發布時間：2022-04-09所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：研究目的：從土地科學學科體系的范疇研究土地管理學的學科內涵、內容體系及研究范式。研究方法：理論歸納法，文獻統計法。研究結果：土地管理學是研究土地管理過程及其客觀規律的學科，是土地科學學科體系的重要分支，在土地科學學科體系中側重土地公共屬性、社
摘要：研究目的：從土地科學學科體系的范疇研究土地管理學的學科內涵、內容體系及研究范式。研究方法：理論歸納法，文獻統計法。研究結果：土地管理學是研究土地管理過程及其客觀規律的學科，是土地科學學科體系的重要分支，在土地科學學科體系中側重土地公共屬性、社會屬性問題研究。研究結論：目前，土地管理學研究框架已基本形成，圍繞土地管理實踐形成了一套知識體系和政策法律框架;在土地權籍理論方面基本形成雛形;未來研究在圍繞實踐需求基礎上，土地管理基本理論研究應得到加強，并探索回歸保障土地資源公共屬性本質。
關鍵詞：土地管理;土地管理學;土地科學;研究范式
1 土地管理學研究源起
1.1 土地管理的提出
現階段土地管理概念的提出與系統研究，起步于 20 世紀初，發展于 20 世紀 80 年代，尤其自 1986 年《土地管理法》的頒布實施，及隨后全國各級政府先后成立土地管理部門，極大地促進了基于實踐需求的土地管理知識體系的歸納與總結，以及基于科學實施土地管理的手段與方法研究、科學建構土地管理體系的理論研究，從此開啟了新時期土地管理學研究的新局面。
關于土地管理的概念，不同文獻有不同的闡述。在馬克偉主編的《土地大辭典》中闡述為，“土地管理是國家用以維護土地公有制，調整土地關系，合理組織土地利用等所采取的行政、經濟、法律和技術的綜合措施[1]”。在朱道林主編的《土地管理學》中闡述為，“土地管理是指國家為了保護和合理利用土地資源，滿足國民經濟不斷發展的需要，運用行政、經濟、法律和工程技術的綜合性措施，對全國城鄉土地資源及其利用過程，以及由此產生的人與人之間的權屬、利益關系進行計劃、組織、協調和控制等方面的行政管理活動[2]”。在陸紅生主編的《土地管理學總論》中闡述為“土地管理是國家在一定的環境條件下，綜合運用行政、經濟、法律、技術方法，為提高土地利用生態、經濟、社會效益，維護在社會中占統治地位的土地所有制，調整土地關系，監督土地利用，而進行的計劃、組織、控制等綜合活動[3]”。綜合來看，土地管理概念均涉及土地管理的主體、客體、管理方法，以及管理任務和職能。土地管理的主體是國家 / 政府，客體是土地以及土地利用中產生的各種關系，管理方法涉及行政、經濟、法律、技術等。土地管理的任務或目標是維護土地所有制、調整土地關系、合理組織土地利用和貫徹土地基本國策等。從范疇上，目前中國實踐中的土地管理，屬于政府部門管理的一個方面，屬于行政管理范疇，從管理屬性上屬于公共管理。
1.2 土地管理實踐的發展
中國土地管理實踐歷史悠久。在土地制度設置方面，從原始氏族的公有制，到分封制，從屯田制、井田制，到均田制，均在特定歷史時期解決了土地分配與利用問題;從方田均稅、經界法，到魚鱗圖冊、一條鞭法，反映了土地管理方式的進化與目標的直接。
