漏的風險不斷增加，石油泄漏事故也不斷增多。例如2010 年～2011年，黃海和渤海發生了較大規模的石油泄漏事故，給相關企業、居民和自然環境帶來了巨大的損失和破壞。
政府和企業在海上石油泄漏事故的預防及應對中扮演著最為重要的角色，主要職能為監督、管理并提供必要的支持。企業作為實際作業者或運輸方，是漏油事故預防和應對的主要責任主體，應通過各種制度約束以及技術手段避免事故發生。文中介紹了英國政府在管理海上石油泄漏方面的先進做法，希望對我國相關政府部門和企業提供一些借鑒。
1英國油氣行業概況
2013年英國石油產量約為3 800萬t，其中海上石油產量占比超過97%r2j，可以認為英國幾乎所有的油氣產量都來自海上。北海油田是英國最為重要的產油區域，20世紀50年代發現該油氣資源，20 世紀70年代開始產油。近10 a來，由于北海油田的老化、成本增加等原因，致使英國油氣產量大幅下降。盡管2013年英國油氣行業投資強勁，但也僅新鉆勘探井15口，與6年前的44口井相比顯著下降，勘探活動的持續低迷導致有觀點認為英國油氣行業面臨50 a來最大挑戰。同時英國石油行業的生產成本1 a內增加了15%，每桶油成本僅2013年就增加了27%，達到了17英鎊[3]。
英國海上石油開采的重要地位決定了該國海上油氣活動規制的重要性。英國政府對于海上油氣活動相關環境保護的法律規定非常嚴格，對漏油事故的預防和治理是其重點內容之一。英國政府通過完善的法律法規建立了預防為主、嚴格監管、迅速應對的漏油事故管理體系，并在漏油事故管理方面保持著較好的記錄。據統計，在2001～2011年，英國共發生原油泄漏事故4 123件，導致8 582桶原油泄漏。最近10 a內英國發生的最為嚴重的漏油事故是2011—08北海Gannet Alpha平臺的漏油事故，共導致超過218 t的原油泄漏。
2英國環境法法律淵源
海上石油泄漏相關法律是英國環境法的組成部分，既有專門立法，也包含分散在不同法律中的相關規定。對英國環境法法律淵源的分析是理解海上石油泄漏相關法律的前提與基礎，法律淵源在文中指具有法律效力或能夠作為法官判案依據的法律規則的來源和出處，依照此標準，英國環境法淵源可分為國際法、歐盟法和國內法。
2.1 國際法
國際法可以被認為是主要調整國家在處理與其他國家和其他國家公民的權利義務的規則與原則體系n]。根據國際法庭條例第38(1)條的規定，國際法淵源包括國際條約、國際慣例、文明國家認可的法律原則、案例法及學者觀點，其中以國際條約為主且約束力最強。位于海牙的永久仲裁庭認為國際環境法起源于1972年的聯合國人類環境會議[5]，該會議通過宣言的形式對海洋環境保護、責任安排以及海洋動植物保護建立了主要原則。
英國與其他國家簽訂的國際條約，尤其是針對北海區域的國際條約，構成了英國環境法淵源重要部分。北海海域位于英國和歐洲大陸之間，大部分屬于英國和挪威的專屬經濟區，東南部分屬于丹麥、德國和荷蘭專屬經濟區。為順利開發北海油田，英國與相關各國簽訂了相應的國際條約，其中與環境保護相關的包括《關于防止船只和飛機垃圾污染海洋的奧斯陸協定》(1972)、《關于防止陸上來源污染海洋的巴黎公約》(1974)、《關于合作治理北海石油和其它有害物質污染海洋的波恩協議》(1983)、《關于防止東北大西洋海岸和水域污染的里斯本合作協議》(1990)及《關于保護東北大西洋海洋環境的協定》(1992)。
2.2 歐盟法
歐盟法產生的基礎是1952年簽訂的《巴黎條約》以及1957年簽訂的2份《羅馬條約》，這3份條約分別建立了歐洲煤鋼聯盟、歐洲原子能聯盟和歐洲經濟共同體，為簽約國和成員國建立共同的社會和經濟政策提供了框架。根據《巴黎條約》、《羅馬條約》、《單一歐洲法案》(1986)、《歐盟條約》(1992)以及《阿姆斯特丹條約》(1997年)等相關條約的規定，共有6個機構涉及到歐盟法的發展，包括歐洲委員會、歐洲部長理事會、歐洲議會、歐洲法院、經濟和社會委員會以及地區委員會。
歐洲部長理事會和歐洲委員會以法規、指令、決定、建議、通信、行動計劃、決議、環境協議、三方合同及協議(指歐盟、一個成員國和地區性或本地權力機構三方簽訂的，直接適用第二等級共同體法律簽訂的合同)等形式制定不同效力的法律或文件。歐洲法院、經濟和社會委員會及地區委員會并不直接參與法律文件的準備，但可能對相關法律做出解釋或提供意見。除以上歐盟機構外，一些非機構性質的主體也會對歐盟環境立法產生一定影響，如專業組織、環保組織和個人[6j。在歐盟各種形式的立法中，法規可以在成員國內直接適用，而指令等需要成員國制定國內法加以實施。
