發布時間：2021-07-23所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：目前，我國在頁巖氣開發的環境保護方面存在著大量的法律空白，往往只能參照環境保護法和礦產資源法中的相關規定進行規制，無法有效解決頁巖氣開發暴露出來的環境問題。頁巖氣開發環境風險的法律規制，核心目的就是解決當前頁巖氣開發中的環境風險，促
摘要：目前，我國在頁巖氣開發的環境保護方面存在著大量的法律空白，往往只能參照環境保護法和礦產資源法中的相關規定進行規制，無法有效解決頁巖氣開發暴露出來的環境問題。頁巖氣開發環境風險的法律規制，核心目的就是解決當前頁巖氣開發中的環境風險，促進頁巖氣開發與環境保護相協調，實現能源開發的可持續發展。在頁巖氣開發環境風險的法律規制方面，英美兩國已經探索出一些經驗和制度。積極借鑒國外有益經驗，努力改進和完善我國應對頁巖氣開發環境風險的法律規制，對實現我國頁巖氣開采的經濟效益、社會效益和環境效益三者的統一具有重要的現實意義。
關鍵詞：頁巖氣開發;環境風險;環境保護;可持續發展;社會效益
引言
自習總書記提出2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和新目標以來，中國一直致力于采取各種措施減少二氧化碳排放。頁巖氣作為一種低碳能源，對于構建清潔低碳高效的能源體系，實現碳達峰、碳中和新目標具有極其重要的戰略意義。但是，我國目前對頁巖氣的開發尚處于起步階段，仍面臨許多挑戰，其中非常重要的一項便是環境風險。一般而言，生產非常規天然氣是一種集約化的工業過程，會對環境造成比常規天然氣開發更大的印記[1]。在生態文明建設大背景下，我們必須處理好頁巖氣開發與環境保護之間的關系。為此，除卻技術上的手段，具有強制力保障的法律規制是最有效也是最必不可少的。英美兩國作為頁巖氣開發和環境保護均走在世界前列的國家，有一些先進的經驗和成熟的制度值得借鑒，從而不斷完善我國在應對頁巖氣開發環境風險方面的法律規制，助力頁巖氣開發利用，推動能源供給革命，促進減排降碳、低碳發展。
1頁巖氣開發中的環境風險
頁巖氣的勘探開發流程大致可分為選區評價、勘探評價、先導試驗和開發四個階段[2]。其中先導試驗階段是一種小規模開發，目的在于評價該區塊是否有進行大規模開發的商業價值，其內容與工廠化開發基本一致，產生的環境影響也大同小異，因此本研究在梳理各階段可能存在的環境風險時，將先導試驗階段并入開發階段。同時，諸如開辟道路、井場建設等準備工作未被視為獨立的勘探開發過程，但因其所產生的環境風險與其他階段差異較大，此處選擇將其單獨羅列。
頁巖氣開發不同階段存在不同的環境風險(如表1所示)，既易造成諸如水污染(鉆井廢水、注入壓裂液、壓裂液泄漏)、大氣污染(揚塵、柴油機廢氣、甲烷泄漏、壓裂液泄漏)、土壤污染(鉆井廢水、壓裂液泄漏)、固體廢物污染(鉆井巖屑、建筑垃圾)、噪聲污染在內的環境污染，也會帶來植被破壞、淡水資源耗費、地層沉降和小型地震等生態破壞。
頁巖氣開發最突出的環境風險是正式開發階段因使用各種特殊技術引發的微地震、水污染和水資源大量消耗[34]。水力壓裂技術而需要通過向頁巖氣儲層注入壓裂液來增大巖石孔隙度，將封閉其間的頁巖氣聯通起來以便后續采集。這一操作易增加微地震風險，尤其對于存在天然斷層的礦區而言。該技術使用的壓裂液，由99%的淡水、0.01%的化學添加劑制和0.05%支撐劑混合制成，對于淡水資源的耗費極大。目前世界上最大的非常規天然氣田是美國Marcellus頁巖氣田，每口鉆井平均用水量約15000m³，水力壓裂用水量占98%[5]。我國川渝地區每口頁巖氣井耗水量更甚：重慶市涪陵地區平均每口井水力壓裂用水30559m³，四川自貢市榮縣金頁每口井壓裂用水約30000m³，長寧——威遠國家級頁巖氣示范區每口井壓裂用水為20931m³[6]。同時，由于需注入的壓裂液總量多，即便成分中化學物質占比低，總含量也不會少。這些化學物質隨壓裂液注入氣井后，一旦操作不當，通過出現破裂的氣井套管或者附近的廢棄管井泄露，就會浸入地層污染地下水。壓裂完成后，對壓裂液進行返排回注時，也同樣存在此種環境風險，且整個開采過程中排放的廢水也會進一步加劇水污染。
