發布時間：2018-11-10所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 我國金融扶貧的法治保障滯后于金融扶貧的法治化需求，金融扶貧法治保障缺乏基本法律統領，金融功能發揮不充分，金融扶貧主體參與度不夠，普惠金融扶貧基礎薄弱，貧困人口憲法權益保障有待加強，主要原因在于行政邏輯主導下的金融抑制和金融扶貧法治保障問題
我國金融扶貧的法治保障滯后于金融扶貧的法治化需求，金融扶貧法治保障缺乏基本法律統領，金融功能發揮不充分，金融扶貧主體參與度不夠，普惠金融扶貧基礎薄弱，貧困人口憲法權益保障有待加強，主要原因在于行政邏輯主導下的金融抑制和金融扶貧法治保障問題背后的資本邏輯弱化。據此，本文認為應貫徹正確的金融扶貧法治理念，以法治思維和法治方式實施精準扶貧，制定金融扶貧基本法，加快信貸扶貧和保險扶貧立法，夯實普惠金融法律基礎，推進普惠金融法治建設。
[關鍵詞]法律保障,行政邏輯,金融抑制,精準扶貧,信貸扶貧
黨的十九大報告明確指出，到2020年我國全面建成小康社會，我國農村貧困人口要實現現行扶貧標準下脫貧，貧困縣要全部摘帽，區域性整體貧困要得到解決。金融扶貧是解決貧困問題的世界通行做法，然而我國金融扶貧法治保障卻滯后于金融扶貧的法治化需求，本文分析了我國金融扶貧法治保障的主要問題，并提出了相應的對策。
一、我國金融扶貧法治保障的若干問題
(一)缺乏基本法律法規統領，金融扶貧法律制度不成體系
目前，我國金融扶貧的政策性文件雖多，但上升到法律層面的極少，金融扶貧法律制度嚴重匱乏，遠未成體系。主要表現為：一是金融扶貧實施制度缺失。缺乏金融扶貧的實施程序、監督制約以及糾紛解決機制，缺乏實施金融扶貧的配套法律規定。二是法律責任不清。尤其作為扶貧主體的商業金融機構缺乏剛性法律責任約束，也基本忽視了扶貧對象的法律責任，現實中過多強調扶貧對象金融權限不足，導致扶貧對象缺乏責任感，削弱了扶貧主體的積極性和能動性。
三是對貧困人口權利的傾斜保護制度缺失。貧困人口和貧困地區缺乏較為完善的基本金融權利，進行金融扶貧的義務主體不夠明確和全面，金融扶貧權利救濟機制缺失。四是金融扶貧風險控制機制缺乏。扶貧信貸易產生風險，實踐中被扶貧對象違約現象多發。由于缺乏基本法律法規統領，致使我國金融扶貧的相關政策要求、制度規定及措施分散、零亂、重復，金融扶貧主體、客體、權利義務、運行機制、救濟途徑以及不同類型金融機構之間的相互關系缺乏規定或不明確，直接影響金融扶貧的有效運行與實施效果。
(二)法律促進與約束機制有待加強，金融扶貧主體參與度不足
一是金融機構參與扶貧廣度不夠。金融機構作為金融扶貧的主體，不屬于行政機構，除極少數非營利性國有金融機構外，絕大多數金融機構以營利為首要目的，但貧困人口、貧困地區不僅不是營利的理想對象，甚至還存在資金扶持風險，加之金融機構缺乏明確的扶貧責任目標，故而金融扶貧主體扶貧積極性有待提升，“嫌貧愛富”現象較為普遍(王鸞鳳，2012)。目前大量金融機構如民營銀行、小額貸款公司、證券機構等仍未積極參與到扶貧工作上來。