英國于1972年加入歐盟(當時為歐共體)，歐盟環境立法對于英國國內立法產生了極為重要的影響。根據《歐盟運作條約》第192(4)條的規定，原則上成員國必須執行已經通過的以完成歐盟環境政策為目標的各項措施，因此針對歐盟不同形式的立法，英國應當通過直接執行或轉換為國內法律等形式加以實施。
2.3 國內法
國際法和歐盟法為英國環境法設定了主要的原則和框架，但英國環境法的主體仍然是國內法。英國國內法又被分為普通法、衡平法和制定法，分別來源于普通法法院(法官)、衡平法法院(法官)和立法機關口]。普通法指發端于12世紀的英格蘭、并由英格蘭王室法官發展出來的一套共同使用于整個英格蘭王國的法律體系口]。衡平法是指與普通法相對應的，由衡平法法院在試圖補救普通法缺陷的過程中演變出來的、與普通法和制定法并行的一套法律原則和法律程序體系E8]。1873～1875年，英國通過《司法組織法》將普通法管轄權和衡平法管轄權合并起來，使得新設的高等法院的每一個法庭都可以提供普通法和衡平法救濟。但是作為實體原則，普通法和衡平法仍舊保持各自的鮮明特征，并未因此融合起來。
作為普通法國家，英國環境法的成文法相對較晚，直至1990年的《環境保護法案》才開始制定環境方面的成文法，其它重要立法包括1995年的《環境法案》及2010年的《環境許可法》等。對于海上石油泄漏管制，英國則建立了較為完善的制定法體系。
3英國環境法中關鍵原則
英國環境法，包括海上石油泄漏相關法律中，接受了一些普遍適用的原則，以下幾個原則發展相對完善，并且在一定程度上具有強制性。
3.1 可持續發展原則
1987年，聯合國全球環境和發展委員會的報告中提出了可持續發展的概念，即既能夠滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其自身需求能力的發展[9]，很快這一原則成為歐盟法的強制性要求。 1992年的歐盟委員會條約就對成員國明確提出了可持續發展的要求。盡管對可持續發展的定義并不完全一致，但可持續發展的概念在英國國內多項法律中都被使用。
3.2預防性原則
根據預防性原則的要求，即使沒有明確的證據證明某一行為或物質的損害或者損害風險，也應當采取預防措施[1…。預防性原則在現代環境立法中被迅速接受，并且經常在各國國內立法及國際條約中得到應用，歐盟和英國立法也對預防性原則做出了要求。
3.3 污染者支付原則
污染者支付原則指環境損害的責任人應當承擔相關成本和損失，該原則最早由經濟與合作發展組織(()ECD)提出并應用，OECD在1974年提出污染者應當支付政府機構采取補救措施產生的費用。強迫污染者承擔其行為造成的損失不僅有利于提升公平正義，而且能夠提升經濟效率n“。此原則被廣泛應用于確定污染防治相關費用的承擔主體，以鼓勵對自然資源的合理利用。
4英國海上石油泄漏事故相關法律規制
4.1 主管部門
英國海上油氣行業的主管部門為能源和氣候變化部(DECC)，DECC是英國政府的一個部門，職責包括保證能源安全、應對氣候變化、發展可再生能源、提供經濟能源、保證政策公平性、促進行業增長及安全高效管理英國能源。其目標是確保英國具備安全、清潔、經濟的能源供應，并且促進國際行動以減緩氣候變化口2|。
DECC下設的能源發展司是油氣活動的專門主管機關，能源發展司中主管油氣活動環境規制的主要有兩個部門，即勘探許可和發展部門以及環境和除役部門(指海上油氣設施的除役)。
4.2 嚴格的預防措施及報告要求
4.2.1 石油污染緊急計劃
英國是《關于油污防備、反應和合作的國際公約》(OPRC公約)(1990)的締約國之一，該公約也已于1998年對中國生效。根據OPRC公約的規定，所有船舶和海上設施的作業者都必須制定相應的石油污染緊急計劃(Oil Pollution Emergency Plan，簡稱 ()PEP)，并且獲得相應國家機構的批準。為執行 OPRC公約，英國制定了《商業船舶運輸(石油污染，反應和合作公約)規則》(1998)和《海上設施(緊急污染控制)規則》(2002)，規定了漏油應對計劃的要求以及漏油報告的要求。