2我國頁巖氣開發環境風險的法律規制現狀與問題檢視
2.1我國頁巖氣開發環境風險法律規制的現狀
針對上述環境風險，本研究擬從頁巖氣環境保護相關專門立法、環境保護法律體系和綠色發展類法律以及礦產資源法律體系出發，分門別類對我國頁巖氣開發環境風險的法律規制現狀進行梳理(詳見表2)。
2.1.1與頁巖氣環境保護相關的專門立法
在國家層面，我國法律體系中關于頁巖氣的專門立法是空白的，更遑論頁巖氣開發環境風險相關的法律制度了，目前僅在有關部門制定的頁巖氣相關政策和規劃上有所體現。2013年，國家能源局制定的《頁巖氣產業政策》在總則中提出：頁巖氣勘探開發利用要走可持續發展道路，建立資源節約、環境友好、協調發展的頁巖氣資源勘探開發利用體系。第六章專章規定頁巖氣的節約利用與環境保護，提出頁巖氣勘探開發利用必須實行環境影響評價制度與建設項目“三同時”制度。2016年，國家能源局制定《頁巖氣發展規劃(2016—2020年)》(頁巖氣“十三五”規劃)，列舉了頁巖氣開發可能帶來的環境問題，并要求嚴格遵守《環境保護法》等法律法規，制訂頁巖氣開發相關環境標準。
在地方層面，有關頁巖氣的法律規定更少，現有的相關規定則主要集中在四川省、重慶市、貴州省等頁巖氣富集區，且多是在各省、市的土壤污染防治行動計劃中有所體現。四川省環境保護廳于2018年發布的《四川省頁巖氣開采業污染防治技術政策》是當前唯一一個專門規范頁巖氣污染問題的規范性法律文件，它從原則、選址要求、水污染防治、固體廢物處置及綜合利用、大氣污染防治、噪聲污染防治、鼓勵研發環境友好型新技術、環境管理與環境風險防范等方面對頁巖氣開采中的污染問題給出了技術上的指導。但這些規劃、意見不具有法律強制力，且多為原則性指導，很難在實際上規制頁巖氣開發的環境風險。
2.1.2環境保護法律體系中可適用于頁巖氣開發的法律規定
《環境保護法》是我國環境保護領域的基本法，其規定的保護環境、防治污染的基本原則和具體制度均適用于頁巖氣開采中的環境保護與治理。各類污染防治法及其實施細則亦然,如《水污染防治法》及其《實施細則》是目前防治頁巖氣水環境污染的重要法律依據。《水污染防治法》第38條規定，興建地下工程設施或者進行地下勘探、采礦等活動，應當采取防護性措施，防止地下水污染;第39條規定，人工回灌補給地下水，不得惡化地下水質。《水污染防治法實施細則》第35條規定，揭露和穿透含水層的勘探工程，必須按照有關規范要求，嚴格做好分層止水和封孔工作;第36條規定，礦井、礦坑排放有毒有害廢水，應當在礦場外圍設置集水工程，并采取有效措施，防治污染地下水。這些條文都可以應用于預防和治理頁巖氣開發過程中可能產生的水資源環境污染問題。此外，《噪聲污染防治法》所規定的環境噪聲污染防治的基本原則、管理制度、法律制度、法律機制和法律責任也適用于頁巖氣開發中的噪聲污染防治。同理，頁巖氣開發中造成的大氣污染可以適用《大氣污染防治法》，造成的固體廢物污染可適用《固體廢物污染環境防治法》，對土壤的污染可以適用《土壤污染防治法》，等等。