二是金融機構參與力度不夠。銀行、證券、保險三類金融機構的扶貧力度均有待加強。如在信貸支持力度上，由于擔心資金風險較大，銀行對貧困地區和貧困人口的信貸投入明顯不足。在保險支持方面，由于貧困人口缺乏相應的資金購買保險，導致保險覆蓋面也不夠。在證券支持方面，由于貧困地區成熟企業非常少，開發力度不夠，能達到上市之類的企業極少，或者上市企業支持貧困地區不多。三是金融扶貧約束機制不足。和金融扶貧的規范性文件內容更多地表現為原則性、目標性，責任不明確，法律約束力不足。
(三)金融扶貧的法律保障力度不足，金融功能發揮不充分
銀行信貸、保險保障無疑是最重要的金融扶貧方式，但我國信貸扶貧、保險扶貧的法治保障卻差強人意。主要表現為：一是信貸扶貧法律供給不足。目前，我國尚未出臺信貸扶貧的專門法律及行政法規，只存在若干規范性文件。信貸扶貧法律制度供應不足，實踐中導致無法可依，出現問題無法追責。同時，相關制度規范規定多屬倡導性，缺乏剛性。此類文件責任不清，無剛性要求，實施難度大。
二是保險扶貧法律供給不足。與信貸法律領域類似，目前我國亦未制定有關保險扶貧的專門法律及行政法規，無法滿足金融扶貧的法律保障需求。如《農業保險條例》第3條規定“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”，然而現實中，非營利性社會保險機構缺乏，經營性保險機構主要以營利為目的，以經營效益為首要考慮，將保險扶貧、金融公平等社會效益置于次要地位，其保險產品設計亦與經營效益相適應，保險扶貧產品、營銷則邊緣化，貧困人口、貧困地區參與保險的深度和廣度均不夠，農業保險市場不穩定，未最大限度地發揮保險扶貧的保障作用。
(四)普惠金融扶貧基礎薄弱，貧困人口憲法權益保障有待加強
目前我國普惠金融在扶貧保障方面還較為薄弱，主要體現在：一是金融機構深入貧困地區不夠。尤其在當前農村貧困地區普遍地處偏遠、基礎設施薄弱、交通不便利等情況下，金融機構要在這些地方設立機構、派駐人員、建立設施等服務均必須付出更高的成本，而這方面成本難以轉嫁，導致銀行、證券、保險等金融機構深入貧困地區投入的意愿較弱。二是金融基礎設施不完善。隨著互聯網、移動網絡、第三方支付的快速發展，普惠金融形式也在不斷變化，從之前的銀行柜臺、網點、自助存取款機到如今的網上銀行、手機支付、互聯網金融等。
然而貧困地區的金融基礎設施一直處于落后地步，在硬件設施上，金融類型少、網點機構少、金融服務人員缺乏、移動網絡信號較弱、互聯網金融涉及少;在軟件設施上，金融教育培訓、金融知識以及金融技術均落后于非貧困地區。三是貧困人口可得性金融服務不夠。由于前述原因，金融機構缺乏設計針對貧困人口、貧困地區金融產品的積極性，導致貧困地區和貧困人口享受普惠金融權利大打折扣，可得性金融服務較為欠缺。
二、問題產生的原因及內在邏輯
本文認為，我國金融扶貧法治保障出現的上述問題，是行政邏輯與資本邏輯錯位而在金融扶貧法治上的反映，其主要源自在社會轉型過程中政府與市場關系的再調整。
(一)行政邏輯主導下的金融抑制
政府干預與市場調節關系不僅是新時代背景下金融扶貧需要解決的問題，也是解決當前我國不平衡不充分發展的基本問題。受我國歷史上長期中央集權政治文化及建國后計劃經濟體制影響，行政邏輯在我國法治轉型過程中一直具有強大的影響力和支配力。改革開放以來，行政邏輯在社會主義市場經濟建設中不斷被調適，法治建設亦取得了巨大成就，法治的作用日趨突出，公民的法律意識日益增強，尤其是隨著《行政訴訟法》的頒布實施，使法律具有了制約行政權的功效。