現代中國的土地管理實踐發展更為迅速，內容更加豐富，這與現階段土地資源及其利用矛盾日趨尖銳有關。現代中國土地管理的演變大致可分為 4 個階段：(1)1949 — 1978 年，制度變革時期。這一時期主要是探索建立新的土地制度。通過“打土豪、分田地”的土地革命，廢除地主土地私有制，建立了農村土地農民所有制、城市土地國家所有制。在 1953 — 1957 年期間，進行農業社會主義改造，建立了農村土地集體所有制，基本形成了城鄉二元土地制度雛形。土地管理以土地開墾、計劃經濟體制下調撥式利用為主。(2)1979 — 1986 年，新時期土地管理制度探索階段。1978 年十一屆三中全會后，實行全面發展經濟與對外開放，逐步進行經濟體制改革，土地制度與土地政策也必須隨之進行改革與調整。首先在農村實行了集體所有制下的農戶家庭承包經營制度。1982 年修訂的《憲法》，第一次明確了“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”的土地所有制架構。土地管理行為以滿足各種建設需要而進行的征地管理為主。(3)1986 — 1997 年，現階段土地管理制度形成與發展階段。1986 年，國家頒布實施了《土地管理法》，隨后國務院及各級地方政府先后成立了土地管理機構，開啟了中國土地管理的新紀元。這一時期，一是全面構建了中國土地管理的架構和體系，基本建立了土地調查、土地規劃、地籍登記、征地管理、耕地保護、用地審批、土地市場運行與監管、監督檢查的管理體系。二是實施城鎮國有土地有償使用制度，1988 年修改《憲法》和《土地管理法》，明確“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。繼農村實行集體所有制下的土地承包經營改革后，城鎮國有土地也實行了所有權與使用權相分離，建立了土地公有制體系下的城鎮國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押的市場交易制度。(4)1998 年至今，土地管理制度改革與發展階段。1998 年，國家全面修訂了《土地管理法》，對土地管理方式進行了新的改革，建立了以耕地保護為目標、以用途管制為手段、以產權管理為基礎的土地管理制度框架，強調了土地的國家管理。進入 21 世紀，針對土地管理新情況、新問題，國家不斷調整完善政策體系，強化嚴格依法管理，提出土地參與宏觀調控，建立國家土地督察制度，實行“兩個最嚴格”的土地制度(最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度)，形成了基本適應快速社會經濟發展、快速工業化和城鎮化時期的土地管理制度[4]。
1.3 土地管理實踐發展推動了土地管理學科研究
土地管理的學科研究源于土地管理實踐需求，土地管理實踐的發展推動了學科研究。在人類歷史的長河中，正是人口的不斷增加、社會分工的細化，引起土地資源利用的緊張，進而出現土地占有與分配制度，為解決土地分配與使用關系，出現了“井田制”;為了管理土地歸屬及數量質量與賦稅關系，出現了“魚鱗圖冊”�，F階段土地管理體系的全面與復雜化，也是由現階段土地利用需求的全面化與矛盾的復雜化決定的。為了掌握土地數量、質量狀況，必須實施土地調查與評價，形成了土地調查與評價知識體系及技術方法;為了保障土地合理布局與利用，探索了土地利用規劃技術體系與方法;為了保障土地合法權利形成了地籍管理知識體系;相應地，耕地保護、征地管理、用地審批、土地市場、土地監察等過程中均形成了相應的知識體系、政策措施、技術方法、法律規則等。
土地管理學研究正是在土地管理實踐一系列知識體系、技術方法、政策措施、法律規則的歸納與探索中進行的，并通過理論總結與歸納反過來指導實踐，促進土地管理實踐的科學化與規范化。因此，土地管理學的產生與發展起源于社會經濟需求與土地管理實踐發展的推動。土地管理學研究表現出明顯的社會實踐導向和問題導向的特征，土地管理實踐的不斷發展與變化，為土地管理學研究提供了研究需求，進而促進了學科發展;同時，在土地管理實踐導向的基礎上，土地管理學通過運用管理學和公共政策理論，對實踐問題進行理論解釋與歸納，演繹并形成土地管理的客觀規律，探索土地管理體制與機制，建立土地管理知識體系，并反過來指導土地管理實踐。