頁巖氣開發必須要經過嚴格的環境影響評價，因此，包括《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》《建設項目環境保護管理條例》《建設項目環境影響后評價管理辦法》等在內的環境影響評價相關法律和規定適用于頁巖氣開發。另外，頁巖氣開發還應當遵循《節約能源法》《循環經濟促進法》等綠色發展類法律，其開采過程排放的廢氣廢水等同樣應符合現有的環境標準。
環境保護法律體系和綠色發展類法律雖然為預防和解決頁巖氣開發中存在的環境風險提供了一定的法律依據，可解決如準備階段的環境風險，但對開發階段帶來的環境風險則不具有針對性，難以達成規制頁巖氣開發環境風險的目的。
2.1.3礦產資源法律體系中可適用于頁巖氣開發的法律規定
頁巖氣本身是一種礦產資源，由《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等有關礦產資源的法律法規構成制度體系當然也適用于頁巖氣開發。但這類法律直接規范的是礦產資源的權屬問題，重點并不在礦產資源開發中的環境問題，因而無法規制頁巖氣開發的環境風險。
2.2我國頁巖氣開發環境風險法律規制的問題檢視
通過上述現狀梳理，可見目前我國頁巖氣開發環境風險的法律規制很難防治頁巖氣開發可能引發的環境風險，具體表現在以下三方面。
2.2.1缺乏效力較高的統一立法
目前我國沒有規制頁巖氣環境風險的統一立法，而是分散在各類不同的法律法規之中。只針對某一類特定環境要素的單行法律，不足以解決頁巖氣開發整個流程和特殊模式中存在的綜合性、復雜化的環境風險。而各地方的政策、指導性意見一方面不具備法律強制力，另一方面也只對所在管轄范圍內頁巖氣開發有一定的指導意義，無法在全國范圍內對頁巖氣開發的環境風險進行統一規制。
2.2.2缺乏頁巖氣開發環境風險專門法律
頁巖氣開發引發的環境問題有其特殊的成因和表現，當前我國沒有針對性的法律制度，而是主要依靠類推解釋來適用環境保護法律體系中的各項制度、標準。這固然能在一定程度上起到保護環境的作用，但終究不得要領。第一，在環境標準方面，頁巖氣各項特殊技術所造成的污染，尤其是壓裂液及其返排液所造成的污染，通過一般的排污標準來規制無法有效控制污染源。第二，在環境監管機制方面，面對頁巖氣開采這樣具有高度專業性的項目，環保部門執法人員大多不具備相關專業知識，僅靠環境保護部門自身可能難以監管到位。第三，在信息公開方面，《環境保護法》僅要求重點排污單位應當向社會公開主要污染物信息，致使頁巖氣開發中會引發重大環境問題的其他信息缺乏依法公開的法律依據。第四，在責任制度方面，當下頁巖氣采礦權主要集中在央企手中，一般的企業環境責任制度不能很好地制約這些油氣公司。
2.2.3缺乏應對生態破壞風險的法律制度
現有的法律規范主要是針對頁巖氣開發中的環境污染，忽視了生態破壞的環境風險，但在頁巖氣開發的環境風險中，微地震、水資源耗費等生態破壞問題是需迫切解決的問題。如何通過法律制度來預防地震風險和節約淡水資源，也是頁巖氣開發環境風險法律規制的重要命題。
3英美規制頁巖氣開發環境風險的制度安排
3.1法律框架
歐盟各國規制頁巖氣開采帶來的環境風險的法律框架，是在碳氫化合物指令的基礎上，以采礦法為核心，其他法律為補充而構建成型的[7]。碳氫化合物指令規范了包括頁巖氣在內的碳氫化合物的鉆探、開發和生產。英國曾是歐盟成員國，其對頁巖氣的環境規制既遵守歐盟指令，建立了由水框架指令、地下水指令和礦山廢棄物指令等文件所確立的一系列環保標準和環保制度，同時也制定了本國常規油氣環境管理相關法律[7]。