但不可否認的是，行政權對法治建設的影響仍具有強大路徑依賴和邏輯慣性，法律至上并未根本建立，法律的國家工具性質仍然明顯，法治實踐中以行政方式代替司法方式，以個人權威代替法律權威，以權代法時有發生。法治轉型呈現出的這一特點在黨的十八大之前尤為明顯，這一時期主要表現為行政權主導的粗放型法治轉型，其對金融扶貧法治保障的影響主要表現為：一是在金融扶貧立法主體的行政化傾向明顯�？傮w上，我國金融扶貧法律制度呈現出黨政府部門的政策性規定多、缺乏專門性法律制度、相關精神散見于一些法律條款中以及法律位階低等特點。
未制定專門的“金融扶貧法”，作為金融扶貧法治保障的主要法律載體——銀行、保險、證券等基本法律中也沒有專門的“金融扶貧”條款，僅在《憲法》中如“平等”“共同”和“保障人權”等詞語體現出實現共同富裕、消除貧困的法律精神。二是金融扶貧立法的內容行政色彩較為濃厚。大量政策性文件對地方黨委、政府和國有非營利性金融機構的規定往往比較具體，約束程度也較高，法律責任也比較明確，但這類規定更多地反映黨和政府的政治擔當，或者完成扶貧任務的政治要求。這使得在金融扶貧實踐中更多地體現為行政主導，而非激發市場主體活力、有效調動商業金融機構扶貧積極性的行政引導，造成金融扶貧過程中，金融功能發揮不充分，金融服務貧困地區貧困人口的能力和水平不高，金融處于抑制狀態。
(二)金融扶貧法治保障問題背后的資本邏輯
弱化市場競爭實際上就是資本邏輯運作的效益之爭，是資本邏輯運作的功能之爭，同時也是法治規范資本邏輯運作的規范之爭。這一點，可以從發達國家的反壟斷法、知識產權法、宏觀調控法等法治建設方面看到。資本邏輯展示了人類經濟文明內在的邏輯與法則，在此意義上，現代國家一個基本職能就是創造資本邏輯運作的環境和條件。
對于我國而言，社會主義初級階段的基本國情決定了管控和利用資本為社會主義服務，為以公有制為主體的多種經濟成分并存的經濟制度服務。發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，創造資本邏輯運作的環境和條件，是我國處理政府干預與市場調節關系的一個基本策略。但上述分析表明，由于歷史和現實原因，行政邏輯對于資本邏輯具有強大的擠出效應，制度構建對資本邏輯的趨利性缺乏有力回應。具體體現在金融扶貧法治領域，即由于相關政策性規定對資本邏輯缺乏足夠的引導、激勵，使得在金融扶貧實踐中出現了商業金融機構參與廣度、力度均不夠，普惠金融產品不足，金融服務“嫌貧愛富”等金融抑制現象。
三、加強我國金融扶貧法治保障的對策
(一)貫徹正確的金融扶貧法治理念
首先，我國金融扶貧法律保障機制應確立公平優先、兼顧效益的法治精神。金融扶貧立法及法律實施均應以實質公平理念為指導，切實保障法律制度制定的科學性與公正性。同時，在堅持公平優先基礎上，也要兼顧效益與安全，以防控金融扶貧風險，實現金融扶貧的可持續發展。其次，確立對貧困人口等弱勢群體金融權利進行必要保障的理念。在現代市場經濟中，貧困人口理應享有基本的金融權利，法律應加強對貧困人口基本人權，如金融權利等的保護，強化政府部門、金融監管機構、金融機構對貧困人口金融權的保障義務。
