發布時間：2021-06-03所屬分類：醫學論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：長期護理保險作為獨立于其他社會保險的第六險，具有解決失能危機、延緩老人壽命、促進公平正義的重要作用。然而，法律體系不健全、籌資體系不規范、資源供給不合理以及政策扶持不明晰等原因，農村長期護理保險發展受阻�；诖耍晟妻r村長期護理保險
摘要：長期護理保險作為獨立于其他社會保險的“第六險”，具有解決失能危機、延緩老人壽命、促進公平正義的重要作用。然而，法律體系不健全、籌資體系不規范、資源供給不合理以及政策扶持不明晰等原因，農村長期護理保險發展受阻�；诖�，完善農村長期護理保險需直面短板、科學研判、精準施策，構建制度合理有效、責任分工明確、服務優質多樣的農村長期護理保險制度體系。
關鍵詞：農村;長期護理保險;照護服務
一、引言
國家統計局最新統計數據顯示，截止2019年末，中國大陸總人口數已突破14億，達到140005萬人，其中60周歲及以上人口25388萬人，占總人口的18.1%，65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%。預計2025年左右，65歲及以上老年人口占比將達到14%，而2035年左右，65歲及以上老年人口占比將超過20%，屆時，高齡人口占比五分之一的我國將從老齡社會正式進入高齡社會。[1]
隨著我國老齡化形勢的不斷嚴峻，伴之而來的是失能老人總數的不斷增多。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查成果顯示，2015年，我國城鄉不同程度失能老年人約為4063萬人，占老年人口的比例為18.3%。基于此，有學者預測，到2025年我國失能人口將升至7279.22萬人，2030年將達1億人。[2]
可見，在老齡危機日益加劇的背景下，我國老年人的失能風險也在不斷增加，加之家庭結構的核心化和小型化以及家庭養老功能的日漸式微，老年人的失能風險將逐漸由家庭風險轉變為社會風險。2016年6月，人社部發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，決定在全國15個地區啟動長期護理保險制度試點，以期運用社會保險的形式來化解失能風險。在此背景下，長期護理保險逐漸成為國內社會與學界普遍熱議的問題。
關于長期護理保險相關概念的界定，戴衛東將其定義為通過發揮保險的風險共擔、資金互濟的功能，對被保險人因接受長期護理服務而產生的費用進行分擔補償的一種制度。[3]關于長期護理保障模式的選擇，何文炯提出當前長期護理保險制度應該著重補貼經濟困難的低收入群體，中等收入家庭宜采取落實家庭責任、自我積累資金等途徑解決長期照護保障問題，高收入群體則鼓勵其通過購買商業保險獲取更好地長期護理服務。[4]關于長期護理實踐經驗的研究，李月娥等在總結國內首批長期護理試點城市政策的基礎上，提出當前試點城市存在籌資渠道過于單一，過度依賴醫�；鸬膯栴}，同時各地籌資標準不一，地區之間差距較大，從長遠來看，保持收支平衡壓力很大。[5]
總體來看，雖然我國長期護理保險研究在理論與實踐領域都取得了一定的研究成果，為相關政策的制定與完善奠定了理論基礎，但由于進入研究視野和政策議程的時間較晚，長期護理保險制度的試點實踐未覆蓋至農村地區，而學界對于農村是否應該開展、如何開展長期護理保險也鮮有研究。
研究農村長期護理保險，一方面，可以整合職工醫保參保者和城鄉居民醫保參保者的基金結余，實現更大范圍的互助共濟;另一方面，可以妥善解決由于農村更加嚴峻的老齡危機與失能危機所帶來的一系列社會問題。因此，本文基于農村老齡化、失能化日益加劇的背景，分析農村長期護理保險的供需現狀與阻滯因素，追根溯源，為完善我國統籌城鄉的長期護理保險制度提出對策建議。
二、農村老年人長期護理服務的可及性分析
農村養老是全國養老服務體系建設的重要組成部分，也是城鄉養老服務均等化發展的短板�；诖�，從老齡化、失能化、慢性病化以及空巢化的角度出發，分析農村老年人在生活照料、醫療康護等方面的需求，有助于服務供給方因需施策、精準供給，不斷增強農村老年人的滿足感、幸福感與獲得感。
(一)老齡化背景下農村老年人生活照料服務可及性研究
