發布時間：2019-06-10所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：移動政務是電子政務發展的必然趨勢，通過研究美國移動政務發展戰略及在戰略框架指導下建立的移動政務建設管理機制，為我國移動政務快速健康發展提供借鑒。利用文獻調研法和案例分析法，深入探討了美國政府在移動政務的組織機構設置、服務內容歸檔管理
摘要：移動政務是電子政務發展的必然趨勢，通過研究美國移動政務發展戰略及在戰略框架指導下建立的移動政務建設管理機制，為我國移動政務快速健康發展提供借鑒。利用文獻調研法和案例分析法，深入探討了美國政府在移動政務的組織機構設置、服務內容歸檔管理、個人隱私保護、績效考核等方面的具體做法，并結合我國的實際情況提出了有針對性的建議。我國可以從建立權責明晰的組織機構、分級分類制定建設使用指南、加快推動個人隱私保護立法、日常監測與綜合考核相結合等四個方面來促進移動政務發展。
關鍵詞：移動政務,電子政務,互聯網+,公共服務
一、引言
隨著移動互聯網的迅速發展，移動政務正逐漸成為政府面向公眾提供服務的重要方式。據《第42次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2017年12月，我國在線政務服務用戶規模達到4.7億，占總體網民的58.6%。其中，支付寶或微信城市服務、政府微信服務號、政府手機端應用等移動政務渠道的使用率分別達到了42.1%、23.6%和11.6%。國家層面明確鼓勵移動政務發展，2018年7月31日，《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》指出，要“積極推進覆蓋范圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸，推動實現更多政務服務事項‘掌上辦’‘指尖辦’”[1]。
然而，移動政務在崛起的過程中也存在平臺建設水平低、下載量和滲透度不高、運營狀況不好等問題[2]。央視記者的調查也暴露出我國不少移動政務客戶端出現“閃退、數據異常”等現象[3]。顯然，移動政務的健康發展亟待建立一套有效的機制來加以規范和引導。美國是全球移動政務的引領者，自2007年iPhone推出以來，伴隨著美國智能手機和平板電腦使用量的爆炸性增長，“移動優先”的思維模式也應運而生，美國政府積極推行的移動政務戰略與民眾移動應用的熱情相得益彰，共同驅動了包括手機短信服務(SMS)、政府網站移動門戶、政務移動客戶端(APP)以及政府部門應用的第三方社會化移動平臺(如Twitter，Facebook，Google+等)在內的移動政務體系的形成和持續發展。據美國聯邦總務管理局統計，截至2017年底，對美國聯邦政府的線上訪問約45%是通過平板電腦和手機等移動端進行的，政府網站移動門戶已然成為美國民眾參與政治活動和社會治理的主要渠道。
此外，不少政府部門還根據工作需要開發了政務移動客戶端或直接應用社交媒體，為社會提供辦事服務，加強與民眾交流。例如，美國海關和邊境保護署聯合國際機場協會開發了“移動護照”(MobilePassport)應用，方便美國公民使用手機快速填寫海關申報單，從而不需要在通過海關時排隊。
美國公民及移民服務局從2016年開始將每周二定為“推特辦公時間”，對人們提出的移民問題迅速做出回答。美國移動政務的有序發展和廣泛應用與政府推廣的移動政務戰略，以及圍繞移動政務建設開展的覆蓋組織保障、內容建設、安全管理、績效考核等系統化、體系化的機制密不可分。因此，本文對美國移動政務的發展思路和建設路徑進行探討，通過借鑒他們的成功經驗，以期為我國移動政務的快速健康發展提供參考。
二、美國的移動政務發展戰略
(一)移動政務范圍界定
目前，國內外學者和相關政策文件主要從技術應用、渠道類別、服務對象等方面出發對移動政務進行闡述。技術角度強調無線通信及移動計算技術與政府服務管理的集成，認為移動政務是政府通過移動終端和網絡技術為公眾提供的服務，是電子政務領域的子集[4-5]。在渠道類別方面，隨著移動互聯網應用的創新涌現，移動政務面向公眾提供服務的渠道不再局限于手機短信(SMS)，政府移動門戶、移動客戶端、社交媒體等在移動政務中的應用也日益增多。
