發布時間：2014-03-15所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 如何完善我國憲法監督體制是憲法學研究的一個重要課題。憲法作為國家的根本大法，是公民權利的保障書。建立憲法監督體制是保障憲法確立的國家制度和根本任務實現的必然要求，也是我國走向憲政的必然選擇。我國有必要借鑒國外憲法監督模式的有益經驗，構建起適
論文關鍵詞：憲法監督體制,全國人民代表大會,憲法委員會
論文摘要：如何完善我國憲法監督體制是憲法學研究的一個重要課題。憲法作為國家的根本大法，是公民權利的保障書。建立憲法監督體制是保障憲法確立的國家制度和根本任務實現的必然要求，也是我國走向憲政的必然選擇。我國有必要借鑒國外憲法監督模式的有益經驗，構建起適合我國國情的方案，藉此推動我國憲法監督體制的完善。
一、我國憲法監督體制的現狀
自新中國成立以來，我國憲法監督體制經歷了一個從無到有、從不完善到逐漸完善的發展過程。1982年憲法即現行憲法在汲取歷史經驗和教訓的基礎上根據當時的客觀歷史條件，對我國憲法監督體制作了較1954年憲法和1978年憲法更為系統和全面的規定。主要包括：
其一，憲法序言中莊嚴宣告：憲法是國家根本大法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須把憲法作為最高的活動準則。
其二，規定由全國人大及其常務委員會監督憲法實施，由全國人大常務委員會行使憲法解釋權�，F行憲法改變了過去單純由全國人大監督憲法實施的狀況，在一定程度上緩解了憲法監督的經常性問題。因為僅將憲法監督權賦予全國人大，在全國人大閉會期間難以對憲法進行監督。而全國人大常委會是全國人大的常設機關，是全國人大閉會期間經常性地行使國家最高權力的機關，能夠對違憲行為進行及時處理。
其三，監督內容的規定比過去的憲法更詳盡。主要包括：全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會作出的不適當的決議和決定;全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市人大及其常委會，省、自治區人民政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的同憲法、法律及國務院的行政法規相抵觸的地方性法規;不批準自治區人大及其常委會制定的同憲法相抵觸的自治條例和單行條例。
其四，采用事前審查和事后審查相結合的監督方式。自治區制定的自治條例、單行條例在通過以后，報全國人大常委會批準以后才能生效等，就是事前審查;國務院制定的行政法規要向全國人大常委會備案，省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規，省、自治區人民政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規，在經過所在省、自治區人大常委會批準后向全國人大常委會備案，就屬于事后審查。
其五，制裁的方式也具有較強的剛性。如罷免有關人員(主要是由全國人大及其常委會選舉或決定產生的重要公職人員)的職務;再比如撤銷違憲的法律法規等。
由此可見，現行憲法關于憲法監督的規定比前幾部憲法有明顯進步，也在憲法實踐中為貫徹落實憲法、推進法治國家建設發揮了重要作用。但是，我們也應該清醒地看到我國憲法監督體制還存在諸多不足，主要表現在以下幾方面.
首先，缺乏專門的監督主體。我國憲法監督主體以國家權力機關為主，但在實踐上因為全國人大缺乏專門機構監督憲法實施，以致監督職責難以實現。憲法規定全國人大每年至少召開一次會，會議僅半個月左右，所要行使的職權達l5項;全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權有21項之多。全國人大及其常委會精通法律的代表不多，而憲法監督的專業性較強，從而導致全國人大及其常委會實際難以承擔監督憲法實施的責任。
其次，監督的范圍比較狹窄。從國外憲政實踐來看，大多傾向于廣義的憲法監督，既包括國家立法機關的立法行為、國家行政機關和授權組織的行政行為及司法機關的司法行為，又包括了政黨、社會團體、組織和公民的憲法行為。從我國現行憲法規定的監督內容來看，主要涉及的是對法律、法規合憲性的監督，而對于各政黨、社會團體行為的合憲性監督，則缺乏依據。
