發布時間：2022-05-06所屬分類：工程師職稱論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：根據國務院 42 號文對 PPP 模式的最新定義，簡介 PPP 模式在地方政府平臺公司存量項目和新建項目上分別采用 PPP 的常見類型和操作流程。詳細探討 PPP 模式在水務項目尤其在污水處理行業進行市場化運作的 4 種主要模式，即 BOT、BOO、TOT、ROT。結合池州模式的 PP
摘要：根據國務院 42 號文對 PPP 模式的最新定義，簡介 PPP 模式在地方政府平臺公司存量項目和新建項目上分別采用 PPP 的常見類型和操作流程。詳細探討 PPP 模式在水務項目尤其在污水處理行業進行市場化運作的 4 種主要模式，即 BOT、BOO、TOT、ROT。結合池州模式的 PPP 污水“廠網一體化”項目進行案例分析。
關鍵詞：PPP 模式;常見類型;操作流程;水務工程
PPP(Public Private Partnership)政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新。
自 2013 年底開始，PPP 模式的長效發展機制被大力推進，2015 年 PPP 項目更是呈現“井噴” 態勢，各地掀起推廣 PPP 的熱潮，PPP 已成為各級政府穩增長、調結構、促改革、惠民生、控風險的重要抓手。國家發改委繼今年 5 月建立首個國家部委層面的 PPP 項目庫，推出總投資約 1.97 萬億元的 1 043 個項目后，12 月 16 日，又發布第二批推介項目 1 488 個，總投資達 2.26 萬億元。經過對第一批 PPP 項目更新，保留繼續推介的 PPP 項目 637 個。
至此，發改委的 PPP 項目庫總計包含 2 125 個項目、總投資 3.5 萬億元。據不完全統計，2015 年各地陸續公布和推介的 PPP 項目超過 4 000 個，總投資超過 5 萬億元。
在 2015 年 12 月 18 日舉行的第十五屆中國經濟論壇上，財政部分管政府和社會資本合作(PPP)工作的副部長史耀斌表示，財政部初步統計，全國各地公布推薦的 PPP 項目有 6 650 個，計劃總投資額 8.7 萬億元，涵蓋道路交通、環境保護、城市公共事業等多個領域。
1 國務院 42 號文
2015 年 5 月 22 日，國務院辦公廳以國辦發 [2015] 42 號文轉發了財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(簡稱 42 號文)，明確在“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等”公共服務領域，鼓勵采用 PPP 模式，吸引社會資本參與。
其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
發達國家的成功經驗表明，基礎設施是最適合 PPP 的領域，濟邦咨詢公司翻譯的經典教材《公私合作伙伴關系 ：基礎設施供給和項目融資的全球革命》一書中，將基礎設施從經濟、社會、硬、軟 4 個方面進一步細分闡述。PPP 適用領域也從最初主要應用在硬經濟基礎設施(如高速公路、電力等)，逐步向軟社會基礎設施(如社會保障、社區服務)等領域延伸 [1-2] 。
2 PPP 的常見類型與操作流程
2.1 常見類型
1)按照 PPP 項目運作方式分類 ：主要包括委托運營(O&M, Operations and Maintenance)、管理合同(MC，Management Contract)、租賃 - 運營 -移交(LOT, Lease Operate Transfer)、建設 - 運營 - 移交(BOT, Build Operate Transfer)、建設 - 擁有 - 運營(BOO, Build Own Operate)、轉讓 - 運營 - 移交(TOT, Transfer Operate Transfer)、改建 - 運營 - 移交(ROT, Rehabilitate Operate Transfer)，以及這些方式的組合等。具體運作方式的選擇主要由融資需求、改擴建需求、收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架和期滿處置等因素決定 , 運作方式的命名以公共資產(或者公共服務)的所有權 / 適用權的控制狀態為基礎。
2)按照社會資本、特許經營者和項目公司獲得收入的方式(或按照 3 種付費模式)分類，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(以下簡稱“發改委【2014】2724 號文”)根據項目收益實現投資成本的全覆蓋，將公益性項目區分為 ：經營性、準經營性和非經營性 3 類。其實在西方經濟學“項目區分理論”中，也將公用基礎設施項目按照有無收費機制和競爭性劃分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目。對應的 PPP 項目如圖 1 所示，即使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式(VGF, Viability Gap Funding)。