美國的備忘錄M-17-06將聯邦機構公共網站和移動服務定義為在線信息資源或服務，其全部或部分由美國聯邦政府的部門和機構維護[6]。美國國防大學(NDU)的MarkDrapeau和LintonWells兩位博士將社交媒體定義為“以自發、互動的方式將人和信息緊密聯系在一起的應用程序”[7]。美國國家檔案與文件署(NARA)根據使用目的不同，進一步將社交媒體分為網站發布、社交網絡、文件共享與存儲等三類[8]。根據服務對象不同，移動政務服務模式可分為政府部門之間(G2G)、政府與公務人員之間(G2E)、政府與企業之間(G2B)以及政府與公民之間(G2C)四種[9]。
本文所研究的移動政務是指政府部門面向企業和公民提供的，適用于移動端(手機、平板電腦等)接入和使用的在線服務資源。與傳統的電子政務相比，移動政務具有三方面的顯著特征：①服務使用的碎片化。移動終端因其便于攜帶的獨特優勢，為公眾充分利用碎片化時間創造了條件，移動政務的使用也因此在時間和空間上呈現出碎片化特征。②服務提供的個性化。移動互聯網應用積累了大量的數據資源，這些數據資源往往能夠映射到某個或某類具體的用戶，是包含用戶特征屬性、行為數據、評價數據等以用戶為中心的大數據，對這些數據的挖掘能夠精準識別用戶偏好訴求，從而提供點對點的個性化服務推薦，提升用戶體驗和用戶黏性。③服務方式的智能化。在移動互聯網時代，手機已不僅是移動服務的獲取端，在服務的智能化中也扮演了重要信息感知和采集的角色，如基于手機的人臉識別社保申請開始逐漸走入人們的生活，移動政務勢必會越來越便捷和智能。
(二)國家層面有力推動的戰略部署
美國在線服務的提出可以追溯至1995年克林頓簽署的《政府信息公開法》《電子政府法》等一系列法律法規，早期的文件主要關注網上政府建設。2002年頒布的《電子政務法》明確了網上政府機構的建設標準，保證公眾可在互聯網上獲取政府信息[10]。2008年大選期間，奧巴馬團隊熱衷應用SNS和Twitter同選民溝通，并在大選后引入Web2.0與regulations.gov來促進公眾參與，通過推行“開放政府行動”提高執政透明度，移動政務由此拉開帷幕。
2009年1月21日，奧巴馬簽署《開放政府備忘錄》，呼吁建設一個更加透明、易于參與的協作型政府，要求“政府機構和行政部門應充分運用新技術手段在網上公開其決策和運行情況，以便公眾隨時獲取相關信息”[11]。美國推動移動政務發展的關鍵性戰略性文件有3份，分別是2012年的《數字政府戰略》、2016年總統管理和預算辦公室(以下簡稱OMB)發布的備忘錄M-17-06《聯邦政府公共網站和數字服務的政策》和OMB通函A-130《聯邦政府信息資源管理通告》。
其中，《數字政府戰略》明確提出，數字服務包括各類政府網站、移動應用和社交媒體等提供的數字信息和交易服務，制定了聯邦機構改善數字服務并利用新興技術盡可能有效地為公眾服務的路線圖[12]。2016年，OMB的通函A-130為政府信息、人員、設備、資金、IT資源、支持性基礎設施和服務的規劃、預算、治理、獲取和管理制定了通用性政策[13]。
2016年11月8日發布的備忘錄M-17-06《聯邦政府公共網站和數字服務的政策》要求建立有效的、以用戶為中心的數字服務，與其他兩份文件相比，這份文件更注重建設層面任務的落實[6]。具體而言，總體上要求建立完整的數字治理體系，使用分析和用戶反饋來管理網站和數字服務;技術建設上要求實現信息可搜索、多種設備訪問、使用安全連接(HTTPS)、域名規范、滿足第三方網站或應用程序要求、提供無障礙服務和應用IPv6;內容上確保信息質量和信息準確性、存檔管理、多語言提供、寫作簡潔;其他方面還有確保提供數據開放、隱私保護、信息安全和隱私控制等。
此外，針對社交媒體應用，OMB于2010年4月7日發布了《社交媒體、網絡互動技術和文書削減法》，旨在促進聯邦機構移動政務的靈活、開放、互動，指出只要不觸及文書削減法，各機構可以利用社交媒體、網站和應用程序等多種方式促進開放政府建設[14]。
三、體系化的移動政務建設管理機制
(一)健全的組織機構設置