再次，監督方式比較單調。憲法監督方式一般有事前審查、事后審查、憲法訴訟和附帶性審查等。由于我國采用的是權力機關監督體制，這種體制決定了我國目前暫時無法采用附帶性監督方式。憲法訴訟也沒有為我國憲法確認，但憲法訴訟所要解決的問題在我國同樣存在。我國憲法規定了公民享有一系列基本權利義務，該權利需要在法律上建立相應的救濟制度才能給予充分的保障。憲法規定的基本權利，有些能夠通過普通法律加以具體化，借助于普通法律的訴訟制度給予救濟，有些卻沒有或無法通過普通法律加以具體化。比如在招工、錄干、升學等方面的歧視性規定，只有通過憲法訴訟才能解決，而我國在這方面存在空白。
最后，憲法監督缺乏程序保障�，F行憲法不僅在關于行為的合憲性監督方面缺乏程序性的規定，就是在認為規定得比較全面的對法律、法規的合憲性監督方面，同樣也缺乏明確具體的程序性的規定。哪些機關、組織甚至是公民個人有權向全國人大常委會提出這種申請，全國人大及其常委會對這些申請如何加以處理，什么情況下全國人大及其常委會應當啟動對法律、法規合憲性的審查的程序，審查的結論如何做出等，在目前我國憲法的規定中都是缺乏的。
上述幾方面問題表明，我國的憲法監督離制度化還有一定的距離。針對我國憲法監督體制存在的弊端以及構建憲法監督體制的艱巨任務，我們有必要對其他國家的憲法監督模式予以借鑒，理性分析我國學者對憲法監督模式的種種設想，從而選擇適合我國國情的憲法監督模式。
二、憲法監督模式的比較研究
當今世界現行的憲法監督模式，以監督主體為標準，一般主要分為三類：
(一)普通司法機關監督體制
由司法機關行使憲法監督權是1803年由美國聯邦最高法院對“馬伯里訴麥迪遜”一案做出的判決中確立的。首席大法官馬歇爾力倡聯邦最高法院應有違憲立法審查權，他代表最高法院宣布：解釋法律的權限屬于司法部門的領域，是司法部門的業務。在對特定的案件選擇適用的法規方面，憲法所規定的條款與法律所規定的條款發生抵觸時，法院必須適用憲法，與憲法相抵觸的法律無效。該模式的長處在于可以通過具體的司法程序處理違憲問題，在一定程度上起到了制約立法和行政的客觀效果。但它是一種“附帶型”的審查制度，法院只是在發生具體的訴訟后才進行審查，不能主動進行審查。
(二)專門機關監督體制
該模式是由奧地利漢斯·凱爾森提出來的。1920年奧地利首先設立了憲法法院，開創了專門機構監督模式的先河。專門機構監督模式具體可分為兩種形式，即以德國為代表的憲法法院和以法國為代表的憲法委員會。德國式的憲法法院具有國家司法機關和憲法機關的雙重性質，作為行使憲法審判權的機關，是具有最高的司法地位的政治性機關。憲法法院在其管轄權的擴展中表現出“司法的政治化”和“政治的司法化”的兩種狀態，突出反映了違憲審查法性的統一。法國式的憲法委員會是用政治手段解決憲法問題，不是用司法手段裁決決議。該模式的最大長處就在于它能夠由特定的專門機構負責憲法監督職責，這樣既可以保證憲法監督工作的專門性，又有利于維護憲法的權威。
(三)立法機關或權力機關監督體制
該模式始創于英國。其認為立法權和立法機關至高無上，立法機關能夠制定和解釋憲法并能夠監督憲法的實施，所以不需要由其他機關監督憲法的實施。其最大的優點就在于可以保持議會或權力機關在國家機關體系中的至高地位，保證憲法監督的權威性。但立法機關監督憲法實施的實踐表明，自我監督常常導致效能較低。這就陷入了一個悖論——自己審查自己，自己監督自己，它的邏輯結論必然是：立法機關的立法是合憲的，否則它不會制定出來;一旦法律通過，立法機關就不會再去懷疑它的合憲性。實質上是排除了法律的違憲及其審查，是一種不完全的憲法監督體制。我國現行憲法確立了最高國家權力機關憲法監督體制，但是還很不完善。我國法學界一直在探討如何完善我國的憲法監督體制。通過比較借鑒不同國家的憲法監督體制，主要有以下設想：
一是主張建立專門的憲法法院，專司行使憲法監督的職能。以黃學賢為代表的一些學者認為，要把憲法監督切實開展起來，就必須設立熟諳憲法和法律的專任機構來行使憲法監督的職權，而以憲法法院為主體的憲法監督制度就是行之有效的憲法監督機制。
二是主張效法美國的模式，即將違憲審查權賦予最高人民法院行使。具體做法就是在最高人民法院內設立違憲審查庭，針對普通立法進行附帶性審查。
三是主張建立復合式憲法監督模式，即由全國人大和最高人民法院共同行使憲法監督權。全國人大及常委會主要針對立法和非訴訟事項進行監督，最高人民法院設立違憲審查庭受理憲法訴訟，進行附帶性審查。
四是主張在堅持現行體制基礎上完善監督機關，即在全國人大或全國人大常委會內設立專門的憲法監督委員會，完善權力機關的監督職能。
從各國憲政實踐看，各種模式對樹立本國憲法權威和維護國家法制統一，對保障民主、法治和人權，對維護國家政治穩定與社會發展，都起了重要的作用，其具體經驗值得我國借鑒。這些設想對于完善我國的憲法監督體制都是有益的探索。
三、我國憲法監督模式的路徑選擇
