發布時間：2017-11-22所屬分類：文史論文瀏覽：1次
摘 要： 在國家治理中主張國家構建與社會發展相結合，進而推進社會整體建設，提升國家治理能力。從理論上來講，國家治理模式轉型體現了公共行政從功能主義、解釋主義向建構主義轉變的系統過程。建構主義主張在自我治理、參與民主、公共協商、多元協同等方面有更多的
在國家治理中主張國家構建與社會發展相結合，進而推進社會整體建設，提升國家治理能力。從理論上來講，國家治理模式轉型體現了公共行政從功能主義、解釋主義向建構主義轉變的系統過程。建構主義主張在自我治理、參與民主、公共協商、多元協同等方面有更多的成就，在國家治理的社會建構過程中，既要通過國家治理價值、結構以及程序的整體推進來尋求國家治理能力的切實提升，又要超越社會建構本身在制度規范供給與克服市場失靈上的不足，最大限度的發揮國家在宏觀引導、頂層設計、制度供給以及政策規范等方面的必要作用。
關鍵詞：國家治理,社會建構,多元協同,制度規范
一、國家治理能力的建構主義取向
自從“國家治理”進入中國頂層設計的政策文本，其無論是作為一個治道邏輯的闡釋學概念，還是作為一種治國理政的模式選擇，都標志著我國進入國家建構、社會建設以及國家與社會關系重構的新的歷史階段。在新階段中，以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，都無法適應高度復雜和不確定的現代社會，故而國家治理能力將實現“國家自身制度體系的完善與成熟”與“經濟與社會現代化的全面發展”的統一與融合，并在社會建設整體推進、社會發展共擔共享的過程中實現國家治理能力的切實提升。因此可以說，當前時期的國家治理呈現出建構主義的內在取向，而國家治理能力提升也相應地需要以社會建構與社會治理為基本實現路徑。
以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，是建立在功能主義與解釋主義的二元認識論基礎之上的。功能主義伴隨新公共管理運動而興起，并作為“找回國家自主性”與“質疑國家超理性”之間的一種折衷方案或中立價值而得到廣泛應用。功能主義假定人都是具有自然理性和利己取向因而是被動的和反應式的，通過科學管理方法和制度規則的應用，就能得到整齊劃一的行為取向和預想建構的社會現實，因而其關注點在于行政單位間機構、結構和功能的協調性。在此指導下，技術、理性以及科層體制主導了傳統行政原則及其組織方式，組織被看作為“一個自治的個體為達到經濟收益而在一起工作的集合，角色和任務被分配下去，以確保個體滿足組織的目標要求。個體被假定為了達到組織的要求而需犧牲他們的自治，自我也被還原成組織結構中的個人角色”。
相對地，解釋主義則假定人是積極的、有目的的、有創造性的主體，因此解釋主義者主張從社會環境中行動者的立場和視野出發，在行動參與者而不是行動觀察者的框架內尋求對制度施行和政策創制的解釋與認同。例如形式上強調“主體多元化”和“去中心化”的“治理”話語，就是解釋主義的一個概念建構。然而，治理在學界中甚囂塵上的表象卻難掩其僅能作為一種理性化想象的本質，因為治理在脫離了國家的制度、組織、資源以及意識形態的供給之后常常陷于低效甚至無效的困境之中。故而，盡管解釋主義因其“通常朝向或應用于有主觀意圖的客體”而被看作是更具有“實踐性”的途徑〔6〕，但其與功能主義一樣都被視為是一種單維度、僵化封閉的行政理論，它們要么關注制度結構要么聚焦主觀個體，而未提供一幅描繪全部公共行政模式的完整圖景。