美國在應對頁巖氣開采環境風險方面，是以常規油氣資源監管和環境保護監管的法規為主，新增頁巖氣專門立法進行補充，主要分為聯邦和州兩個層級。以加州為例，當地的頁巖氣環境管理既要遵循《清潔水法》《安全飲用水法》《清潔空氣法》《資源保護與恢復法》等聯邦法律，以及美國聯邦油氣管理局在2009年發布、于2015年6月生效施行的針對頁巖氣的《水力壓裂試行法規》，也要遵循加州政府在聯邦法基礎上于2013年制定的《水力壓裂和酸化油層激勵生產法案》，內容涉及現行非常規油氣開發和未來深層資源開發，以及可能造成的環境破壞、水資源的污染預防和管理等。同時，美國針對頁巖氣開發全過程(鉆井前、鉆井中、鉆井后)制定了相關的污染控制標準，通過法律賦予了地方的環境監管標準立法權[8]62。
3.2監管機構
英國主要依靠英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭各地的礦產規劃局、健康與安全執行局、環境局共同負責頁巖氣開發過程中的環境監管。從準入角度而言，開發商在與土地所有者協商獲得土地使用證后，需要從環境局獲得環境許可證，從礦產規劃局獲得鉆井建筑許可證，再上報至健康與安全執行局，最后從環境局獲得水資源利用和廢水處理許可證。只有通過這幾個部門的許可之后，才能拿到鉆井許可證，獲得準入資格。從監管過程而言，環境局負責對頁巖氣開發過程中水質、資源及其他生態環境的保護，礦產規劃局負責對土地規劃利用過程中潛在的污染進行監管，其他監管部門主要是針對技術和操作上的監管[7]。
美國頁巖氣監管機制構建實行“以州為主，在聯邦調控”[9]的原則。聯邦層面，美國環境保護署通過公布聯邦法律的實施條例(包括空氣質量、水質量和廢物管理最低標準等)，監督和推動這些環境保護法律的執行。實際環境監管權屬于各州，由各州環保局負責，但各州頁巖氣環境保護法律規范必須達到聯邦的標準，聯邦保有最高的監管權。除此之外，美國賓夕法尼亞州還實行由開采企業繳納聘請費用、聘用巡視員和監管人員駐扎礦區進行監管的制度。加州亦規定監督員需到場監督[10]。
3.3重要制度
3.3.1信息公開制度
美國建立了較系統的頁巖氣信息公開制度。美國密歇根州、阿肯色州、得克薩斯州、懷俄明州、北卡羅萊納州、加利福尼亞州等明確規定實行水力壓裂液化學物質披露制度，披露的內容包括水力壓裂使用的水量、壓裂液中的化學物質、供應商名稱、使用目的以及最大濃度。當然，不同的州要求披露的范圍不同，如：密歇根州要求油氣公司在網上向所有公眾公開;阿肯色州要求向管理者提交信息，由管理者進行匯總公開;得克薩斯州和懷俄明州只要求向管理者提交相關信息;北卡羅萊納州和加利福尼亞州則要求既要向管理者提交信息，也要由油氣公司自己在網上公開信息[9]。以加利福尼亞州《水力壓裂和酸化油層激勵生產法案》為例，該法案第1788條規定，關于水力壓裂和酸化處理后的信息公開，開發商需要向監管局報告和向公眾公開的內容包括四項。第一，在項目執行后60日之內，必須向監管局上交項目的信息和執行歷史等。第二，項目的用水資源、潔化和事后處理都要有詳細報告，并且在開始生產30天后，應再度測試井下水質，并與以前的水質進行比較。第三，如果在操作時使用了有放射性的物質，必須報告使用過程和事后處理過程，保證沒有事后存留下的問題。第四，水力壓裂所用的回注液內的化學物質成分和數量必須向監管局報告和接受審核，并在監管局網站公布。如果油氣服務公司認為某些化學物質特別有商業價值需要保密的，可以向監管局申請保密[8]66。
同時，美國部分地區對水力壓裂過程中與地震相關的數據也要求公開。仍以加州為例，加州處于地震帶，特別需要密切監測地震信息，而水力壓裂技術很可能是引發微地震風險的重要原因。加州的《水力壓裂和酸化油層激勵生產法案》第1785條規定，在水力壓裂和酸化處理執行時，要在72小時內通知監管局，由監管局派人員到現場檢查，記錄壓力、流壓、流量和時間等重要數據。如果有套管破裂或支撐砂漏失的事故，需立即向監管局報告;如在開采地附近有2.7級以上地震，需要做特別分析[8]63。
