發布時間：2017-11-23所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 我國想要通過司法體制改革實現社會公平正義，行政公正在司法改革中起著重要的作用，就現階段行政法治來看，行政不公正行為經常發生，在新的司法改革中，實現行政公正非常重要，行政公正是司法改革成效的體現。在司法改革視角下，想要實現行政公正可以遵從以
我國想要通過司法體制改革實現社會公平正義，行政公正在司法改革中起著重要的作用，就現階段行政法治來看，行政不公正行為經常發生，在新的司法改革中，實現行政公正非常重要，行政公正是司法改革成效的體現。在司法改革視角下，想要實現行政公正可以遵從以下路徑：延展行政不公正行為的有限界定，構建行政自由裁量的司法制度、積極主動的司法審查制度、行政不公正行為涉訴的獨立審判模式等。
關鍵詞：司法改革,行政公正,行政法治公平,路徑選擇
我國司法改革的重要目標和任務主要是通過深化司法體制改革，為全社會實現公平正義提供制度保證[1]。因此，對行政法治公平的研究，具有重要的實踐意義。回顧人類發展的歷史，正義始終是人類理想社會生活狀態的終極目標。美國立憲時，曾有一段名言:"正義是人類文明社會的目的，不管在什么時候都要追求正義，哪怕是在追求中失去了自由。"我國正處于社會轉型期，我們在維護社會和諧和保持司法公信力方面依然有很長的路要走[2]。在我國現行的行政法治實踐中，仍然無法做到杜絕不公正的行政法治行為，這肯定是不利于維護我國的司法公正和社會和諧。我們現在正進行的司法改革的目的就是要解決這些問題。本文嘗試研究通過司法改革實現行政法治公平的路徑和策略，以期為學術界和司法界提供有益參考。
一、我國行政不公正的行為表征與緣由剖析
縱觀行政法治的實踐，行政公正具有重要的價值與地位。而當前我國行政法治實踐中還存在著眾多行政不公正的行為，而其形成的原因也是多種多樣的。
(一)我國行政不公正的行為表征
何為行政不公正行為?其判斷標準可能是多元的，行政實在法對其并沒有具體的規定，但是基于以往實踐經驗的積累以及司法裁判的宣示，我們可以總結出過往的判斷標準，繼而得出我國行政不公正的行為至少可以分為以下四個類型化的存在。
第一，不遵守技術準則的行政行為。行政法要受到高級法的制約，這已成為一個公認的準則。而行政行為要依據自然法。有可能有人文元素和科學元素的問題需要在行政法典中分開進行考慮，但對于行政行為的主體來說，卻是不得不同時考慮的問題[4]。在一些發達國家，行政主體在進行行政行為時要依據相應的技術準則，而這些技術準則卻不是一個正式的行政法的來源，但其對于行政行為的影響卻是不言自明的。比如，在進行食品和環境違法問題時，行政主體可能采用處罰的措施，但不僅要依據衛生法和食品安全法的相關依據，還要考慮其他的技術規范[5]。有些行政行為雖然沒有違反相關的自然法，但卻違反了一些技術規范，這其實也是一種問題，也是對行政法治的一種破壞。行政主體在進行行政執法時，技術準則就應對權利與義務的設定形成制約。如果行政行為與技術準則相背，僅僅考慮法律的形式問題是沒有意義的，這種行政行為就屬于自由裁量的行為，很可能有失公平[6]。而且，隨著技術的進步，行政法治中運用大量的高科技手段，這些有失公平的行政行為會經常出現。
第二，不遵守道德準則的行政行為。在我國的行政法中，與道德準則的關系研究一直不夠，只有少部分的研究者把行政道德準則作為行政法的非正式淵源相聯系。行政法治實踐中，行政法與相關準則之間的關系十分復雜。有時行政法的行為準則與道德準則是相符的，但有時行政法與道德準則卻是相違背的[7]。在2014年的中央文件中，明確提出必須一手抓法治，一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德。既要重視法律法規的作用，又要重視道德的內在規范作用。中央要求行政機關在執法過程中不但要考慮行政法的規定，還要考慮道德準則。特別是在行政法的具體操作與道德規范不相符的情況下，行政行為既合法又合德，就成為了一個難題。如果僅僅追求行政程序的合法性而沒有考慮到道德準則，就有可能造成行政不公正的現象[8]。在行政行為中，都會有一個自由裁量的過程，而法規只定了上限和下限，道德準則成為行政行為作出時的重要考慮因素，那違反道德準則很可能成為了一種行政不公平行為。