建構主義融合了批判性反思和后現代思想在辨證思考、溝通對話、差異包容以及分權自治上的觀點，而主張在自我治理、參與民主、公共協商、多元協同等方面有更多的建樹。從理論范式上來說，國家治理的頂層設計及其社會深耕，體現了公共行政從功能主義、解釋主義向建構主義轉變的系統過程，這突出體現在其內含的“國家”與“治理”的二維屬性上：它雖然仍然以公共秩序和政治合法性的維護為要旨和目標，但其要求政策議程和治理實踐中的多元參與和彈性化，并以包含了微觀規則和宏觀制度的國家治理體系對這一多元共治過程予以確認和保障，從而推動公共性的合理擴散和公共利益的切實增進，并最終實現動態韌性的公共秩序和基于治理過程的政治合法性。因此，在國家治理的話語范式中，國家與社會不再是相互對立、各自劃界的獨立實體，而應是交織的、互構的、具有合目的性的、作為整體的兩個方面的。
因而，在這里，如何突破國家與社會的敘事邏輯的不相符(宏大的與日常的)、指涉主體的不一致(整體的與個體的)、分析層次的不統一(頂層的與底層的)、實存形態的不匹配(碎片的與有組織的)等研究壁障，就成為建構國家治理體系與治理能力的關鍵所在。在眾多分析中，如周雪光搭建的國家、科層以及鄉村三重邏輯的分析框架，肖瑛以分析社會變遷的“制度與生活”為視角，都嘗試將國家與社會納入統一的分析框架并推動作為整體的國家與作為群體的社會的同構與互構�；谶@些分析，本文進一步提出：國家治理并不全然取決于宏觀規劃與頂層設計，國家治理能力也絕非國家與社會互動機制的標準化產出;在高度復雜、不確定與風險多發集聚的當代社會，應通過在社會領域中的價值引導、結構塑造與程序設置，而自下而上地尋求國家治理能力的社會建構。
二、國家治理能力的社會建構路徑
有效的國家治理能力并不是治理國家事務和社會公共事務的諸多能量和力量的簡單相加，而是所有能力構成的一個有機整體，是一種多元的、動態的、韌性的綜合能力。國家治理能力的社會建構，就應通過價值重塑增強國家治理的濡化能力、通過結構調整型構國家治理的組織秩序并通過程序設置開辟國家治理的實踐進路，從而自下而上地促進國家治理的能力提升。
1.國家治理價值的社會建構：公共價值管理與權利價值確證
在亨廷頓看來，價值作為文化與結構諸要素之間持續互動的內生性結果，其轉變“是一個在政治、社會、體制和文化諸方面長期的、間斷的和痛苦的過程”，其建構則需要有相適的“公眾認同、精英引導及域外情境”作為孕發土壤和支撐條件。然而，在中國“壓縮的現代化”發展過程中，通常歷時性、階段性演進的現代性內涵，卻是以共時性、混雜性狀態內在混合并呈現出來的。在這種傳統性、現代性與后現代性奇異結合的異質性社會中，傳統的以家長、權力、均平為本位的價值觀念在構筑社會本性的同時也遭受到前所未有的質疑和沖擊，而時新的以自由、自我、自覺為標的的價值訴求卻因缺乏相適應的社會觀念、組織結構和制度支撐而呈現出“異端生長”的情態：
一方面，人們在追逐自由、富強、民主等“現代價值”的過程中卻丟失了安全、平衡、幸福等生活意義，在建構高效、技術、官僚的現代管理機制的同時卻又忽視了“道德和諧性和互惠互利性”的普遍原則，在這樣一個缺乏有規律的、穩定的和持久的聚合共同體感知的復雜社會中，經濟增長、社會變遷、政治改革等現代化過程反而會滋生社會沖突 ;
另一方面，迎面撲來的消費時代使人們在尚未擺脫生存困境時就開始關注生活必需品和生存空間的滿足，生存與消費的連結不但提升了前者的標準和成本，又使后者平添了權力獲致與權利爭取的厚重價值功能。例如轉型社會中萌生出了一種以“氣”為特征的抗爭行為，這些集體行為不同于利益沖突/集體行動、資源動員和政治過程范式，也并非以利益實現或權利供給所能滿足或契合，而是呈現為以“人格尊嚴和底線承認”為標的抗爭性行為取向——這種價值性抗爭會使抗爭者在利益與權利訴求之間飄忽不定、前后不一，而使政府的公共政策缺乏既定的目標和固定的標準。