弘揚程序正義，設置貧困者與金融機構平等協商制度，提高貧困者的金融權益協商砝碼，創新和拓寬貧困者金融權利的內涵和外延。此外，應以法治思維和法治方式進行精準扶貧。我國貧困人口、貧困地區的致貧原因千差萬別，只有根除仰賴行政命令的人治思維方式，恪守社會主義法治原則，遵循公平、公正、公開和合理的原則，進行精準扶貧才能有的放矢，對癥下藥，甚至根治貧困�？傮w上，應以精準扶貧為目的，完善相關法律制度，構架金融扶貧的精準識別、精準幫扶、精準管理、精準問責等一系列制度體系。
(二)制定金融扶貧基本法
在當前金融扶貧法律制度缺失的情況下，根據我國實際情況，制定金融扶貧行政法規應是較為可行的做法，因為行政法規法律層級低于全國人大或全國人大常委會制定的法律，立法程序相對更為快捷。并且行政法規對全國均具有約束力，今后如需修訂或修改也更為容易，因此國務院可以制定類似《扶貧保障條例》，該條例單獨設立一章，專門規定金融扶貧頂層法律設計，明確金融扶貧定義，規定金融扶貧方面的基本組織形式、扶貧主體、扶貧對象、相關權利義務、法律責任等，明確監督管理機構。國務院以下各級政府、各部委、金融機構甚至社會組織可以根據扶貧保障基本法，制定相應法律制度，出臺實施細則，規定政府組織、金融機構的扶貧義務，鼓勵社會組織積極參與金融扶貧，確立扶貧激勵約束機制，防止短暫性脫貧之后貧困反彈現象等。
(三)著力建設若干緊迫金融扶貧保障法律
根據我國實際情況，當前尤其緊迫的任務是加快推進信貸扶貧、保險扶貧立法以及普惠金融法治建設。
1.信貸扶貧立法
(1)確立信貸扶貧立法原則。
一是信貸扶貧的公平、公正、公開原則。公平原則要求貧困戶、貧困人口在信貸面前權利義務一律平等，信貸提供者不得徇私放貸。公正原則要求嚴格按扶貧信貸程序辦理，根據貧困者的資信狀況、項目發展情況，嚴格論證是否放貸、貸款金額、貸款期限;公開原則要求信貸對象、標準、流程、發放情況必須公布于眾，做到公開透明。二是效率原則。因地制宜、因人而異，在法律原則下靈活處理有關信貸，創新服務方式，簡便業務辦理流程，提高信貸評估、發放效率，提升資金利用效率。三是風險控制原則。建立風險防范機制，嚴密評估信貸項目，充分預測相關風險，設立反擔保等風險分擔和分散機制，政府對部分風險實行兜底控制等。
(2)明確信貸扶貧主體和扶貧對象。
一是信貸扶貧主體應以銀行業金融機構為主，因為銀行業金融機構資金雄厚，監管嚴格，內控管理制度完善，在銀行業金融機構中,應以農業銀行、郵政儲蓄銀行、農村商業銀行以及農村信用社為主力，因為這些銀行主要由國有或集體控股，非私有大股東控制，網點眾多，熟悉廣大的農村貧困地域，能更好地理解和深入貫徹黨的各項扶貧方針政策。二是應根據我國國情，確立扶貧對象標準。由于我國各地情況各異，且隨著時間變化扶貧對象會發生變化，應因地制宜，建設扶貧信貸指標，建議以鄉鎮為單位，按照扶貧對象的勞動能力、項目情況、資信狀況、貧困程度、還貸預期等，建立信貸扶貧對象花名冊，綜合評估信貸對象，提供給信貸主體參考。
(3)規范信貸扶貧法律權利義務。
權利和義務是法律主體的應有之義，法律調整社會關系的有效機制是權利和義務的利導功能。對于信貸機構，首先作為信貸機構的主體——金融機構，承擔著相應的社會責任，尤其在我國建設小康社會的攻堅戰中，也相應地必須承擔應有的政治責任，金融機構應責無旁貸進行信貸扶貧。法定上，信貸扶貧機構也承擔著輸送信貸資金幫助貧困人口、貧困地區脫貧的義務。