2 基于土地科學體系的土地管理學研究定位
土地科學是一門橫跨自然科學、社會科學和技術科學的綜合交叉性學科和應用性學科[5]。對于土地科學學科體系的構成，學者們持有不同的觀點，大體形成了以下幾類：一是按照研究層級將土地科學劃分為基礎學科、應用學科和技術學科 3 個二級學科。但是學者們對基礎學科、應用學科、技術學科下設的三級學科仍存在一定的分歧。何永祺[6]認為土地經濟學、土地生態學是基礎學科;土地測量學、土地資源學是技術基礎學科;土地規劃學、土地管理學、土地統計學、土地工程學屬于應用學科。王萬茂[7]認為基礎學科包括土地利用學、土地類型學、土地經濟學、土地生態經濟學、土地法學、土地史學;應用學科包括土地規劃學、土地管理學、土地調查學、土地評價學;技術學科包括土地信息學、土地工程學、土地保護學、土地測量學和土地統計學等。二是按照研究對象進行二級學科劃分。按此觀點劃分的學者較多，如許牧[8]認為土地科學是研究土地利用與土地管理的發展規律，土地科學由土地利用學和土地管理學組成。胡星池等[9]認為土地科學的體系應由土地資源、土地利用與管理和土地經濟三大學科系列構成。高尚德等[10]認為土地利用與管理科學分為土地資源學、土地利用學、土地管理學三大系列。張月蓉[11]提出土地科學是由土地經濟、土地利用、土地管理 3 個主導學科構成。林培[12]認為土地科學主干學科包括土地利用科學、土地資源學、土地經濟學、土地管理學、土地信息系統。朱德舉[13]認為土地科學二級學科包括土地科學基礎學科、土地信息技術、土地管理學科、土地利用工程、土地科學其他學科等。葉艷妹等[14]認為土地科學包括土地基礎學科、土地技術學科、土地管理學科、土地工程學科 4 個二級學科。馮廣京[5]在綜合前人研究的基礎上指出土地科學一級學科下可以劃分為土地資源資產學、土地管理學、土地工程學和土地信息學 4 個二級學科。
本文認為，人類基于土地問題的研究，首先應該是探索土地作為自然資源和生產要素的資源屬性及生產能力問題;然后，隨著社會分工的細化和商品交易的要求，土地在投入人類利用過程中的經濟屬性逐步成為人類關注的重點，相應的土地制度設置、土地產權歸屬、土地經濟價值等成為研究重點;再后來，隨著社會經濟發展和人口增加，社會分工進一步細化，人地矛盾開始突出，土地利用的社會屬性逐步突出起來，包括土地利用的公共屬性問題、土地利用布局與規劃管制問題、土地利用所引起的生態環境變化與資源保護問題等;當然，隨著人類社會的進步，科學技術手段不斷更新，人類社會始終不斷探索采用更先進的技術和工程措施解決土地屬性與空間信息的獲取方法及處理技術，以滿足人類社會研究和利用土地的需要。因此，土地科學是圍繞土地在人類利用過程中所引起的自然、經濟、社會屬性及其變化規律這一獨特的研究對象，基于自然科學、經濟學、管理學、法學及工程技術學科的基礎理論和方法，探索解決土地問題的特殊規律[15]。相應的分支學科包括土地資源科學、土地資源管理、土地利用工程、土地信息技術(圖1)。
土地管理學在土地科學學科體系中，就是以管理學、經濟學及法學理論為基礎，研究土地資源的公共屬性，探索土地公共屬性的保障制度、機制及政策措施體系，研究土地制度與土地利用的互作機理，探討土地公共政策體系及其作用機制，研究建立土地公平分配制度、產權保障制度、土地用途管制制度、土地可持續利用與保障發展、土地市場運行與監管、土地收益分配制度等方面的法律制度框架與政策措施體系。因此，土地管理學是土地科學體系中不可或缺的重要組成部分，是構成土地科學研究域的重要內容，其研究內容是土地科學中側重土地公共屬性、社會屬性問題研究的領域。