進入21世紀以來，城鄉老齡化水平倒置成為我國人口老齡化的一個新問題。根據第六次人口普查結果顯示，2010年我國老年總人口約1.78億，其中農村60歲以上老年人口總數約為0.99億，農村老齡化水平約為14.98%，比城鎮人口老齡化程度高3.3%，同時農村老齡人口約占全部老齡人口的55.9%，比城鎮老齡人口多出11.8個百分點，倒置的城鄉老齡化增長現象進一步提高了農村老年人的養老需求。
在此背景下，我國提出“9073”或“9064”的養老模式，即90%的老人居家養老，6%—7%的老人選擇社區養老，3%—4%的老人選擇機構養老，然而由于農村居家養老與社區養老水平較低，機構養老在現實中發揮著更大的作用。據民政部統計數據顯示，截至2019年底，我國注冊登記養老機構共3.4萬個，其中農村特困人員救助供養機構1.59萬個，收養人數87.69萬人，①雖然相比第一季度有所提高，但數量仍然偏少，難以滿足我國老年人的養老與照護需求。此外，由于農村養老機構缺少專業的醫生與護理員，加之老年人自身經濟能力的限制，大部分有入住意愿且符合條件的五保戶、貧困戶難以享受到機構養老的服務。
(二)失能化背景下農村老年人照料護理服務可及性研究
我國農村老人失能比例一直居高不下，根據2010年全國老齡辦的調查數據顯示，我國農村完全失能老年人占城鄉完全失能老年人的比例約為64.2%，部分失能老年人占比約為65.4%，兩項數據直觀地表明，我國部分失能和完全失能老人群體龐大，而農村失能老人的數量遠遠高于城市，嚴峻的失能化現象引發了社會對于農村生活照護能力的擔憂。[6]
有學者利用第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查的相關數據進行統計后發現，有照護依賴需求的農村老年人規模在1700萬以上，占農村老年人總數的17.9%，其中88.92%的老年人更傾向于選擇居家或是社區照料護理服務。[7]然而居家養老服務是一個微利行業，從事這一行業的機構較少且多為小型家政公司，收費昂貴的同時服務內容也較為單一，僅局限為送餐、清潔、代購等內容，難以滿足老年人對于康復、醫護等專業化程度較高的服務，供需錯配所導致的城市供過于求、農村供不應求現象依然存在。
(三)慢性病化背景下農村老年人醫療護理服務可及性研究
隨著年齡的增長，失能老人因為部分生活能力的喪失以及生理機能的退化，其健康狀況逐步下降，慢性病化成為我國城鄉老年人又一個顯著特征。據國家衛健委統計，截止2018年末，我國有超過1.8億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例高達75%，且大部分老年人健康壽命較低，存在長期帶病生存的現象。簡言之，我國老年人患病比例高，患病時間早，帶病時間長，生活質量較低。
相比之下，由于農村養老保險、醫療保險保障水平低，農村老年人對護理服務需求也更為迫切。自2009年起，我國在農村地區實施了新型農村合作醫療制度，但是由于設置了最低起付線、報銷限額、報銷范圍等條件，農民在面臨危重病、慢性病問題時仍要支付高昂的醫療費用。
(四)空巢化背景下農村老年人居家照護服務可及性研究
由于我國控制人口政策的普遍實施，以及城鎮化進程的不斷推進，使得我國農村人口老齡化過程中伴隨著家庭規模小型化、家庭類型多樣化的發展趨勢。據國家統計局數據顯示，2018年城鄉居民家庭戶的平均規模為3.00人，比2010年減少了0.1人，比2000年減少了0.44人，二人家庭、三人家庭逐漸成為主體。此外，2019年全國外出農民工17425萬人，比上年增加159萬人，少子化、城鎮化以及青壯勞動力的不斷外出，導致農村留守老人的空巢化現象日益嚴重。
相關期刊推薦：《內蒙古農業大學學報》(社會科學版)是以反映高等院校哲學社會科學研究成果為主要內容的學術性刊物。設有：“政治”、“理論”、“社會主義新農村建設”、“經濟”、“管理”、“社會”、“哲學”、“法學”、“教育”、“德育”、“文化”、“歷史”、“黌門文翰”以及學術爭鳴、學術動態等符合本刊宗旨的有關欄目。
在失能老人中，處于“空巢”狀態的概率顯著高于整體水平，空巢老人對居家照護的需求更為迫切。雖然我國已經全面放開“二孩政策”，但人口結構改變周期較長，通過生育政策延緩老齡化危機非一朝一夕便可實現，短期內最有效的辦法依然是以政府為主導，積極發展農村機構、社區以及居家養老服務。然前已述及，我國農村養老服務存在著供需錯配、供需失衡的諸多問題，農村老年人由于老齡化、失能化、慢性病化以及空巢化而引發的需求難以得到滿足，基于此，構建農村長期護理保險制度勢在必行。
