發布時間：2018-11-13所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： [摘要]加強黨內法規制度的落實，提高黨內法規制度執行力，是不斷提高黨的執政能力和領導水平的重要內容和關鍵環節。目前，黨內法規制度執行力的研究尚處于探索階段。從實踐理性視角出發，良善原則可以為實踐主體提供本質動機，效能原則可以為實踐主體提供擔
[摘要]加強黨內法規制度的落實，提高黨內法規制度執行力，是不斷提高黨的執政能力和領導水平的重要內容和關鍵環節。目前，黨內法規制度執行力的研究尚處于探索階段。從實踐理性視角出發，良善原則可以為實踐主體提供本質動機，效能原則可以為實踐主體提供擔保，正當原則則為實踐主體采取的行動提供合法憑據，三者為提高黨內法規制度執行力提供有力的理論支撐。這個理論也為黨的十八大以來，管黨治黨成效顯著提供了解釋，良善原則、效能原則、正當原則三者的統一，使黨內法規制度的效能得以充分實現。在此理論的指導下，黨內法規制度建設應從三個方面繼續加強，即思想建黨與制度治黨緊密結合，提高黨內法規制度的良善性;制度體系與實施體系同步建設，提高黨內法規制度的效能性;黨內法規同國家法律銜接協調，提高黨內法規制度的正當性。
[關鍵詞]黨內法規,執行力,形成邏輯,構建路徑
中國共產黨十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，黨內法規制度的實際效能得到不斷釋放，為全面從嚴治黨提供了堅實的制度保障。2016年12月，全國黨內法規工作會議在北京召開，會議指出要“推動黨的制度優勢更好轉化為治國理政的實際效能”。2017年6月，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，指出要“提高黨內法規制度執行力”，到建黨100周年時形成“高效的黨內法規制度實施體系”。“徒法不足以自行”，黨內法規制度執行力是黨內法規制度建設的重要方面。當前，從理論上對提升黨內法規制度執行力的研究還處于探索階段，而實踐理性理論可以為研究黨內法規制度執行力提供較為有力地邏輯理論視角。
一、實踐理性與黨內法規制度執行力
執行力這一概念在行政法學、工商管理和公共管理領域得到廣泛使用。在行政法學領域，執行力指的是行政行為的強制力，“行政行為的執行力是指行政行為的內容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執行”[1](P137)。在工商管理領域，執行力指的是實現經營目標、落實經營決策的能力、技術和結果。在公共行政領域，執行力指的是相關的政府組織在執行政策、決策、法令、戰略及日常事務方面的執行能力、執行力量及執行效力。[2]
從上述概念可以看出，執行力具有執行能力和實現目標兩個元素，是執行決策或者法令，進而實現目標的實際效能。概而言之，執行力是一個以結果為導向的概念，“它不同于執行能力，執行主體有能力未必就能達到預期的執行效果。”[3]因此，可以將黨內法規制度執行力描述為黨內法規制度在全面從嚴治黨中的實際效能，是制度治黨依規治黨的實際效果。執行力是以結果為導向的，其核心在于通過執行決策或者法令，即通過行動，來實現預先設定的目標，這里我們不難發現，執行力是一種行動，或者說實踐。
因此，關注行動或者實踐規律的研究對執行力的形成具有重要意義。實踐主體通過行動要實現什么樣的目標，在諸多的行動方案中如何進行選擇，具體行動中要遵循什么樣的準則?在哲學上，對這些問題的回答被稱為實踐理性。從哲學上說，實踐理性就是我們通過反思來解決如何行動的問題的一般能力。[4](P2)人類通過行動，或者說實踐，來實現目標，滿足欲望，但是人類的行動或者說實踐與動物不同，人類可以通過慎思來展開行動，需要思考行動的理由，行動是否發揮效能，行動是否正當等問題，這些問題決定了行動的啟動、過程和目標的實現程度。在實踐理性的范疇里，“良善原則”“效能原則”和“正當原則”是最基本的支撐性原則，分別決定行動目標的確立、預定目標實現的概率以及行動是否正當三個方面。
首先，良善原則是實踐理性的動機性原則。實踐理性的指向是讓客觀符合主觀，要讓行動的結果符合實踐主體的主觀合理需要，這就是說首先要有一個目標，這個目標應該是“善”的，是值得追求的，是值得付出努力的，是可以凝聚社會共識的。良善原則首先要取決于實踐主體的合理主觀需要，而這個主觀需要是在一定的實踐場域產生的，蘊含了實質“善”的內容，更加關注行動和實踐的結果，并以行動結果來評判行動和實踐的意義和價值。良善為行動提供了本質動機。其次，效能原則是實踐理性的有效保障。實現目標是行動和實踐的目的，當某一行動可以有效實現目標時，或者實踐主體認為某一行動可以有效實現目標時，實踐主體才會決定有所行動。
當然，效能原則必須與良善原則結合起來，才能夠激發行動，效能本身不能向實踐主體提供本質動機。比如，實踐主體具備某種能力，但他不會因為有這種能力，就會采取某種行動，必須有相應的本質動機。效能原則的另一個意旨在于行動必須符合客觀規律，以效能原則來考察行動，要求行動必須符合客觀規律，能夠有效改造客觀世界。效能原則為良善目標的實現提供了擔保。最后，正當原則是實踐理性的規范性原則。實踐理性僅有實踐主體通過有效行動來實現合理目標還不夠，對于行動本身的正當性是實踐理性考量的另一個因素，也就是說，即使實踐主體為了實現一個良善的目標，也不能恣意而為，行動必須具有正當性。