第三，不考慮行政相對人承受能力的行政行為。行政行為不可避免地與行政相對人有關聯，行政行為除了要合法之外，還要考慮到行政行為與行政相對人的承受能力。前段時間出現的交通天價罰單就是一種超出行政相對人的承受能力的問題，這肯定是一種有失公正的行為[9]。因此，行政相對人的承受能力也是行政法治實踐中需要考量的一個重要因素。在一些行政法治相對成熟的國家里，行政執法行為往往會因為不同的個體而有所區別，這表面上看是違反了同一性的公平原則，但實際上它卻是一種合理且合法的現象。在行政執法中，對有的處罰作出一些轉換，如處以罰金轉為義務服務，這都是對權利義務進行了合理的轉換。它最大的好處是讓行政行為與行政相對人的承受能力相符，而這也是對同等對待原則的一個深化[10]。
第四，不遵守發展機理的行政行為。任何的行政法治行為都要符合其所處的社會發展環境，而不能超越時代的限定。行政主體在執法過程中絕不能用靜態和死板的眼光來實現行政法治，必須用動態和開放的眼光看待問題�，F在我國行政體系中的一部分仍然有計劃經濟時代的影子。一些舊的行政執法規范僅僅是在程序上合法了，如果嚴格按照其執行，有可能會影響社會的發展。我們國家前段時間重新審視審批權，廢除一些行政許可權，原因就在于此。這其實也是在清理一些不遵守發展機理的行政法治行為，去除一些潛在的行政不公正行為[11]。
(二)我國行政法不公正的緣由剖析
我國行政不公正行為出現的原因具體來看有內因和外因兩個層面。從內因來看，現在我們黨提出的立黨為公、執政為民的理念是社會主義制度的本質要求。而現實中，有部分司法人員公平正義觀念不強，對公平正義的重要性也缺乏深刻理解，在行政法治實踐中有意無意地違背了公平正義的原則，損害了行政機關的形象。此外，一些行政執法人員素質不高也是內因之一。由于我們國家現代法治發展的歷史還較短，行政機關依法辦事的理念還沒有得到最有效的貫徹，部分地區與部分機構違法行政的行為屢見不鮮。而行政主體依法行政思想素質有待提高，始終是個無法回避的問題[12]。
造成我國行政不公正行為的外因有兩個維度。一是我國兩千多年的官本位思想的遺毒。已形成了一種特權思想，在具體的行政法治實踐中，出現了以權壓法的現象，造成權大于法的問題。再加上人們的法律意識相對淡薄，這些綜合因素的影響，形成了一種不良的法治環境;二是監督機制存在種種弊病。首先，我國的行政監督機制不健全。其次，監督的主體不明確，除了一些權力機關之外，社會團體和新聞機構的監督職能在法律規定上還處于模糊的狀態。再次，監督的權威不夠。一些監督主體同屬行政體系，對于相同級別的執法主體往往不能真正實施監督，被群眾諷為官官相護[13]。這也是造成行政不公正的重要外因。
二、司法改革與行政公正的關系勾連
在司法改革的背景下，我們要求行政法治中的一切制度設計和行為方式，都要圍繞著實現公平正義的目標。公平正義對于行政法治實踐來說，怎么拔高其重要性都不為過。只有實現了行政公正，才能真正實現司法改革的最終目標。具體來說，司法改革與實現行政公正具有以下四個方面的聯系。
(一)新一輪司法改革是實現行政公正的契機
黨的十七大報告提出，要"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權"[14]。黨的十八大以來，各級政法機關大膽實踐、勇于探索，把司法改革積極穩妥地向前推進。顯然，新一輪司法改革也成為我國實現行政公正的契機。司法體制改革不僅是中國政治體制改革的重要組成部分，而且在某種意義上成了中國實現行政法治的突破口[15]。把司法體制改革作為實現行政法治的突破口，賦予行政法治在整個司法體制改革中更加重要的地位，這有助于承載起探索在依法治國背景下用法治方式完善中國行政不公正的使命，并進一步探索依法循序漸進推進行政體制改革的路徑。
(二)司法改革是實現行政公正的根本出路
在法治社會中，行政司法公正始終都是一個繞不開的話題，而談到行政司法公正，又必然會聯系司法改革。當前，我國逐步進入了改革的 "深水區"，在這個以改革促發展的時代社會中，必然會帶動整個社會的轉型與發展[16]。具體表現為:經濟交往活動日益密切，經濟形態發展趨向復雜，經濟主體的利益走向多元化，社會關系則日漸商品化，傳統的農業社會發展模式則漸漸地被工業社會的發展模式所替代等等。