�、睂ｉT的管理機構及明確的責任分工
美國的移動政務相關事務主要由總務管理局(GSA)負責，其中GSA的18F辦公室(Officeof18F)是移動政務信息化基礎設施的責任單位，主要職責是建立和購買可以改善用戶體驗的數字服務，通過技術創新來改善政府為公眾服務的方式，如cloud.gov(SVG)和login.gov(SVG)均是18F的產品。GSA的數字服務創新中心(TheDigitalServicesInnovationCenter)是移動政務督查和績效管理單位，其職責是確保聯邦機構利用新興技術改進后的Web服務和移動應用程序盡可能有效地服務公眾。
此外，數字服務創新中心還給各部門指派通用的評估工具，用以評價其移動服務能力。首席信息官委員會(CIOCouncil)承擔聯邦機構移動業務的指導職能，對各聯邦機構信息資源的設計、獲取、發展、使用、共享進行指導協助。各聯邦機構均有自己的CIO，其中聯邦首席信息官辦公室(TheOfficeoftheFederalCIO,OFCIO)是OMB的一部分，CIO主席同時擔任OMB的副主任。與此同時，各聯邦機構根據職責不同設置了包括CIO、信息安全人員、檔案記錄人員等多個移動政務崗位。以美國疾控中心(以下簡稱“CDC”)為例，其需要的崗位和對應的職責如表1所示[15]。
�、矊I團隊和網上社區解決關鍵問題
除了設有專門的管理機構、職責人員來管理移動政務外，美國還通過組建專業團隊破除當前移動政務遇到的阻力，或建立網上社區組織利益相關人員在網上交流，實現知識共享。美國數字服務團(UnitedStatesDigitalService,以下簡稱“USDS”)和數字政府社區等就屬于這種形式。美國數字服務團(USDS)是白宮2014年在信息技術監督和改革基金的資助下成立的。到2017年，USDS已雇傭了來自50家頂尖技術公司的工程師、來自政府內部和具有豐富采購經驗的職業“官僚黑客”等200多人。[16]USDS致力于改善政務服務在線體驗，幫助建立人民信任的政府。
USDS至今已向國會匯報3期進展報告，闡釋美國政府是如何通過技術創新來建設一個更加有效、人民導向的政府。此外，USDS還發布了《美國數字服務手冊》《政府網站設計標準》《聯邦采購條例手冊》等操作要求，為美國移動政務建設提供詳細指導。美國的數字政府社區在促進聯系并加強聯邦機構數字化能力方面發揮了重要作用。發展至今，美國已創辦類似社區十余個，如移動政府(MobileGov)實踐社區，18F辦公室的開發者計劃社區，CIO委員會的無障礙實踐社區和隱私實踐社區，聯邦知識管理社區，思想實踐社區等。其中，移動政府實踐社區對美國移動政務發展影響最大，該社區也是美國政府網站DigitalGov的負責“機構”，擁有21個地區的數千名政府成員，是政府人員聚集在一起學習、分享和協作以解決常見問題和挑戰的地方，在政府的各個角落都存在著強有力的合作。[17]
(二)規范的服務內容歸檔管理
美國政府發布在聯邦公共網站、APP或社交媒體等服務載體上的文檔、圖片、音頻等文件，均受到相關數字版權、商標和專利政策等的保護和制約。此外，政府發布在社交媒體上的內容還需要同時遵循美國國家檔案和記錄管理局(以下簡稱NARA)針對移動政務數據存儲的一系列文件。NARA負責收存所有美國官方歷史紀錄，并發布國會法案、總統文告和行政命令及維護聯邦法規的副本。
在數字化發展的進程中，NARA也通過維基、博客、電郵、Twitter等記錄政府工作。其主辦的社交媒體也是美聯邦部門社交媒體的佼佼者，自2010年檔案管理局推出第一個國家檔案社交媒體戰略以來，超過200名國家檔案工作人員積極為14個不同平臺上的130個社交媒體賬戶做出貢獻，2015年獲得超過2.5億的閱讀量，極大地促進了社交媒體在檔案工作中的廣泛應用。[18]
四、對我國移動政務發展的啟示
我國以政務微博、政務微信、微信城市服務、政務移動客戶端等為代表的移動政務正呈現出快速增長趨勢。以微信城市服務為例，截至2018年5月，服務的累計用戶數比2017年底增長了20.6%[29]。與增速形成鮮明對比的是我國亟待完善的移動政務建設管理機制，這也是移動政務“亂象”得以滋長的重要原因。本文對美國政府的移動政務建設管理機制進行了系統的梳理和分析，其中有一些經驗值得我國借鑒。