一個國家和地區對于恰適的治理體制的創制或選擇，受制于人的行為和社會運行的內在文化機理，而生成社會共識以促成治理改革的力量，則取決于人們價值觀念的一致性以及治理體制對這種一致價值觀念的適應性程度。事實上，如果說基于技術、理性的科層化的傳統公共行政是以“本性對外”的工具理性為原則的話，那么強調個體能動作用的、在國家與社會互動過程中實踐的國家治理，則是“從人的本性出發進行自我意識、自我設定、自我反思、自我超越的，主張人的價值蘊含在人的本性之內”，即強調價值理性在國家治理實踐中的主導性地位。而要實現這種價值主導性在社會中的深耕，則應從變動中的價值管理與穩定的權利價值兩方面進行建構：一方面，公共價值管理理論雖然認可新公共管理實踐在應對福利國家所導致的政府管理、信任與財政危機方面所取得的良好績效，但更加質疑其“顧客導向”“市場化理念”“企業家精神”等主張對公共行政“價值理性”的矮化，甚至很可能“逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主價值”。
公共價值管理主張把創造公共價值作為公共管理的出發點與落腳點，強調圍繞創造公共價值實現治理機構與資源的整合，從而重新把對公平、正義等價值問題的關注放置于政治領域，把政治與行政、事實與價值有機整合起來。另一方面，在價值理性層面上，現代社會還需為生活于其中的每一個個體提供時代“祛魅”后的倫理理性支撐。更何況，隨著社會主體日益自主、多元而富于能動性，這需要在建構更具有包容性、共贏性的國家意識形態過程中，也去重塑一種國家與社會在意識形態話語實踐中可以實現良性互動和共同進步的基本關系模式。在國家治理價值的社會建構中，個人潛力的發揮、目標的實現、利益的追求以及權利的保障具有壓倒一切的優先性，個體權利的確證與權利價值觀的形塑則能為這種優先性提供必要的保障和文化基礎。
2.國家治理結構的社會建構：主體責任關系與多元治理形式
當前階段，舊的制度體系正在被打破、傳統體系下的價值日趨消弭，而市場化體制轉型尚未完成且現代性價值仍然復雜而模糊，前時代的殘留與現時代的過程相互碰撞、交融乃至沖突，共同構成轉型中國的政治社會結構特征。這種轉型結構在不同程度上造成了國家治理能力的結構性困境，體現為：首先，計劃時代的制度殘留根深蒂固且阻滯了現代制度效能的發揮。支撐計劃時代政治社會結構的正式制度體系在改革開放的大潮中被滌蕩殆盡，而一些制度殘留卻在較低層次或以非正式形式殘喘于現代制度體系中，不僅與現代制度原則形成沖突以致造成制度體系的混亂、碎片化，甚至會與貪婪的市場邏輯或冷酷的利益關系相勾結而導致“劣幣驅除良幣”效應。從而，制度規則愈發低效甚至失去了其固有的有效性前提，人們逐漸失去對制度的信任和仰賴而誘發僭越制度的“失范性”行為。
其次，以縱向管理為原則的當代官僚體系漸顯疲態和低效。當前普遍建立的以等級序列、權力關系、制度規章為核心要素的科層官僚體系，如果說尚能在相對靜態、單一且平衡的社會結構中保證政府效率及維護社會剛性穩定的話，那么伴隨著利益主體的多元化、社會關系的復雜化以及可得信息的龐雜化，必將難以應對現代政治過程中行政決策的碎片化和決策主體的多元化，無論是政府還是社會都只能呆板地恪守科層體系所框定的職能分工與等級地位，其治理與自治能力則逐漸消弭。最后，前瞻性的國家治理制度體系尚未建構完成。