哪種模式在我國更具合理性呢?構建我國的憲法監督體制應當客觀總結和借鑒世界各國實施憲法監督的經驗。一國采用何種憲法監督體制，取決于該國的歷史傳統、政治體制與法律結構，尤其是取決于該國的政體。從我國國情來看，我國是民主集中制下的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。因此，我國只能是繼續堅持最高權力機關監督體制，通過建立健全權力機關內部的組織機構，完善權力機關職權行使的程序制度，完善憲法監督，才是比較現實可行的。
采取憲法委員會與全國人大及其常委會相結合的復合憲法監督模式是符合我國國情，適合我國政體的。這種模式的本質是把憲法監督權分為最終決定權和強制性建議權，分別由立法(權力)機關和獨立專門機關(憲法委員會)來行使，其中：立法(權力)機關行使最終決定權;專門機關(憲法委員會)行使強制性建議權。強制性建議權是指一種具有約束力的建議性權力，在這一權力行使之下，專門機關(憲法委員會)提交的建議案，權力機關必須無條件地列人立法機關的議程，并提請表決，如果立法機關不能以2/3以上多數否決建議案，則該建議案自動生效;同時它還表現為，如果憲法委員會針對權力機關違憲行為的審查裁決達不到權力機關2/3以上多數否決時，亦即自動生效;最終決定權是指，如果憲法委員會針對權力機關的違憲裁決在法定期間得不到權力機關2/3以上多數肯定時，則最終裁決權轉移給全國人大，由全國人大依據自然公理、正義對自己的行為進行裁決;而憲法委員會針對權力機關以外的違憲裁決則自動生效，因為憲法委員會是由全國人大設立的，其意志可以體現權力機關的意志，從而也體現了全國人大的最終決定權。
(一)權力機關自身要受到監督
一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。……要防止濫用權力，就必須以權力來約束權力。”_10]184歷史經驗告訴我們，無論在何種制度下，權力一旦失去制約，就會給社會和公民個人權益帶來嚴重危害。我國全國人大作為其他國家機關的產生機關享有最高的權力，當然地承擔監督的責任。但是，正因為它是權力機關，權力具有擴張性，其自身也需要其他機關來監督約束。因此，根本的辦法就是用外在的制度機制來約束權力機關的職權運作。而設立憲法監督的專門機構，是健全權力制約機制的非常有效的形式。
(二)契合我國的政體和憲政傳統
首先，由權力機關行使最終決定權是人民主權原則的體現和要求。由立法機關行使最終決定權，既保證了憲法監督的合法性，又可在很大程度上避免現行司法審查模式所帶來的弊端。由憲法委員會行使強制性建議權符合違憲審查的特殊需要。憲法委員會依據憲法來行使違憲審查權，能夠及時、有效地糾正違憲立法和行為，有利于增強人大的權威，使得憲法得以貫徹實施。其次，憲法委員會一般首先被認為是一種政治性機構，而憲法法院在體制上則被歸人司法機關的范疇。作為一種政治性機構，憲法委員會在組織形式上比較靈活、富有彈性，更易于為人們所接受，而且也符合我國的憲政傳統。
綜上所述，憲法委員會與全國人大及其常委會相結合的模式既有理論依托又有效率保證，是符合我國客觀實際的。該模式的基本構思如下：
1.在現行憲法監督體制下增設憲法委員會，該委員會既行使憲法監督權，又行使憲法解釋權，以便更好地保障憲法的實施。憲法委員會的地位高于其他專門委員會，低于全國人大常委會。這樣設計有利于憲法委員會職權的行使。同時，可依憲法第70條規定，在全國人大閉會期間，各專門委員會受全國人大常委會領導，有利于處理其與全國人大常委會之間的關系。
2.憲法委員會職權上應有一定獨立性，對全國人大及常委會自身的活動行使強制性建議權，對其他機關違反憲法的行為直接享有審查決定權，以保證憲法監督及時有效。具體可規定下列權力：(1)對現行法律的合憲性有權提出建議，全國人大或常委會必須處理;(2)對全國人大及常委會以外的其他國家機關頒布的規范性文件、政策、重大決策，直接行使最終決定權;(3)解釋憲法;(4)裁決國家機關之間的權限爭端;(5)對政黨和社會團體的活動進行監督;(6)應由憲法委員會行使的其他職權。
3.憲法委員會組成和任期。在我國人民代表大會制度下，憲法委員會應由全國人大產生，實行委員會制。首先在組成人數上，既要考慮到憲法解釋和憲法監督的專門性以保證質量，又要兼顧憲法監督的及時性要求以避免低效率，委員人數根據實踐需要調整。為了保證憲法委員會依法獨立行使職權和集中精力處理違憲糾紛，還應規定憲法委員會成員不得兼任立法機關、行政機關和司法機關的職務。在產生方式上，委員由全國人大會議主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院提名，全國人大批準。委員在任期應實行終身制。
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