3 土地管理學的研究對象與內容體系
3.1 土地管理學研究對象
具有獨立的研究對象是判斷與界定一門學科的基本準則。在土地管理學的已有研究中，關于研究對象的闡述，不同學者有不同的認識。陸紅生[3]認為，土地管理學的研究對象是作為自然經濟綜合體的土地利用和土地關系的管理這一完整的、綜合的、具體的社會現象的規律性，即研究調整土地關系和監督調控土地利用，使之達到預定目標的管理活動的規律性。王萬茂[16]認為，土地管理學是以研究協調控制“人”和“土地”系統的各個組成要素，使之產生系統效應，以達到充分、合理利用與保護土地資源和土地資產的一門科學。本文認為，認識土地管理學的研究對象，首先應從土地管理學作為土地科學的一個分支學科的定位出發，然后再考慮其本身所特定要研究與探索的特定領域的科學問題，就是其研究對象。在土地科學的學科體系中，土地管理學是側重研究與探索土地公共屬性、社會屬性問題解決的理論與方法的學科范疇，其研究并探索土地管理實踐規律，并反過來指導土地管理實踐。因此，土地管理學的研究對象，就是土地管理過程及其客觀規律，是基于土地公共屬性保障與可持續利用目標的土地管理實踐及其運行的體制機制。
土地管理學研究需要在綜合考慮土地的資源屬性、經濟屬性和社會屬性的基礎上，側重社會屬性、公共屬性研究，探索土地作為資源乃至資產所應遵循的公共規則，研究如何建立公共規則，如何運行與維護公共規則，由此所形成的一套基于土地資源可持續利用的理論體系、知識體系、方法體系。因此，土地管理學是研究土地管理過程及其客觀規律的學科[17]。
3.2 土地管理學研究內容
關于土地管理學的研究內容，已有文獻有不同的歸納。林增杰[18]認為土地管理內容體系包括：地籍管理、地權管理、土地利用管理。地籍管理是土地管理的基礎、土地利用管理是核心、地權管理是手段。劉書楷[19]認為土地管理學研究內容包括地籍管理、土地信息管理、農用地管理、非農建設用地管理、土地資產管理、土地法制管理等。陸紅生[3]認為土地管理學研究內容包括：地籍管理(土地調查、登記、統計、分等定級等)、土地權屬管理(土地產權、所有權使用權確權與流轉管理、土地征收、土地權屬糾紛處理)、土地利用管理(耕地保護、土地用途管制)、土地市場管理(土地價格、土地供需)4 大部分。王萬茂[16]認為土地管理學研究內容包括地籍管理(土地調查、質量評價、權利登記、利用統計)、地權管理(土地法制管理、地權管理)、地價管理(地價管理、土地經濟管理)、地用管理(土地利用規劃管理、用途管制、動態管理、土地管理信息系統)4 大部分。
總體來看，現有土地管理學研究內容的闡述，大多側重于土地管理實踐的知識體系歸納，而對土地管理學作為一門學科的科學問題研究、基礎理論研究、土地管理本身客觀規律性研究認識不足，即從理論上系統深入地對土地管理活動運行的本質規律的研究明顯缺乏。本文認為，土地管理學的研究內容應當從土地管理的基本內涵和外延出發，針對特定的研究對象，以學科的基本原理為先導，以探索與發現土地管理客觀規律為目標，以歸納、提煉、指導土地管理實踐為基本內容。因此，土地管理學研究的內容體系可概況為基礎理論研究、應用理論研究和應用實踐研究 3 大方面。其中，基礎理論研究主要包括土地管理基本理論、土地管理研究方法論以及土地管理歷史比較研究;應用理論研究主要包括土地管理體制、土地管理政策、土地管理法律研究;應用實踐研究主要包括土地權籍管理、土地保護(耕地保護)管理、土地市場管理、土地規劃管理、土地利用管理以及土地監察與督察。
3.3 土地管理學的續分學科