不可否認，面對風險社會中潛隱矛盾放大凸顯、社會問題不斷涌現、利益沖突頻發彌散的境況，當前社會治理體系在應對多維風險、維護社會剛性穩定上頗有成效，其將社會成員紛繁復雜的社會關系約簡為由一定規則所規范并可以由特定權威來控制的交往關系，借此來建構風險社會的權威性制度秩序。然而，制度總是歷史性存在并歷時性施行的，自上而下的制度推行不僅難以適應于現代性急劇展現的場景，甚至會與風險本身糾纏互生徒增不確定性甚而成了風險的寄舍。故而，國家治理體系的形成與演進是意向性建構與隨生活變遷而不斷調適的雙向過程，既表現為自上而下以頂層設計為形式的宏觀建構過程，更應是自下而上地以政治訴求為標的的微觀調適過程。
國家治理結構的社會建構，是指以多元參與、動態互動、整體推進為路徑，來消除計劃時代制度殘留、彌補科層官僚制度不足并建構前瞻性的國家治理體系，為此需要明確主體責任、建立主體間伙伴關系并設計多元治理的操作程序。這一過程首要的是基于國家與社會之間的統一契合關系而明確前者應盡的責任范圍，這些國家有限責任理應包括塑造政府與公民的合作關系、利用非政府力量進行公共領域培育、推動社區自治和基層民主建設等。當然，政府有限責任的恪守是與科層官僚的“反民主”性的工具——技術理性相悖反的，因而應超越以滿足經濟需求和實現官僚機構目標為重心的縱向的科層體制。事實上正如全鐘燮所指出，“隨著公民社會能力、網絡化和溝通結構的擴展，科層統治的觀念已經逐漸轉變成為公共領域內多方面的互動”。
故而風險社會中國家治理結構的社會建構，就應超越推動政治體制改革或民主政治建設的線性思維，而實現從以職能分配、按部門設置機構和規則為標志的傳統意義上的治理向以目標、倫理原則和具體工作機制為主要內容的全新治理模式轉變。國家也要積極與日益壯大的市場機制、新興的社會治理機制不斷互動，形成一個結構緊密、環節眾多、相互間能進行“反思性監控”的現代治理體系，這不僅能提高國家行動的效率，而且還以互利性的方式贏得了社會的支持和信任而更具合法性、擁有更高的國家能力。當然，激活國家治理結構潛能的關鍵還在于將抽象的制度設計轉變為可依循的操作程序，這些程序既可以基于正式的、法定的權力規制體系，也可以非法定的、非正式的關系表現出來，而后者則依賴于政府、公民以及圍繞特定公共事務的利益相關者的社會性建構，在此過程中人們得以通過社會交流實踐活動形成非等級、水平性、合作性的主體間關系，從而才能建構具有合法性、受到普遍認同的制度化社會秩序。
3.國家治理程序的社會建構：社會自組織與專家決策中的多元協商
改革開放進程推動了國家與社會關系的轉變與重塑，并逐漸將社會從“國家行動的目標”轉變為“影響國家的思想和動機的源泉”，然而社會自身卻在市場經濟與全域風險的沖擊下變得日益破碎，呈現出社會構成的個體化和個體間的離散化趨勢。市場機制“像一柄利刃，能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉化為在市場中追逐自身利益最大化的獨立個體”，這一方面使得當代社會發展為社會領域相互差異性、去中心化、分散性與多元性，以及現代生活關系的多面向化、自我空間化、隱秘化與多選擇化，從而使得社會生活形式愈發散碎、愈發離心化;另一方面，市場化競爭還產生了不斷擴大的利益分化，由于缺乏使市場化改革之后高度異質性和流動的個體產生持續交往的組織，市場經濟中的陌生人社會很難形成互惠交換的規范，在缺乏能影響政策議程的社會組織參與的情況下，人們往往無法順利完成“公民”角色轉換。這種主體人格缺乏的狀態，也使得其難以建立起對國家的信任。