其次，權利方面。既然信貸機構承擔著信貸扶貧的義務，也應享有相應的權利，這些權利包括：信息知情權，即有權利知悉申請信貸貧困者的經營情況、資信狀況、資產情況、收入情況、家庭成員情況等;提供擔保權，即有權利要求對信貸資金進行一定的風險擔保，擔保方不限于信貸對象，可以是第三方或者村集體等;跟蹤調查權，即對信貸資金使用情況進行持續跟蹤了解調查;提前收貸權，即在特殊情況下，有權利提前收回貸款;此外，還有拒絕權、起訴權、征信管理權等。
對于貸款申請人，首先是權利，貸款申請人有權依照法律規定申請貸款，只要符合相關規定條件，信貸機構不得拒絕。貸款申請人有貸款條件知情權、貸款程序知悉權、提前還貸權、申訴權和起訴權等。其次是義務，貸款申請人必須誠實守信，按照信貸機構的要求，如實提供自身有關情況，包括資產狀況、貸款用途、自身資信、家庭情況等，如果具有第三方或村集體提供擔保，必須配合做好擔保工作。在信貸資金的使用過程中，必須按照合同約定，不得挪作他用，當前有些貧困地區存在賭博等不良風氣，如果貸款人將貸款資金挪在不正當途徑上，將深刻損害金融扶貧的積極性。此外，貸款申請人必須配合信貸機構的后續跟蹤調查了解工作，必須及時按約定還貸等。
(4)完善激勵機制。
從成本收益看，對貧困人口的信貸顯然存在利潤低、風險高狀況，為了有效促進信貸扶貧，必須建立相應的激勵機制。
首先，政策激勵。對于積極實施信貸扶貧、效果顯著的金融機構，應給予相應的政策傾斜，如央行的存款準備金要求可以下降，定向對特定的金融機構降低存款準備金，在支農支小再貸款上大力支持信貸扶貧機構。政府及金融監管部門在扶貧績效考核標準和政策優惠對象上，應向信貸扶貧做得較好的金融機構傾斜。
其次，稅率激勵。對于信貸扶貧資金的營業稅、增值稅等，應該予以減免或降低，并且在信貸立法中予以明確規定。三是貼息激勵。建立靈活浮動的扶貧信貸貼息制度，對貧困人口、貧困地區的貸款利息進行一定程度地財政貼息，降低金融機構風險，促進信貸扶貧積極性。四是業務激勵。對于信貸扶貧成效好的機構和工作人員，采取獎勵、通報、職務晉升等方式，提高工作積極性。
2.保險扶貧立法
(1)制定保險扶貧基本法律制度，實現有法可依。
可以修訂《保險法》或《農業保險法》，在其中單獨設立保險扶貧法律章節，或在其他金融、扶貧法律中規定保險扶貧的法律制度，明確保險扶貧的定義、組織架構、權利義務、監督機制等最基本的內容，為其他相應制定提供法律淵源。各地方政府、各部門甚至金融機構均可以根據保險扶貧基本法，制定一整套規范體系。
(2)堅持貧困人口保險全覆蓋原則。
以公平、公正法治精神為指導，將所有貧困地區、貧困人口納入保險保障范圍，靈活創設保險產品，為貧困人口疾病、財產、就業、教育以及扶貧項目、農民農作物、農村牲畜等構筑保險保障。確立精準扶貧理念，建立規范化貧困指標，制定科學合理的識別程序，精準識別貧困人口，分析致貧原因，預判貧困趨勢，精準使用政策保險扶貧資金，充分發揮財政扶貧、產業扶貧、科技扶貧與保險的共同效用。
(3)明確扶貧的保險機構組織。
應堅持保險組織多管齊下，分頭并進，優勢互補原則。一是政策性保險機構。該類機構不以營利為目的，出資人主要為國家財政或國家控股，純粹為了響應國家政策及維護社會公共利益，該類保險組織的目標明確，目前我國正在實施的脫貧攻堅戰需要政策性保險機構的大力支持。二是商業性保險機構。盡管該類保險機構主要以營利為目的，但也應承擔一定的社會責任，在保險扶貧方面以保本或微利目標為妥，商業性保險機構熟悉市場，具有人才眾多、機構完備、經營模式較為完善等特點，并且目前利潤率高，故而應發揮其優勢作用，將扶貧作為其工作目標之一。