《海上設施(緊急污染控制)規則》(2002)以及《商業船舶運輸(石油污染，反應和合作公約)規則》(1998)賦予了英國政府干預海上設施活動的權力，如果存在或可能發生重大污染，或作業者未能執行可靠的控制和預防措施，或根據《海上石油活動(石油污染防止與控制)規則》(2005)及其修正案的規定違法排放石油(如未遵守相關排放許可)，都可能被視為犯罪行為。
OPEP的主要目的是使作業者明確相關信息，以便能實行充分、有效且經過檢驗的緊急反應程序。因此作業者有義務保證OPEP能夠清晰辨別出可能的泄漏場景、可能的環境影響以及應當如何應對并減少不利影響。圍繞()PEP，英國政府還制定了 OPEP編制指導、漏油反應培訓的最低要求和相關指導以及漏油處理產品的相關規制等。
根據OPEP相關法律的規定，在開始石油作業以前2～4個月，作業者應當確保已經制定了相關石油污染緊急計劃，而且所有船舶也必須完成相應的船舶石油污染緊急計劃。例如所有勘探和評價井都必須在海上設施活動開始前2個月提交OPEP以獲得批準。按照相應的緊急計劃，作業者應當經常性地進行漏油反應訓練，確保所有人員得到防止、報告和反應等相應訓練，相關人員必須熟練掌握自身的緊急計劃。
4.2.2 漏油事故報告要求
英國建立了較為完善的石油作業報告(Petrole— um Operations Notices，簡稱PONs)制度，要求作業者針對石油作業的環境、產量、鉆井、修井等共16大類向主管機構進行匯報。其中PONl是專門針對石油和化學物質泄漏與排放的報告規制。
按照PONl的相關要求，一旦海上設施、管道或船舶出現任何漏油事故或被許可的排放，油田設施或管道作業者必須立即向DECC和皇家海岸警衛報告。其報告要求非常嚴格，海上平臺尤其是輸油管道發生的任何漏油事故，甚至0.000 001 t的泄漏都必須向政府部門報告，因此英國的PONl數據看起來十分龐大，但并不意味著其管理不善一”]。如果漏油事故已經或可能對環境造成重大影響，則必須通知相應的內閣部長。
4.3環境責任
英國關于環境破壞的法律責任的規定存在幾個不同的法律系統，既有專門的環境責任立法，也有分散在其他環境保護立法中的法律責任。歐盟于 2004年發布了《關于防范和治理環境破壞的環境責任的指令》(2004/35/EC)，對防范和治理一些破壞生物多樣性、水和陸地的特定行為實行嚴格責任制。為執行該指令，英國制定了《環境破壞(防范和治理) 法案》(2009)及其修正案。此外，歐盟于2010年制定了《海上策略規則》，該規則建立了一個高標準的框架，要求成員國在2020年以前采取措施，在其海域取得并保持一個良好的環境狀態。
上述專門針對環境責任的立法是對英國已有一些環保法，如《環保法案》(1990)、《水資源法案》 (1991)及《海上設施(緊急污染控制)規則》(2002)等的補充，這些已有的立法仍然適用，如果這些立法規定了額外的義務，則仍然應當遵守。
根據環境責任相關立法，英國環境責任分為兩種：①過錯責任。即對于受保護的物種和自然棲息地，由特定范圍以外的人類活動造成的環境破壞實行過錯為前提的責任。②嚴格責任。對于一些特定范圍的人類活動引起的環境破壞實行嚴格責任。對需要環境許可的行為，向水體排污，地下水排污，抽水或蓄水，使用殺蟲劑、農藥或危險物質，使用或釋放轉基因生物以及運輸危險貨物等行為實行嚴格責任而不需存在過錯。如果環境損害由于恐怖主義或自然災害引起，或損害由某些特定的國際條約規制，則可以豁免。
在這些機制下，一旦發生環境責任事故，英國政府機構可以從公共利益的角度采取行動，既可以要求責任方直接承擔費用，也可以自身先承擔費用，然后要求責任方賠償。責任方應當采取措施防止損害的發生或擴大，并且根據規定及時向權力機構報告相應的事故，提供相關信息，并且按照權力機構要求采取預防性和補救性措施、提交救治方案并支付環境損害相關的費用等。
需要注意的是，歐盟各成員國的現有許可、操作安全和環境保護標準經常不一致，阻礙了歐洲建立統一的健康、安全和環保風險管理方法。針對海上油氣活動的環境保護現狀，歐盟于2013—06發布了《海上油氣作業安全指令》(Directive 2013/30/ EU)，對《環境責任指令》(2004/35/EC)做出了修改，涵蓋了對所有海體的環境破壞，并且引進了新的機制，在發生重大事故時，強制要求作業者提供財務擔保。包括英國在內的各成員國，都需要通過國內立法實施該指令設立的政策。