(1)使用者付費方式通常用于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎設施項目，如市政供水、城市管道燃氣和收費公路等。
(2)政府付費方式通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、集污及排水管網、垃圾焚燒發電廠等，或者不具備收益性的基礎設施項目，如市政道路、河道治理等。
(3)VGF 方式指用戶付費不足部分由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本經濟補助。VGF 通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調整之后或需求不足的網絡型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。
2.2 操作流程
PPP 項目操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等 5 個階段，每個階段又分為若干步驟(見圖 2)。
PPP 項目操作較為復雜，步驟多、周期長、對政府的管理能力要求較高。實踐中，政府往往難以獨立完成，需要借助法律、技術、財務、環境以及其他領域的專業顧問力量。因此，合理選擇并有效管理顧問團隊，對 PPP 項目的順利實施至關重要。
3 PPP 模式在水務工程中的主要運作模式、可行性
3.1 水務項目市場化運作的主要模式
根據 42 號文，水務項目主要有 BOT、TOT、 BOO、ROT 4 種模式。
1)BOT 是指在政府授予的特許權下，社會資本為水務設施項目進行融資，并負責建設、擁有和經營這些設施，在一定期限內有權向用戶或特定部門收取費用 ;待特許期滿，社會資本將該設施及其所有權無償移交給政府方。
BOT 模式適用于有收費機制的新建設施，譬如自來水廠、污水處理廠等。政府對 BOT 項目擁有特許權的監督權利和戰略上的最終控制。在國內的實例包括南京仙林污水廠 BOT 項目等。
2)BOO 是指社會資本在政府授予的特許權下投資建設水務設施，擁有該設施的所有權，并負責其經營，除非因嚴重違規等原因被政府收回特許經營權，否則社會資本將一直擁有并經營該設施。當然，獲得特許經營權的同時意味著必須接受政府在運營質量和定價等方面的監督。
BOO 模式適用于收益不高，需要給社會資本(投資人)提供更多財務激勵的新建項目。要求政府對這些設施的運營服務質量易于監管，監管成本的合理性、可靠性。該模式在國內固廢類項目使用較多，如常熟垃圾焚燒 BOO 項目，國內的水務項目極少采用這種模式。
3)TOT 是指政府部門擁有水務設施移交給社會資本，通常社會資本需要支付一筆轉讓款，以獲得一定期限內運營管理該設施的收費權，社會資本通過收費收回投資，獲得回報，期滿后再將設施無償移交給政府部門。
TOT 模式適用于有收費補償機制的存量設施，政府部門希望通過經營權轉讓套現，化解地方政府性債務。在國內實踐中，轉讓給社會資本的僅為經營權和資產所有權。前一種交易下，非常類似于政府一次性收回幾十年的設施租金，因此稱為 POT (Purchase Operate Transfer， 收 購 - 運 營 - 移 交 )更準確 ;若不為融資考量，可以采用 LOT 的模式引入社會資本，政府仍可獲得定期租金收益。在國內的實例包括常州城北污水廠 TOT 項目、合肥王小郢污水處理廠 TOT 項目、長沙第一污水處理廠 TOT 項目等。
4)ROT 是指政府部門將既有的水務設施移交給社會資本，由后者負責既有設施的運營管理，以及擴建改建項目資金的籌措、建設、運營管理，當約定期限屆滿后，將全部設施無償移交給政府部門。國內有些地方將這種模式稱作 TOT+BOT。
ROT 模式適用于需要擴建、改建的水務設施，解決政府缺乏擴建工程資金的問題，同時又與原有設施的運營管理相結合。若設計得好，可以是一種非常貼近項目實際情況的投融資模式。國內實例有珠海香洲水質凈化廠一期 TOT 及二期擴建 BOT 項目、惠州市梅湖水質凈化中心一、二期工程 TOT & BOT 項目等。
3.2 PPP 模式在污水處理行業應用的可行性
3.2.1 污水處理行業現狀
選取水務行業的案例進行分享和討論，主要基于以下考慮 ：第一，水和我們的生活息息相關 ;第二，在國家與各地推出的 PPP 示范項目中，50% 以上與水務相關，金融機構也較青睞像水務行業具有穩定現金流的項目 ;第三，水務行業是最早開展 PPP 業務的，具有比較成熟的操作經驗。
在水務工程中，僅以污水處理行業為例，全國污水處理行業的現狀是 ：截至 2014 年底，全國市、縣累計建成污水處理廠 3 717 座，污水處理能力 1.57 億 m3 /d，較 2013 年新增約 800 萬 m3 /d; 2014 年， 全 國 城 鎮 污 水 處 理 廠 累 計 處 理 污 水 480.6 億 m3 ，比 2013 年增長 8.1%。
3.2.2 污水處理行業的經濟技術特征
相比其他產業而言，污水處理行業由于其特有的社會地位與服務內容、工作方式，具有獨特的經濟技術特征。
1)自然壟斷性。每一個區域的水務都具有區域壟斷性。在我們生活的每個城市都有相應的供水公司、污水處理廠等 ;在行業中只存在一個企業擁有一套污水處理系統時即可以達到最優。
2)高度區域性。我國已經形成以城市為中心的污水處理系統，在各自區域內具有高度的區域性。