正當性要求行動必須符合某種原則或者是某種規范，“意味著在道德、政治、法律等領域合乎相關原則或規范，從而在社會的層面獲得認可”[5]。而這些原則或規范是人類在長期的實踐過程中形成的，是歷史和社會的產物，被實踐所確認并為社會所認可。這些原則或規范一旦形成就對行動產生引導和制約的作用，實踐主體按照這些原則或規范行動就是正當的，否則就是不正當的。由此，實踐理性的基本邏輯是，首先有一個良善的目標為實踐主體提供本質動機;然后，實踐主體具備有實現目標的能力，可以通過行動來實現目標，為良善目標提供擔保;最后，實踐主體采取的行動不能恣意而為，必須符合某種原則和規范。
黨中央高度重視黨內法規制度建設，黨的十八大以來，黨內法規制度在全面從嚴治黨中的作用日益凸顯，制度效能不斷顯現，黨的十九大報告指出“全面從嚴治黨成效卓著”，這說明，黨內法規制度執行力不斷提升，黨內法規制度正在轉化為管黨治黨的實際效能。黨內法規制度的有效執行和落實正是遵循了實踐理性的邏輯，良善原則、效能原則和正當原則貫穿于黨內法規制度執行和落實的始終，為十八大以來黨內法規制度執行力的提升提供了理論闡釋。
二、黨的十八大以來提高黨內法規制度執行力的生動實踐
對于黨內法規制度執行力的闡釋不能就法規論法規，就制度而論制度，應從十八大以來中國共產黨執政和治黨的偉大實踐出發，運用實踐理性的理論框架，做出全面的闡釋。
(一)良善原則：立黨為公執政為民
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央繼續發揚“立黨為公執政為民”的理念，始終以中華民族的偉大復興為己任，始終堅持以人民為中心的治黨治國理念。習近平同志強調，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[6]。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。
2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點”。2015年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，“人民是發展的根本力量，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的”，“必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點”。
2016年，習近平同志進一步指出“帶領人民創造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標”[7]。2017年，黨的十九大報告更是明確提出“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力”“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。
“立黨為公執政為民”“以人民為中心”的執政理念和發展理念體現了實踐理性的良善原則，為黨的領導凝聚了最廣泛的社會共識，為全面從嚴治黨、為黨內法規制度的落實與執行提供了行動的動機和理由，也為黨內法規制度的設立提供了價值引領，《中國共產黨章程》規定“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位”，在制定黨內法規制度的過程中貫徹“立黨為公執政為民”“以人民為中心”的理念，使黨內法規制度的執行和落實得到了人民群眾廣泛擁護，營造了黨內法規制度執行的良好制度環境。按照實踐理性的邏輯，“立黨為公執政為民”“以人民為中心”的執政理念構成了黨內法規制度執行和落實的本質動機，使黨內法規制度的執行和落實獲得了充分的行動理由，同時，也激勵著行動主體不斷采取有效行動，為黨內法規執行力的提升提供了持續不斷動機性源泉。
(二)效能原則：黨要管黨從嚴治黨
治黨管黨寬松軟，必然帶來危機四伏;黨要管黨從嚴治黨，才是唯一正確的出路。習近平同志指出，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰”[8]，黨已經把“黨要管黨從嚴治黨”上升到執政資格的高度。十八大以來，黨中央下大決心和大力氣治黨管黨，解決治黨管黨“寬松軟狀況”。
首先，黨中央提高了全面從嚴治黨在中國特色社會主義戰略布局中的地位，2014年12月，習近平同志完整地提出了“四個全面”的戰略思想，他指出要“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階”[9]。全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局的關鍵，為整個戰略布局提供堅強保障。
第二，黨中央領導同志率先垂范。2012年12月，《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》審議通過，指出“抓作風建設，首先要從中央政治局做起，要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅決不做”，中央政治局領導同志帶頭遵守“八項規定”，形成了良好的示范效應，帶動了全黨，乃至整個社會風氣的好轉。