3.3.2紅綠燈制度
紅綠燈制度是一項在英美國家廣泛應用于地震風險應對的制度。該制度最早由英國學者JulianJBommer提出，目的在于通過可靠的緩解策略，最大程度地減少地震的發生。這一制度以紅綠燈的三種不同顏色警示不同程度的地震風險，對應不同的緩解措施(表3)：當監測到的微地震里氏震級小于0時，為綠燈，可以按原計劃注水;當震級在0到0.5時，為黃燈，應引起警惕，減小排量并謹慎注水;當震級大于或等于0.5時，為紅燈，應立即停止注水，避免觸發更大震級地震或活化天然斷層[11]。
在紅綠燈制度的施行中，以0和0.5為界是英國通行的閾值，非常嚴格。除英國外，其他國家紅綠燈制度的閾值則有差異，個別國家不同地方的閾值也會有差異，如加拿大阿爾伯塔省以2.0和4.0為界，美國加利福尼亞州以2.7為界[11]。在此基礎之上，為預防頁巖氣開發誘發地震，英國政府對礦物規劃局、地質調查局和開發商的職責均予以明確規定。首先，礦物規劃局應與地質調查局進行積極協商，提出避免誘發性地震的建議。其次，地質調查局應與礦物規劃局一起監控地震信號燈的使用情況。最后，開發商應嚴格做到四個基本環節：在鉆井前通過一切可以獲得的資料信息對即將鉆井的地方斷層進行評估;在鉆井過程中盡量少地使用壓裂液;在壓裂過程中和壓裂結束之后都必須監測地震活動;在壓裂過程中嚴格按照地震信號燈指示進行操作[12]。
3.3.3節水制度
在當前技術條件下，頁巖氣開發過程中耗水量巨大是各國都面臨的難題。根據美國環保署公布的數據，為了開采頁巖氣，美國每年消耗2.65∼5.29億方的水。水力壓裂用水已經占到得克薩斯州一些縣用水總量的50%[13]。為應對水資源短缺問題，美國開始出現了一些專門為油氣公司解決水問題的公司，這些專業性公司的出現，促成了美國水資源服務市場和水權交易制度的形成[14]。在這種制度下，油氣公司通過專業性公司既可以就公共水權和政府進行交易，也可以與擁有私人水權的單位和土地所有者進行交易，從而獲得一些水源的使用權。這種做法最顯而易見的好處，就是可以鼓勵公眾節約用水，用額外的水權來進行交易，使資源優化配置。
英國雖然未實施類似美國的水權交易制度，但其用水也是市場化的，國家統一對水價規定一個上限，而實際的水價則由市場來進行調控。為了督促居民節約用水，近年來，英國提高了水價，其收取的水費包括了用水水費和各種排污費、排水費以及環境保護費等，這些費用必須用于環境保護和污水處理[14]。除了市場化的水權交易制度之外，美國各州也通過制定嚴格的取水制度來節約水資源，包括開發頁巖氣取水需要審批和通報，同時對于水源也進行了限制[9]。
3.3.4水污染防治制度
在頁巖氣開發的環境風險中，水污染問題極為突出，其主要來源于壓裂液泄漏和壓裂反排液回注。針對這一問題，美國一些州立法規定了防泄露措施(如套管和固井等)。例如，加州在其《水力壓裂和酸化油層激勵生產法案》第1784條中規定：油氣公司需要對套管進行壓力測試;必須在套管壓力測試操作前30天內和測試前24小時內通知監管局，監管局可派人員到現場監察;在水泥完井后的48小時內必須進行測井，證明水泥連合層符合測試要求，保證壓裂液不會向外串流[8]65。此外，美國還建立了保證金制度，各州要求作業商提交保證金，以確保發生壓裂液泄漏時作業商能夠及時承擔清除費用。另外，各州還制定了應對可能發生的泄漏的應急預案，以確保發生壓裂液泄漏情形時能夠及時止損，并且要在一定時間內將泄露事件通報監管部門[9]。——論文作者：傅晶晶，潘學杰
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