(一)建立權責明晰的組織機構
2017年國務院辦公廳組織的全國政務服務體系普查結果顯示，國家層面尚未建立統一的政務服務管理機構，全國政務服務體系尚待統籌推進[30]。清華大學公共管理學院課題組在實際調研中也發現，不少地方的線下政務服務渠道(實體大廳)與線上的移動政務服務渠道(政務移動客戶端、微信服務號等)分屬于不同的部門建設管理，“兩套人馬，兩套系統”導致線上線下服務脫節，線上服務缺少線下支撐，“掌上辦”“指尖辦”難以實現。
同時，由于移動政務機構職能定位和權限模糊，使得渠道的運營管理、優化升級等都缺少必要的人員、經費和技術保障，“建而不管”“建而不用”的現象普遍存在，不好用、不能用的移動政務客戶端成了擺設，也難以獲得公眾青睞。基于此，我國政府應該借鑒美國政府經驗，一方面，在國家層面建立專門的移動政務管理機構，明確組織協調、信息化基礎設施建設、標準制定、業務指導、服務督查和績效管理等職責，為確保線上線下服務融合，應整合移動政務管理機構與線下政務服務管理機構，實現“一套人馬，一個系統，兩個渠道”;另一方面，吸收移動政務領域的專業力量，幫助各地方各部門解決移動政務建設中的重要的難點問題，同時搭建暢通的交流平臺，鼓勵移動政務創新經驗的推廣。
(二)分級分類制定移動政務建設使用指南
移動互聯網的迅猛發展催生了多樣化的移動政務服務渠道。不同渠道由于功能和受眾不同，適合提供的政務服務也不盡相同。例如，微博已發展成為重要的新媒體平臺，具有龐大的用戶群體，用戶之間為弱關聯關系，更適合于提供政策法規信息的宣傳解讀服務;支付寶城市服務平臺擁有大量的實名認證用戶群體，更適合提供與個人信息關聯的諸如社保查詢、交通違章查詢與罰款繳納、預約掛號等服務;政務移動客戶端由政府部門規劃設計，可提供較為復雜的行政審批網上辦理服務等。
美國政府針對不同類別的政務服務渠道制定了不同的建設指南，如適用移動網頁的《Web記錄管理指南》，適用社交媒體的《Web2.0背景下社交媒體平臺文件管理指南》《政務社交媒體文件管理簡章》等，在服務使用方面制定了《美國數字服務手冊》。我國省、市(地區、盟)、縣(區)、鄉(鎮、街道)等各級政府的政務服務事項、服務的復雜度等都存在顯著差異，在制定移動政務建設使用指南的過程中，應將各級服務內容的差異與各類渠道的特征相結合，進行有效的分級分類設計，對服務提供方式、服務內容歸檔、服務使用規范等進行詳細闡述。
五、總結與思考
移動政務是電子政務發展的必然趨勢，也是移動互聯網時代政府創新服務管理手段、提升服務效率、促進公眾參與的必然選擇。本文以國際領先的美國移動政務為研究對象，在分析發展戰略的基礎上，基于政府建設管理視角，從機構設置、內容管理、隱私保護、績效考核等四個維度深入探究了美國移動政務建設管理機制，并結合我國移動政務發展實際提出參考建議。
本文的研究為移動政務發展提供了理論啟示。一方面，移動政務建設是一個長期的過程，公眾需求的識別和技術的采納應重點關注使用意愿和影響因素，但具體到建設管理則應側重機制的完善，統籌考慮移動政務建設管理各利益方(政府管理部門、建設部門、內容管理部門、績效考核部門等)的訴求，通過法律、政策、制度、技術等方式加以規范和約束，以確保移動政務發展戰略落地;另一方面，移動政務是公眾需求、信息技術和政府業務相互融合的產物，忽視政府業務屬性或弱化公眾的參與都不利于移動政務的健康發展，而信息技術的作用也不應只限于服務展現和功能設計，在推動績效管理創新、加強個人隱私保護方面也能發揮重要作用。
本文僅對美國移動政務這一個案進行研究，未來的研究可以采用多案例對比分析的方法。此外，考慮到新技術新應用不斷涌現可能帶來移動政務渠道的進一步擴展，各種渠道的政務服務應用存在哪些風險，政府未來是否還需要自建移動政務客戶端，公眾如何在移動政務內容創新中貢獻更多力量，政府、公眾和第三方平臺在移動政務發展中扮演的角色將會如何演變，都是移動政務發展需要進一步探討的問題。
參考文獻：
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