對于土地管理學分支學科的設置，王萬茂[20]指出土地管理學是土地科學的二級學科，土地管理學可續分為土地資源管理學、土地資產管理學、城市土地管理學、鄉村土地管理學等子學科。陸紅生[21]認為土地管理學是從管理學的角度研究對土地資源和土地資產的管理及協調問題，其包括了土地行政管理、土地行政學、土地經營管理學等子學科。馮廣京[22]認為土地管理學對應土地科學中的社會科學部分，研究土地利用問題、關系及其管理，其下包括土地行政管理、土地利用學、土地法學、土地社會學、地籍學、土地經濟學、土地規劃學、土地史學等 3 級學科。
相關知識推薦：土地管理類的論文可以投什么期刊
實際上，按照土地科學學科體系中土地管理學的學科定位，及土地管理學的學科內涵和外延，土地管理學的學科界定應有廣義和狹義之分。廣義的土地管理學應涵蓋土地社會屬性、公共屬性研究的范疇，續分學科應包括土地行政學、地籍管理學、土地規劃學、土地利用學、土地法學、土地政策學、土地社會學等。狹義的土地管理學本質上僅指土地行政管理研究領域，主要研究國家(政府)作為管理者，運用管理學和公共政策理論，探索利用行政措施、政策與法律手段來調節土地利用關系，探索土地管理體制與機制，研究并發現土地管理過程的客觀規律，形成土地管理理論與知識體系，并反過來指導土地管理實踐。
4 土地管理學學科認識可能存在的誤區
(1)土地管理學不是土地管理實踐的代名詞。這話說出來都會覺得正確，可是在實踐中往往有人認為土地管理學就是土地管理實踐，或者就是土地管理實踐知識、土地管理業務工作內容的集合。土地管理實踐工作其概念和范疇應該更大，往往包括土地管理基本工作的全部。如土地整治是土地管理實踐工作，但土地整治方式、整治工程技術不是土地管理學的研究內容。而土地管理學主要側重基于管理學理論、公共政策方法，研究探索解決土地管理問題的手段和框架。如在黃小虎主編的《新時期中國土地管理研究》一書中，其第二部分“土地管理基礎業務”就包括土地資源調查、土地產權調查、土地評價與估價、土地利用規劃、土地科技的發展及其趨勢等內容[23]，這些都是“土地管理”實踐的內容或工作，但不都是“土地管理學”的研究內容。
(2)土地管理學不是土地科學的代名詞。有學者將土地管理學等同于土地科學，如在馬克偉主編的《土地大辭典》中，土地管理學條目的解釋是以調整土地關系和合理組織土地利用為主要研究對象的一門學科。其主要內容有：地籍管理、土地經濟學、土地規劃學、土地法學、建設用地管理(或居民點規劃學)，以及地圖學、測量學、航空攝影測量學、土地信息管理等分支學科[1]。至少“地圖學、測量學、航空攝影測量學”無法納入“土地管理學”的范疇，但它們應該是土地科學的內容體系。這種認識在當時土地科學研究剛剛起步時是可以理解的。然而，隨著土地科學學科體系研究的不斷深化，學術界對于土地管理學與土地科學之間的關系逐漸明晰，應嚴格按照學科范疇界定學科關系與邊界。土地管理學不可能是土地科學的全部，僅是土地科學體系中由土地科學與管理學交叉形成的一門分支學科，是土地科學學科體系中的子學科之一。它與眾多的土地科學子學科相互依存，互不替代，共同組成了土地科學學科體系。
(3)學科體系劃分與人才培養的學科專業設置是兩回事。學科體系是按照學科的研究對象及研究域邊界劃分若干相對獨立的學科，強調研究對象的獨立性和研究內容的科學性、完整性。而人才培養的學科專業設置，一般按照人才培養的核心學科內容進行劃分和設置，通常以核心學科為主劃分并命名。按教育部現行的體系，本科培養按專業，研究生培養按學科，并按門類分一級學科、二級學科。如“土地資源管理”是人才培養的專業設置，在研究生培養學科中屬于管理學門類下“公共管理”一級學科的二級學科;其與“土地管理學”的學科名稱是有區別的，土地管理學作為一個獨立的分支學科，強調獨立的研究對象和研究范圍。因此，在國家學科體系中有兩種分類標準，一是《中華人民共和國學科分類與代碼國家標準》(GB/T 13745-2009)，這是學科分類體系;二是國務院學位委員會制定的學位授予和人才培養學科體系，一般稱為人才培養的學科專業目錄。因此，學科體系劃分與人才培養的學科專業設置是兩回事，二者既有聯系又有區別，在學科體系研究中應注意區別，注意不同場合的準確表述與應用。