三是發展其他類型保險組織，如借鑒其他國家經驗，發展相互保險等保險組織，拓寬保險扶貧主體。2017年2月眾惠財產相互保險社開業，標志著相互保險破冰。2017年3月，監管部門發布《關于加強相互保險組織信息披露有關事項的通知》，要求相互保險組織做好信息披露，增強經營管理透明度�；ブｋU將成為我國保險的一種重要形式。
(4)明確法律責任，建立激勵約束機制。
法律制度上明確保險機構的社會責任原則，將扶危濟困、共同富裕的理念以法律條款明晰化，將各類扶貧主體責任具體化。建立責任追究制度和考核制度，建立激勵措施。完善操作程序，健全內控制度，強化審慎監管，防范保險扶貧風險。
3.普惠金融扶貧法治建設
(1)夯實普惠金融法律基礎。
盡管國務院發布了《推進普惠金融發展規劃》(2016~2020年)》，但該規劃僅為政策性文件，更多地表現為宣言性指引。我國法律中尚未有明確的普惠金融制度。建議在有關法律中，如《農業法》《商業銀行法》《保險法》和《證券法》中制定相關惠普金融條款，至少有法可依。同時，各地區、各部門、各單位可按照《推進普惠金融發展規劃(2016~2020年)》，制定規范性文件，設定普惠金融目標，因地制宜、與時俱進地推進普惠金融建設。
(2)豐富普惠金融服務主體。
鼓勵金融機構在農村貧困地區新設金融網點，培育發展各類新型農村金融機構，豐富農村金融供給主體，推動金融機構進一步加快在貧困地區布局，鼓勵金融機構在貧困地區設立分支機構，鼓勵有條件的金融機構在貧困地區設立村鎮銀行，豐富農村，特別是貧困地區的金融服務主體。支持在貧困縣、鄉鎮設立小額貸款公司、融資性擔保公司。引導大型金融機構與新型農村金融機構加強合作，探索大型金融機構向新型農村金融機構提供批發資金，然后進行轉貸的運作模式。支持和鼓勵保險機構在貧困地區設立分支機構，進一步向鄉鎮延伸服務網點。
(3)推進普惠金融扶貧硬件軟件建設。
一是加強貧困地區金融硬件建設。杜絕急功近利思想，根據區域不同情況，加大各類金融機構網點設立數量，完善自助金融設備布置，優化人工金融服務，提升移動網絡速度。深入推進農村支付環境建設，以銀行卡助農取款服務點等形式，滿足偏遠地區貧困人口支農補貼發放、小額提現、轉賬等基本服務需求。推進手機移動支付，推進非金融機構網絡支付使用，防范該類支付金融風險，提升支付快捷性以及安全性。二是積極推進對貧困人口的金融軟件建設。深化貧困地區農村信用體系建設。依托現有的農戶信用信息系統，擴大非銀信用信息采集，完善農戶信用評價體系和運用，健全“守信受益、失信懲戒”約束機制，營造良好的普惠金融生態環境。
加強金融知識宣傳普及，提升貧困人口金融素養，提高其金融知識水平和技能，使其能較好地使用各種金融工具，甚至借助金融盈利致富。從法律的公平性原則出發，恰當傾斜保護貧困人口的金融消費權益(張家華，2017)。進一步優化貧困地區金融環境，打擊逃廢債行為，打擊金融違法犯罪行為。
[參考文獻]
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SCISSCIAHCI