第三，健全管黨治黨的體制機制。巡視制度發揮了重要作用，“十八屆中央紀委執紀審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”[10]，使違反黨內法規制度的情況得到有效遏制。巡視制度是黨在面臨新問題、新挑戰的情況下，在體制機制建設上的一次重要調適，為黨內法規制度的執行和落實提供了組織保障，體現了實踐理性的有效原則。堅持反腐敗的“無禁區”和“零容忍”，“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制正在形成。
(三)正當原則：管黨治黨必依法度
“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”[11]，習近平同志指出“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”[12]。管黨治黨必須有所遵循，管黨治黨舉措必須有所依據，必須符合某種原則或規范，這是實踐理性正當原則的要求。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，就黨內法規制度建設做出一系列頂層設計。
2013年以來，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》《深化黨的建設制度改革實施方案》相繼發布。2016年12月，習近平同志就黨內法規制度建設做出重要指示，隨后，全國黨內法規工作會議在京召開。2017年6月，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》。同時，黨中央對黨內法規及規范性文件進行了清理。2012年6月，中共中央批準印發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，對黨內法規和規范性文件進行清理;2013年8月，《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布，對1978年以來制定的黨內法規和規范性文件進行清理。
2014年11月，《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布，新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續有效。這系列舉措，為全面從嚴依法治黨提供了規范指引，提高了黨內法規制度的正當性。
三、提高黨內法規制度執行力的路徑選擇
在中國共產黨領導全國人民決勝全面建成小康社會、向著實現中華民族偉大復興的宏偉目標邁進的時代背景下，中國共產黨作為領導力量，必須始終走在時代前列，成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，這就要求重視黨的自身建設。黨的十九大報告指出“實現偉大夢想，必須建設偉大工程”，“這個偉大工程就是我們黨正在深入推進的黨的建設新的偉大工程”，在“四個偉大”中，“起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程”。黨內法規制度執行力的提升離不開這樣的時代背景和偉大實踐，也就是說，黨的建設新的偉大工程、全面從嚴治黨的偉大實踐是黨內法規制度執行力提升的實踐和社會條件，黨內法規制度執行力的提升應在這樣的條件下遵循實踐理性的良善原則、效能原則和正當原則，按照實踐理性的邏輯展開。
(一)思想建黨與制度治黨緊密結合，提高黨內法規制度的良善性
思想建黨與制度治黨緊密結合就是要以黨的先進思想為引領，把黨的先進思想融入到黨內法規制度當中去，使其轉化為黨內法規制度。一方面，黨的先進思想為黨內法規制度注入了靈魂，也是號召和激勵全黨和全國人民為共同理想進行奮斗的有力武器，發揮著凝聚社會共識的作用，使黨獲得了廣泛的政治認同。黨的先進思想是先進黨內法規制度的決定性因素，不僅決定了黨內法規制度的價值取向，也決定了黨內法規制度的內容和形式。
另一方面，黨的先進思想也只有通過制度的方式固定下來，才能更好地發揮價值引領的作用，進而直接影響黨員干部對黨的先進思想的認同和實踐。黨的先進思想與黨內法規制度相輔相成、相得益彰，正如黨的十九大報告提出的“思想建黨和制度治黨同向發力”。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，《中國共產黨章程》規定“我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾”“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。”
這是中國共產黨區別于其他的政黨的根本標志，也是我黨先進思想的集中體現。黨的十九大報告提出“思想建設是黨的基礎性建設”，要“教育引導全黨牢記黨的宗旨”，在中國特色社會主義進入新時代的歷史背景下，黨的思想優勢、黨全心全意為人民服務的宗旨尤其體現在領導全國人民實現“兩個一百年”的奮斗目標上。