5 土地管理學研究范式
“范式”這一概念和理論是由美國科學哲學家托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)1962 年在《科學革命的結構》一書中提出并系統闡述的，后來被廣泛應用于眾多自然科學和人文社會科學的研究領域[24]。其基本觀點是，范式成為一種對本體論、認識論和方法論的基本承諾，是科學家共同體所共同接受的一組假說、理論、準則和方法的總和，其構成科學家共同體的理想和信念，是使一門學科成為科學的必要條件或成熟標志[25]。馮廣京對研究范式有獨到的見解，他認為土地科學研究范式不是處于什么階段的問題，而是如何遵循客觀的隱性研究范式并使其顯性，并得到更多的研究人員認可與遵循;相應地，本體論是限定這一學科能夠研究和認識什么范圍的事物，限定其研究域;認識論反映人們如何認識這一學科研究域中各種現象的研究視角和邏輯框架;方法論則是概括并指導人們如何開展這一學科研究的方法[26]。因此，具體針對某一學科的研究范式，應該是指從事這一學科研究的科學家群體，在研究本體、認識、方法上應遵循的共同規則，在開展科學研究過程中，研究觀點可以不一致，但應該針對同一研究對象;研究結論可以相互迥異，但是必須遵循共同的理論和準則;研究結果可以大相徑庭，但必須保證研究方法的科學與嚴謹。當同一學科的科學家群體中大多數人的研究理論、準則、方法基本一致時，這大概就是庫恩所說的學科成熟的標志。然而，對于科學研究和學科發展來說，研究范式的重要性不僅在于形成一致的理論、準則與方法，而在于研究過程中針對同一研究對象，遵循基本一致的理論、準則與方法，這樣才能保證在同一話語體系中爭論與討論問題，才更可能地辨明真理，發現規律。
土地管理學的研究范式，并未形成庫恩所說的“成熟標志”，因為理論尚未成形，規律尚不明確。因此更需要從研究范式上凝練確定的研究對象，遵循基本一致的理論、準則與方法開展科學研究，以促進學科發展并走向成熟。在本體論方面，重點針對土地管理實踐過程及其客觀規律開展研究，研究基于土地公共屬性保障與可持續利用目標的土地管理實踐及其運行的體制機制。在認識論方面，土地管理學研究的核心范疇應該是基于土地資源本質屬性的土地管理基本理論和運行規律研究，在土地權籍管理、土地規劃管理、土地保護(耕地保護)管理、土地配置管理、土地市場管理、土地監察督察等方面的知識架構基本形成;要探索基于土地資源公共屬性、社會屬性保障的土地管理行為規則，研究土地沖突解決與防控的法制、體制與機制;研究土地制度與土地利用的互作機理，探討土地公共政策體系及其作用機制;探索規劃管制的技術體系與空間布局理論，探究提高土地利用的生態、經濟、社會效益措施，形成一套支撐土地管理實踐健康發展的認識論體系。在方法論方面，首先必須遵循科學研究的基本方法論規則，歸納演繹、比較分析、邏輯推理、理論聯系實際等是通用的科學研究方法;其次必須考慮針對土地資源特殊屬性的方法論體系，如土地資源屬性的自然科學方法論，土地位置固定的空間分析、定量研究方法論等;第三，要考慮土地管理學作為人文社科類學科，控制論、系統論、實踐論等是基本理論規則，針對土地管理運行規律的制度分析、法學分析、公共政策分析、行為學分析等是基本方法。——論文作者：朱道林1，2 ，張立新1 ，杜 挺1
SCISSCIAHCI