三、農村老年人長期護理保險發展的阻滯因素
從長遠來看，發展與完善農村長期護理保險制度會在一定程度上拉動當地的護理服務產業發展，進而滿足與保障農村老年人的長期護理需求。但是通過對農村長期護理的供需分析可以發現，相比于長期護理試點城市財政投入不足、專業人才缺失、服務質量較低等普遍性問題，在農村開展長期護理保險制度還存在著更為特殊的阻滯因素。
(一)法律法規體系滯后，政策制度缺位錯位
目前我國在農村失能半失能老人長期護理問題的法律法規基本上處于空白狀態，相比于國外長期護理保險“法先于制”的政策邏輯，我國在農村老年人長期護理保險的法律法規以及政策制度上還有很長的一段路要走。
從法律法規層面來看，除了《老年人權益保障法》這部專門性的法律以外，與老年人權益相關的法律條文都是分散在《憲法》、《民法通則》等其他法律中，而與長期護理保險有關的條文規定僅存在于部門與地方性的行政法規中。由于法制不完善、立法層次低、法律體系不健全，一方面不能滿足失能半失能老人獲取長期護理服務的需求，另一方面也致使長期護理服務在具體實踐中存在無法可依、無據可循的現象。
從政策規程層面來看，2016年由人社部下發的《指導意見》存在文件發布的行政級別不高問題。[8]長期護理保險被譽為“第六大保險”，其內容涉及衛生、民政等多個領域，僅由人社部單獨負責，很可能造成管理標準不一、資源難以協調的問題，最終影響政策執行效果。[9]此外，在試點城市中，各城市之間由于缺乏統一的失能等級與服務標準，從長遠看，極易導致護理資源的浪費，無法實現供需匹配。
(二)農民收入水平較低，長護險籌資存困難
據有關學者預測，我國長期護理保險費用2030年將突破10000億元，達到12933億元，到2050年將達到38497億元。[10]基于我國保費規模日益增長的現狀，如何為長護險籌集到充足、穩定的資金，是長護險可持續發展的關鍵，然而在具體籌資過程中，政府與個人均存在一定的困境。
從政府角度來看，繳納保險費形成的保險基金是社會保險待遇支付的重要來源�！吨笇б庖姟返谄邨l指出可劃轉醫�；鸹I資長護險，從長遠來看，此舉有待商榷。一方面，部分地區的醫�；鸾Y余總量較少，可以劃撥至長期護理保險的資金有限，可能會導致某些地區為了提高醫療保險統籌基金結余量，進一步降低醫保報銷比例，增加個人的醫療負擔;另一方面，《指導意見》只針對職工長期護理的征繳機制進行了規定，并未提及城鄉居民特別是農村老年人長期護理保險籌資渠道，沒有充分考慮農村老年人長期護理保險籌措的困境與難題。
從個人角度而言，居民收入水平是決定其購買力的關鍵因素。2013—2018年我國農村人均可支配收入由9429.6元增至14617.0元，而城鎮人均可支配收入由26467.0元增至39250.8元，農村人均可支配收入不僅總量上遠不及城鎮，增長幅度也遠低于城鎮水平。[11]雖然我國針對農村老年人所提供的高齡補貼和護理補貼在一定程度上減輕了農村老年人及其家庭的經濟負擔，但個人籌資的比例仍然較高，護理費用造成的經濟壓力并未消除。
(三)長護服務供給不足，資源缺乏有效整合
隨著家庭照護功能的明顯弱化，老年人對社區與機構的照護需求不斷提升，然而由于政府對農村長期護理服務的財政投入不足，不僅導致社區長期護理覆蓋范圍和服務項目受限，也制約了養老機構特別是民辦養老機構的發展。[12]
具體而言，一方面，農村長期護理服務供給能力不足。受制于“城鄉二元化”的供給特征，公辦機構與民辦機構之間、城鎮機構與農村機構之間差距明顯。相比于城市內設施昂貴、服務周到的大中型養老機構，失能率更高的農村地區普遍存在養老機構服務設施簡陋、照護水平不高、護理人員缺失等問題。照護需求更強的農村失能老人不愿也不能入住專業化的護理機構，極端化現象更為嚴重。
另一方面，長期護理服務模式整合力度不強。當前，我國長期護理服務資源呈條塊分割狀態，家庭、社區、機構之間在整合服務資源方面的能力較為薄弱，各主體之間互聯、互補、互動不足，資源之間的銜接不夠順暢，無法充分利用現有的和潛在的照護資源，難以形成合力，沒有發揮長期護理資源“1+1+1>3”的功能，相關部門也缺失其在整合服務資源中的主體作用。——論文作者：趙昕
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