在市場經濟的背景下，由于利益分配產生的問題和矛盾也日趨激烈，在過去，面對這種問題，我國的一貫做法是借助行政手段果斷處理，難以保證處理過程和結果的公平與公正，因此，隨著社會經濟的不斷發展，司法解決必然會成為糾紛處理的主要手段[17]。要想實現行政司法公正，必須首先實行司法體制改革，只有從制度上著手建設，才能真正地確保行政司法機關在執法過程中能夠做到獨立司法、公正司法。
(三)實現行政公正是司法改革最終目標目標
實現行政公正的提出與確立，不能脫離現實背景而獨立進行，而應該根據客觀發展規律，科學、客觀地提出和確定目標，司法改革亦是如此。司法公正，是確保司法長遠發展的重要基石。因此，實現司法公正，是司法改革的最終目標。在改革中，司法的目標又是多元的、具體的，但本質目標是公正。所謂裁判，必然是在公正的基礎上做出裁決，而脫離了公正，司法也就難以獲得社會的肯定，從而也就扼殺了司法的生命力[18]。
淺顯地說，司法的生命力來源于國家的保障，但是從深處來說，其源自于人們對司法的肯定，這才是司法生命力的本源。而人們對于司法的肯定，必然是站在司法公正的基礎上，如果沒有了司法公正，人們不會再肯定和相信司法[19]。因此，司法改革的核心是司法公正，而司法公正的建立和實現則取決于司法改革能否成功。
(四)實現行政公正是司法功能得以發揮的體現
司法是對社會關系進行調節的一種機制，它有三個重要的功能，分別是確認、矯正和創設。確認功能是指司法可以對一個國家與社會的資源與權利義務分配秩序進行確立。在社會實踐過程中，個體與組織都不可避免地會有某些行為與法制發生抵觸或違背[20]。在各種情況下，需要行政、經濟等手段對這些行為進行判斷和糾正。而這些手段都無用時，就會動用司法手段來解決問題。對符合法律規定與社會關系的行為進行確認，并限制那些不合乎規范的行為。矯正功能指的是對社會資源進行配置時不可避免地會出現侵權行為，這時需要司法制度運作來恢復公平與正義。這種恢復功能體現了國家司法的強制性[21]。創設功能是指司法實踐中，我國的法官雖然沒有國外法官那么大的裁量法律的權力，但是當法律出現一些漏洞或模糊之處時，也是要通過法官的司法裁量來進行彌補。通過上述三個功能的特點可以看出，司法在社會中總是處于一種觀察與裁判的地位，防止行為的越界與失控。而真正要實現司法的這三項功能，還得要落實行政法治的公平[22]。
三、司法改革視域下實現行政公正的路徑選擇
當前，我國司法改革已進入了攻堅階段，而對不公正的行政法治行為的消除正是改革的核心。制度的建設完善成為人們的共識，現在人們的嘗試主要是用行政程序法對其進行控制[23]。但是也要看到，僅僅通過行政程序法對行政公正問題進行控制是有缺陷的。因為這種控制方式并沒有納入到行政法治體系的總體布局之中。那還有哪些具體的路徑和策略可供探討呢?筆者認為，可以從下面幾個方面來進行嘗試:
(一)延展行政不公正行為的有限界定
行政不公正的概念不僅體現在學理上，也蘊含在實在法的實踐中。前面是學者對其所進行的定義，而后者是法律對其規定。我們通常意義上所講的行政不公正是針對于后者而討論的。我們要通過行政實在法的完善來對行政不公正的行為進行規范。概念上的模糊和混亂必然會體現在具體的工作實踐中[24]。我國現有的行政實在法中并沒有對行政公正進行明確的定義，只是有行政行為復議和行政訴訟的相關規定中提到了這個概念。對于行政法治不公的定義不能僅通過學者來定義，必須在具體的行政法中規定行政執法有失公正的具體含義。
由此可見，在我國現在的行政法治體系中，對于行政不公正行為的界定是非常有限的。如果出現，且進入了行政救濟中，人們似乎更多地將其與行政處罰行為聯想在一起。但是，只有行政執法中有自由裁量的問題，就會有行政公正的問題產生。這就對我們延展行政不公平的行為進行界定時提出了明確的要求。如果僅僅是把行政不公正的問題與行政處罰聯系在一起，那是非常狹隘的。在現有的司法實踐中可以發現，行政行為與行政相關人的關系越密切，其行政不公正的概念就越近;行政行為越是偏重給付型，就越容易產生不公平的問題。現在我們的社會福利政策進行了現代化的改革，在這種大背景下，行政行為中的給付、獎勵、求助、服務行為，都需要對行政不公正的行為進行界定。
長期以來，地方保護主義、層級保護主義、部門保護主義都對行政執法權的使用產生過巨大的干擾，但是這干擾的表現形式往往并不是粗暴地干涉行政權 的 使 用，而 是 干 涉 自 由 裁 量 的 行 政 權 使用[25]。也就是說，在行政自由裁量權的使用中，有可能會因為外來的干涉而產生行政不公正的現象。從這個層面上來講，延展行政不公正的行為的有限界定符合我國司法改革的大方向，能夠讓我國行政權的使用更加遠離干擾。