“實現偉大夢想，必須建設偉大工程”，黨要完成領導全國人民實現“兩個一百年”的奮斗目標這個歷史使命就必須把自己建設得堅強有力，黨內法規制度建設也必須圍繞這個時代主題，將體現黨的先進性和純潔性的先進思想，諸如“全心全意為人民服務”“堅持黨中央的權威和集中統一領導”“堅定理想信念”“忠誠干凈擔當”等等，融入黨內法規制度建設中去，提高黨內法規制度的良善性，為黨內法規制度的執行提供動機性因素。
(二)制度體系與實施體系同步建設，提高黨內法規制度的效能性
制度的執行離不開良好的制度環境和機制保障，在進行黨內法規制度建設的同時，還應加強黨內法規制度的實施體系建設。
第一，進一步明確全面從嚴治黨在中國特色社會主義事業格局中的地位，黨的十九大報告明確中國特色社會主義事業戰略布局是“四個全面”，并指出在“四個偉大”中，“起決定性作用的是黨的建設的偉大工程”，這決定了黨的事業對黨內法規制度的需求，“制度的生命力取決于制度需求本身。制定實施一部黨規，其價值就在于滿足某種黨的生活規范化、黨務關系有序化需求”[13](P114)，全面從嚴治黨在中國特色社會主義事業中的地位越高，對黨內法規制度的需求就會越強烈，正是這個需求決定了黨內法規制度的生命力和執行力，這也決定了黨內法規制度的能夠發揮實際效能。
第二，抓住領導干部這個“關鍵少數”，進而在全黨形成遵守和執行黨內法規制度的示范效應，營造黨內法規制度良好的運行環境。這首先要明確黨政主要負責人在黨內法規制度建設方面的職責，《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》將“堅持全面從嚴治黨、依規治黨，加強黨內法規制度建設，提高黨內法規制度執行力”作為黨委主要負責人在推進法治建設中應當履行的主要職責。同時，加強黨內法規制度實施考核制度建設，將黨內法規制度的遵守、執行、落實等情況作為各級黨員領導干部考核評價體系的重要內容。
第三，進一步加強黨內法規制度的實施保障機制。在繼續完善巡視制度等監督保障機制外，還應加強以下保障機制：一是，完善黨內法規制度的發布制度，為黨內法規制度的執行和落實做好輿論上、思想上和組織上的準備;二是，健全黨內法規制度的學習教育制度，提高黨內法規制度學習教育的針對性和實效性;三是，優化黨內法規制度實施效果評估制度，在實施中使黨內法規制度不斷得以完善，提高黨內法規制度的可執行性。
(三)黨內法規同國家法律銜接協調，提高黨內法規制度的正當性
黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系之中，并明確提出的“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，這無疑極大地增強了黨內法規制度的正當性，也對黨內法規制度提出了更高的要求。黨內法規同國家法律銜接協調應著重從以下三個方面入手。
第一，黨內法規同國家法律在關系上的銜接協調。在關系上，國家法律高于黨內法規，黨內法規嚴于國家法律�！吨袊伯a黨章程》規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，這意味著制定黨內法規制度也必須在憲法和法律的范圍內進行，不得突破法律底線。同時，中國共產黨作為中國工人階級先鋒隊、中國人民的先鋒隊和中華民族的先鋒隊，具有“先進性”和“純潔性”的本質屬性，這就要求對各級黨組織和廣大黨員提出更高的要求，適用相對于一般社會主體更高的行為規范。
第二，黨內法規同國家法律在價值上的銜接協調。雖然，黨內法規調整“黨務關系”，國家法律調整“國務關系”，但是二者的任務都是推進國家治理體系和治理能力現代化，都是為中國特色社會主義事業提供制度保障�！蛾P于加強黨內法規制度建設的意見》指出“加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障”。另一個方面講，二者的最終目標都是為了實現“善治”，都要堅持以人民為中心的發展思想，促進改革和發展的成果更多更公平地惠及全體人民。
第三，黨內法規同國家法律在體制上的銜接協調。黨內法規同國家法律在制定主體、制定程序上都與國家法律不同，但是二者同屬于中國特色社會主義法治體系，應當加強統籌規劃和頂層設計。黨的十九大提出“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導”;2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，組建中央全面依法治國委員會，這是加強黨內法規同國家法律銜接協調的非常重要的頂層設計。
同時，要加強完善黨內法規的制定和備案審查工作，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定，制定黨內法規應當“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》將“是否同憲法和法律不一致”作為審查黨內法規的主要內容。這兩項工作是黨內法規同國家法律銜接協調的體制機制保障。
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