3)準公共性(服務公益性)。污水處理行業作為公共服務領域，提供的是一種公共產品(服務)，不僅要求價格合理，更要保質保量地向社會提供服務，這有利于提高社會總體福利水平和社會總體經濟效率。
4)環境性。水務是環保的重要一環，水是生態的基礎。很多省市推廣的 PPP 項目都涉及污水處理、流域綜合治理、河道整治等，均與水務密切相關。
3.2.3 污水處理行業應用 PPP 模式的可行性
1)國家層面政策。中央重視并組建專項機構，例如財政部成立 PPP 中心，各地也相繼組建 PPP 專業機構。
2)社會資本充裕。社會資本具有投資污水處理行業的意愿和投資實力，擁有良好的激勵約束機制，適用與市場經濟運轉，可以自覺根據市場信號開展投資活動。
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由于污水處理行業注重體現社會效益，不是營利性較強的行業。因此，政府提供一定的財政補貼和優惠政策扶持，以保證污水處理行業的 PPP 項目以較低的收費實現運營，獲得相關利潤。
4 PPP 模式水務工程案例分析
池州市主城區污水處理及市政排水設施購買服務 PPP 項目(“廠網一體化 PPP 池州模式”)，為財政部在 2014 年推出的 30 個 PPP 項目中的首個簽約項目，同時也被財政部和住建部共同列入試點的 PPP 項目，被業界稱為“池州模式”的 PPP 污水項目。住建部力推污水管網特許經營和污水廠與污水管網打包市場化，在池州項目取得突破。該項目在解決社會資本進入門檻及融資難等問題上，都有很好的先行經驗分享。
4.1 項目概況
池州項目，包括已建污水處理廠 2 座，處理能力 10 萬 m3 /d ;已建排水管網 750 km ;已建污水泵站 7 座 ;特許經營期 26 a。在特許經營期內，需規劃新建污水處理廠 3 座(處理能力 6.5 萬 m3 /d)，排水管網 554 km 等。項目將分 2 期實施，1 期項目以主城區為試點，2 期項目包括青陽、東至、石臺 3 縣及江南產業集中區。
根據池州市主城區污水處理設施的現狀，按照 “廠網一體化”的要求，采用特許經營、政府購買服務組合的 PPP 模式進行運作。
4.2 項目的五大亮點
“池州模式”將對全國市政污水管網及污水廠的改革起到示范作用，具體的“池州模式”有以下 5 個亮點。
1)政府重視。池州項目是由財政部與住建部 2 個中央部門的示范項目，安徽省作為國家發改委的試點省，池州項目也得到國家發改委的重視。安徽省和池州市對項目的推動給予高度重視。目前，該項目已獲得安徽省政府提供的 2 950 萬元的財政資金支持，在 26 a 的特許期內，政府將每年提供 700 萬元的資金支持，用于管網維護補貼。
2)廠網一體市場化運營。池州項目是按照“以市帶縣”方式，將市區及各縣區項目整體打包，包括污水處理廠、市政排水管網、泵站等，通過廠網一體實現排水管理行政權力歸集和運營主體合一。由于項目投資規模巨大、公益性強，池州項目的成功運作可謂探索一條新路。
3)污水管網實行政府購買服務模式，新增管網和舊網改造也實行同模式。池州污水處理廠的具體經營模式是 TOT，管網模式是政府購買服務，特許經營期為 26 a。在此期間，投資公司負責運營維護污水處理及排水設施和建設新建項目，期滿終止時，將設施無償交還給市政府。池州市政府根據項目公司(SPV)提供的服務情況，按照《特許經營協議》的規定，每年以支付污水處理服務費和排水設施服務費的方式，購買市政公用設施運營維護管理服務。這種運作方式意味著池州管網將全歸企業負責，在特許經營期內如果需擴建都由企業承擔，但政府需要審查，企業則按合同協議辦事。
4)項目公司(SPV)實行混合所有制。根據協議，池州項目由池州市水業投資有限公司與深圳市水務(集團)有限公司共同投資成立項目公司(Special Purpose Vehicle，SPV)池州市排水有限公司全程運作。項目公司實行混合所有制，社會資本深圳水務持股 80%，市政府指定機構池州自來水公司持股 20%，既充分體現社會資本與政府的合作，又調動社會資本與政府的積極性。
5)公開招標，實現市場化競爭。據有關數據顯示，目前全國有 8 000 多個 PPP 項目，其中公開招標的項目比僅占 10% 左右。在此背景下，池州項目采取公開招標加速項目的市場化，招標過程中，參加競標的公司主要有 4 家 ：北京排水集團、深圳水務集團、北京首創股份有限公司和安徽國禎集團股份有限公司。在經過多輪舉牌后，最終深圳水務集團成功中標。
5 結語
經濟新常態下在公共服務領域積極推廣 PPP 模式具有重大的現實意義。通過 PPP 模式，有效借助社會資本與公眾之力，啟動“公共產品、公共服務” 雙引擎，打造“大眾創業、萬眾創新”的嶄新局面。池州市“PPP 模式”啟動后，成功盤活多年存量資產，減輕政府的債務負擔。通過專業公司做專業服務(第三方治理)、政府出資購買服務的方式，把過去政府相關部門“既當裁判員、又當運動員” 的狀況，轉變為“不當運動員、只當裁判員”，從而使政府部門騰出時間和精力，專注于做好監管和督查，進一步提升建設、運營效益。——論文作者：李 新 兵
參考文獻 ：
[1] 北京大岳咨詢有限責任公司 . 中國 PPP 示范項目報道 [M]. 北京：經濟日報出版社，2015.
[2] 濟邦咨詢公司 . 基礎設施與公用事業民營化的中國實踐 [M]. 上海 ：學林出版社，2007.
SCISSCIAHCI