(二)構建行政自由裁量的司法制度
行政自由裁量在學術界和行政執法部門都是一個熟知的概念。人們都知道要對行政自由裁量權進行制衡，讓其在可控制的情況下運行。但是在我國的司法實踐中，特別是在行政立法過程中，看似還沒有對于行政自由裁量權的制約問題提出具體的討論，那更談不上在制度上進行建設了[26]。行政自由裁量權與行政不公正問題緊密相關，具有一定程度的因果關系，不可分割。因此我們在解決行政不公正的問題時，必須要緊緊抓住行政自由裁量權的控制這個核心。反觀國外的司法實踐，很多法治發展較為充分的國家，在行政自由裁量權的控制制度建設上，已做得非常完善。
很多國家甚至對裁量的比例進行了具體的規定，有些國家還會在法律中明確規定在行政執法裁量時要考慮的因素和不需考慮的因素。還有的國家采用了嚴格的司法審查來制約行政自由裁量權中出現的不公問題。深入的討論可以看出對于行政公正的追求和對行政自由裁量權的制約要同步考慮，不能把這兩個問題分散開來解決。雖然，有人認為通過控制行政自由裁量權的使用，可以制約行政不公問題的產生，也有人認為行政裁量權的概念就可以包涵行政公正的概念，但是兩者間的關系有一點是肯定的，就是兩者在建設時的不可分割性。
(三)構建積極主動的司法審查制度
我國的行政訴訟制度建立的時間較早，相比司法改革浪潮中的新思路，其缺陷越來越明顯，當然，這是由于其建構時的時代認識程度的限制造成的。而現行的司法審查制度的被動性是其主要缺陷。也可以這樣說，我國司法審查讓人民法院對行政行為進行審查是非常被動的，甚至可以說是消極的，不積極的，不主動的。再仔細觀察我國的司法審查的審查原則，就可以看出，只是對合法性審查的原則進行了規定，而對合理性審查的原則并沒有明確。
換個角度說，就是當一個行政行為是否合法時，人民法院可以依據合法性審查原則對其進行司法審查，而當一個行政行為是否合理時，人民法院因為沒有了審查的依據，就無法介入，甚至有時根本無權進入。這種現象，在客觀上讓人民法院對行政法治不公的行為進行司法審查的權力受到制約[27]。所以說，要想在司法上對行政不公正的現象進行控制，就必須建立起積極的司法審查制度。讓執行司法審查權的人民法院不僅可以對行政行為是否合法進行審查，更可以對行政行為的合理性進行審查。合法性審查與合理性審查相比，合理性審查是一種深層次的審查，是一種司法上的主動審查。這看似是一個原則的改變，實際是一個機制上的改變。只有利用好這個機制，才有可能控制好行政不公正的問題。
(四)構建行政不公正行為涉訴的獨立審判模式
我國的《行政訴訟法》最新才經歷過一次修訂，這次修訂中針對前期的司法實踐中出現的問題進行了反思和完善。但是，這次修訂還是沒有考慮對行政不公正行為涉訴的審判模式進行改變。因為從根子里來說，我國在構建行政訴訟法時的基礎還是合法性審查的原則[28]。所以，現行的行政訴訟法中規定的審判模式也是合法性審查的模式。在人民法院進行裁判的司法實踐中，都是在維持行政判決和撤銷行政判決這兩個選項中進行選擇，沒有改變行政判決的這種審判模式。雖然《行政訴訟法》中規定了行政不公正的判決要進行變更，但這不算是一個獨立的判決類型。我們應該將行政不公正的問題納入到司法審查之中來，將其制度化，將其與其他行政行為的審判模式進行區別化對待。要堅持公開審判的原則，除了法律中明確規定不能進行公開審理的案件之外，所有的案件一律進行公開透明地審理。案件的所有證據要求當事人舉證，強化對證據的質疑和辯論程序，讓當事人和訴訟代理人的作用得以充分發揮[29]。
四、結語
公平和正義對于人民來說像呼吸一樣是社會生活的必需，想要實現行政公正公平，必須要抓住我國當前司法改革的機遇和契機。要認識到司法公正對于社會公平正義的重要作用。在這些方面，英美等發達國家的司法實踐中積累了許多有益的經驗。我們也要看到，我們中國有著自己的國情與司法發展的歷史，在借鑒域外經驗的同時，要避免"橘逾淮則為枳"的陷阱。同時，欲求實現行政公正，實現司法體制與行政體制的現代化，必須自主探索出一條符合自身國情的路徑。我們不能盲目借鑒，甚至是簡單套用，而是要根據具體的國情進行司法體制改革，促進行政公正的實現，從而實現社會的公平正義。
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