進一步來說，在復雜現代化的風險共生情境下，人們在強調多元意識、自主觀念的同時又相當依賴于社會機制和照護系統，因為這些機制和系統能為高度復雜、高度不確定的社會生活提供專業知識、風險預測、專家建議——事實上，正是專家及其知識決定或規定了后發國家在現代國家建構與社會建設中社會認識的空間、社會的分配以及社會秩序的生產，乃至于吉登斯提出“現代制度的本質，乃深層的扣緊于人們對抽象系統的信賴機制，特別是信賴專家系統”。
然而，一旦科學家一味地僅奉科學為客觀、中立、唯一的真理來源，而不承認科學研發乃源自于社會需求與利益、鑲嵌于社會并受社會所影響，同時其發展也給社會以重大的影響，那么這樣的科學觀事實上已不可避免地自限于獨斷、獨大與狹隘的科學理性中。這是因為，專家所決策發展與運作的科技乃關聯于、影響于、來源于社會，因此需經由公眾的理解與選擇，而這變成當代解決科技爭議風險的民主實踐之基本程序。專家系統的權威性，在高度的科技爭議事件中回避了社會民主溝通的層面，反而損傷了專業提供服務社會的功能，社會行動者則常因專業權威的迷思而喪失了其行動的信賴。特別是當人們對于專家知識的爭執涉及事件背后的“后設價值”或施行體制的質疑，則將完全瓦解現代社會多元性意義，更勿論形成對公共事務的整合性治理力量了。
國家治理的能力取決于社會力量的支持與合作。在建構主義看來，盡管多元社會中的個體覺醒難以避免且十分必要，但散碎的個體往往會在有限的本體概念中持續調適其行為策略以應對差異化的生活情境，事實上我們無法在混亂的環境下理解現實，也不能獨自重建組織秩序，唯有通過與他人發生聯系并對他人做出回應，人們才能超越其原有的想法并達成一種新含義的理解，從而創造新的可能性和新的辦法以處理世界的無序和差異。當公共行政管理者參與到社會互動中時，他們可能會通過將其責任置于更大的社會、公民和倫理情境中而建構各種辯證的可能性;因為如果公共行政管理者理解他們所持的理論立場、政治和管理觀點或行政實踐的局限性，那么他們就能夠通過考慮使用新的變革組織的方式來改變這些局限性。 基于這種社會建構理路，就需要將國家治理之制度的、技術的、科學的理性置于“社會理性”中來考慮，專家意見或專業知識不再天然具有唯一的、目的式的準則，僅為提供社會總體決策的參考而非先驗的定論。在高度風險不確定下，解決專家或知識間的爭議所帶給人們對知識系統和事實判斷的迷惑，需要更大的透明參與及社會溝通來彌補，讓那些關聯于、影響于、來源于社會的公共決策基于公眾的理解與選擇，并將其固化為當代解決科技爭議風險的民主實踐之基本程序。為了實踐這種建構原則，就需要構建一個統括了多種治理力量和社會資源的多元協商體系。
在這種組織體系中，國家政策議程就能走出可望而不可即的神圣殿堂，而散落于更加貼近民眾日常的生活場域，并以理性對話和平等交流的方式實現行政力量與社會訴求的碰撞、互諒與相互實現，從而取代過去國家與社會之間以單向控制為主要形式的“串聯”方式;同時，作為一種實體力量，它又能將宏觀的制度體系投射在微觀的日常生活層面，并具體呈現為規約成員行為的規則與條例，從而既跨越了宏觀制度體系與微觀生活慣常的巨大鴻溝，又打破了傳統生活方式與現代治理體系的內在抵牾。從而在這種多主體間平等溝通的平臺和機制的基礎上，人們能夠在濃厚的民主參與體驗中實現個體偏好的轉變和匯聚，進而為自組織結構、協同治理力量與國家治理能力的建構與提升創造主體條件。
三、國家治理能力社會建構的限度及其超越
國家治理能力的社會建構路徑，為國家治理能力構成及其現存問題提供了一種描述性途徑的同時，又提供了解決問題的一種規范途徑，通過對價值、結構以及程序的分析而為國家治理能力的建構指明了方向。然而，作為一種自下而上的行動路徑，社會建構本身亦存在局限性，通過對這些局限性的超越才能建構系統性的國家治理能力提升方案。