5墨西哥灣漏油事件對英國影響
2010年墨西哥灣漏油事件以后，英國相關政府部門對環境法，尤其是海上石油泄漏相關法律進行了提高與完善：①確保安全和環境管理體系的執行。 ②提高學習文化以及推廣最佳實踐的程序。③建立更加統一的法律體系。④建立針對漏油事故的更加清晰的管理和控制體系。⑤建立完善的體系確保作業者承擔相應責任，并確保其有能力支付漏油造成的損失。⑥加強研發，針對重大海上漏油事件，開發更加先進的預防、封堵、清除和影響監控等技術¨‘】。針對漏油事故的計劃與報告要求，具體主要有以下幾方面的變化。
5.1 明確了最嚴重場景含義
英國OPEP指導細則中要求作業者應當識別潛在的可能導致污染事件的場景，包括最嚴重場景，但未明確最嚴重場景的定義。墨西哥灣漏油事件后，英國明確了OPEP指導細則中所述最嚴重場景的含義，即指所有密封裝置都失效導致井噴，通常需要修建減壓井的情況。相應的，對OPEP解釋文件、模型分析、減壓井、OPEP更新、版本提交等均提出了新的要求。
5.2 完修井作業的許可申請
根據英國法律，完修井作業并未受到環境影響評估相關法律的規制，但是所有完修井作業都必須獲得化學物質許可，而且在申請時需要說明該完修井活動是否已經被涵蓋在已獲批準或正在審批的 OPEP中。2012年以后，在申請化學物質許可時需要在申請材料中增加介紹意外事件、說明現有防止油氣泄漏方法以及OPEP中關于最嚴重場景的識別等內容。
除以上信息，DECC還有權根據實際情況，要求作業者提供其他額外信息，尤其是針對新進入英國大陸架的作業者、鉆井服務商或鉆機，特別是在設得蘭島西部或馬里灣、深水區域等進行的石油勘探開發活動，更有可能要求其提供額外信息。
6對我國海上石油泄漏事故管理的啟示
我國海上石油生產、管理等具有自己的特點。海洋石油勘探開發環境保護管理主管部門是國家海洋局及其派出機構，海上石油開發生產的主要參與者包括國家石油公司以及大量國際石油公司。我國海上石油生產多年來主要采取與擁有技術的外資方合作的形式，大多由外國合作方承擔作業者的角色。中石油、中石化、中海油都擁有一定的海上油氣區塊，但以中海油的海上油氣生產管理、技術以及對外合作經驗最強。中國國家海洋局、中國國家石油公司以及外方合作企業在海上石油泄漏事故的預防與應對中承擔不同的角色。
我國海上石油泄漏事故相關法律主要包括《民法通則》、《侵權責任法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》及其實施辦法等。盡管海上環境保護的立法日益完善，但相比之下，我國環境立法還存在法律責任輕、違法成本過低、執法不嚴格等問題¨引，我國政府對于海上石油泄漏事故的監督管理應當更加細致，并且在漏油事故的處理上應提高透明度和效率。
近年發生的一些漏油事故給我國政府部門和相關企業敲響了警鐘。政府除了要求企業加強管理和采用更加先進的技術預防漏油事故的發生外，還應當強化漏油事故的報告制度，借鑒英國相關法律，要求船舶、平臺及輸油管線等各類設施的作業者詳細報告任何數量的漏油事故，以便對漏油事故的全面詳細掌握。此外，政府應當及時公開漏油事故相關數據，便于相關公眾和組織了解事故的規模和影響，從而采取有效措施維護自身權益。隨著民營企業涉足石油生產上游，上游企業的技術水平和相關經驗差異加大，政府應當加強監管能力，細化并嚴格環境責任，以應對多樣化上游企業帶來的海上石油泄漏風險。
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7 結語
英國在海上石油泄漏預防與管理方面的經驗值得參考和學習，尤其是在信息公開、漏油事故的細致報告、責任的嚴格追究等方面的制度與實踐。我國應當改變環境資源法律立法不嚴的問題，提高違法成本，加強執法力度，以期有效預防海上漏油事故，并建立迅速高效的應急機制，避免環境損害的擴大。——論文作者：王賀猛
參考文獻：
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