社會建構的限度，一方面表現在其高度關注社會人權宜或確定的、偶然或例行的、脆弱或韌性的、情感或實用的日�；顒蛹捌鋬仍诤x，旨在通過對生活化訴求與行為、民情風俗與政治價值觀以及各種非正式制度的分析而自下而上地提升國家治理能力。然而，正式與非正式制度在實踐中或一致或相反、或共生或互斥、或對立或融合，呈現出復雜多變的匹配與互動邏輯，建構國家治理能力與體系不僅需要自下而上的以社會訴求為標的的微觀調適，更需要自上而下的以頂層設計為形式的宏觀建構。另一方面，社會建構對于多元力量的彰顯和強調，可能會因市場與國家的“傲慢”而離間了兩者之間的關系，或者引發應以何者為導向、該以市場倒逼還是政府先導為路徑的爭議。事實上，有學者已指出，“理想的自由競爭市場之所以能逃離學理上的攻擊，部分是因為，自我調節的經濟結構對許多人具有政治上的吸引力。另外一個比較不為人所熟知的原因則是，去除了社會關系，可以在經濟分析時去除社會秩序這個問題”。
近些年在“將市場帶回社會”過程中所引發的種種社會不平等、社會不信任和社會不穩定現象，就充分表明忽略了國家作用而以社會機制尋求社會建構所導致的諸多問題。 因此，在尋求國家治理能力之社會建構路徑的同時，既要將國家治理能力提升與體系建構結合起來，又要發揮國家在宏觀引導、頂層設計、制度供給以及政策規范等方面的必要作用。值得指出的是，國家自身在結構上也具有很大的彈性，能夠因應時勢的變化，調整權威中心的運作方式以對不同的治理機制做出適應性地調整，因此應避免將國家治理體系與傳統國家政制形式對立起來，甚而對國家內部治理結構的變革形成某種不利的誤導。進而言之，在市場化改革過程中，中國“摸著石頭過河”發展至此，各類社會問題讓國家和政黨都面臨著前所未有的挑戰。在這種情況下，國家的性質和立場必須變得更清晰、更準確，在發展市場經濟的同時堅持社會主義核心價值。
還需指出的是，基于建構主義視角的國家治理能力提升方案，要避免從動物抑或神明的兩個極端視角來看待人——在公共管理或政策創制的過程中，當意欲通過物質報償或利益維護而實現社會的絕對秩序時，他們常常將管理對象動物化，希望他們能夠從向好的政策目標中獲得自覺遵從的鼓勵和鞭策;當試圖進行差別化的公共政策供給時，則又希望政策對象是神明，能夠對政策自覺做理性化援引并從不同政策類型中尋求于己有利的激勵性內容。
事實上，人之所以不同于動物或神明的思維復雜性就在于此：人們往往持守著穩定、持久而潛隱的內在價值，不因情境的暫時轉換而變動;同時，又會依照強弱程度不同的需求而接受激勵，并在這種梯狀排列的需求滿足中形成階段性的價值訴求。國家治理承載了政治在塑造和滿足人性上的科學性和藝術性，因此唯有契合政治所具有的穩定與變動的兩種功能屬性，才能實現長效而普遍的社會深耕與建構。
換言之，國家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性質，并提供一種“教導什么是人性普遍恒久的狀況的最恰如其分的法則”;另一方面，又要將這種普遍原則落實在對一件件公共事務的處置上和一項項具體政策的議程中，在價值與現實、制度與實施的互動關系中開辟自身的發展道路并找尋具體的實踐形式。從這個意義上來說，在尋求國家治理能力的多元化、公開性、參與性、動態性的社會建構過程中，雖然不可能每次溝通都能達成一致性共識，也不是所有協同共治關系皆為有效的問題解決路徑，但作為一種理想表達或未來模式，即便它為現實所限定而注定只能偶爾成功或部分有效，然而只要對這種治理模式的記憶還在，它就具有不斷出現和持續建構的可能。
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