發布時間：2022-04-01所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要：在對當前中國農村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎上，結合城鄉一體化發展的內涵，從制度改革協調聯動性、整體性角度出發，設計了農村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通過對農村土地產權、規劃、征收和流轉制度的創新研究，以明晰集體土地所有權、
摘 要：在對當前中國農村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎上，結合城鄉一體化發展的內涵，從制度改革協調聯動性、整體性角度出發，設計了農村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通過對農村土地產權、規劃、征收和流轉制度的創新研究，以明晰集體土地所有權、宅基地使用權、農地承包經營權的主體、年限和范圍;轉變規劃理念，科學開展農村土地規劃，積極引導多方主體參與規劃的編制，有效引導村莊建設發展;提高土地征收補償標準，嚴格限定征收范圍，完善征地手續，保證征地的公平;有序開展土地流轉，探索改革農村住宅用地供地模式，推進農村宅基地確權流轉市場化，解決農村土地管理制度中存在的問題，促進城鄉一體化發展。
關鍵詞：城鄉一體化發展;農村土地管理;制度創新;Land-PPET框架;中國
在城鄉二元體制尚未完全破除的環境下，中國的城鎮化雖取得了顯著成效，但也帶來了諸多問題，其中最突出的問題是土地城鎮化速度大大快于人口城鎮化。當前，新型城鎮化道路的提出，其核心是要走能夠帶動農業和農村發展的城鎮化道路，亦即城鄉一體化發展道路[1] 。城鎮化和土地管理制度兩者息息相關。城鎮化對土地征用產生大量需求，加快城鎮化進程離不開土地管理制度的保障，而我國的土地管理制度也正是在城鎮化的推動下不斷地朝著市場化的方向改革。城鎮化和土地管理制度又存在著矛盾，因城鎮化而導致對耕地的大量占用，與土地管理制度所遵循的嚴格保護耕地的原則產生了矛盾，而現行土地管理制度的諸多安排也并非從有利于城鎮化的角度出發，對城鎮化健康發展產生了不利影響。據統計，1990—2006年，全國非農建設占用耕地4 574.6萬畝，有54萬農民因征地失去或減少了土地，由于低價征地，農民所蒙受的損失超過2萬億元[2] 。工業化、城鎮化以農民利益受損為代價，沒有注重對農民土地權益的保護，使得城鄉差距日益擴大。如何統籌城鎮化建設和土地管理制度的改革，實現雙贏，成為擺在我們面前的一個現實而又緊迫的問題。
十八大報告不僅強調“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”，更明確要求“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，對土地管理制度改革提出了明確的要求。中國現行農村土地管理制度帶有明顯的計劃經濟的特征，限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉統一的土地使用權市場的建立，更不利于城鄉統籌發展。相關研究多集中在城鎮化發展與土地制度的相互關系[3] 、中國農村土地制度及改革的核心問題[4] 、農村現存的土地利用問題[5] 和如何解決 “三農問題”[6] 等，并以此尋求完善農村土地管理制度的途徑。本文擬從分析我國現存的農村土地管理制度的問題入手，通過設計農村土地管理制度改革的Land-PPET框架，研究制約城鄉一體化發展進程的土地管理制度缺陷，探索城鄉一體化發展背景下我國農村土地管理制度的創新路徑。
1 城鄉一體化發展的內涵
從十六大提出的“統籌城鄉經濟社會”到十八大提出的“推動城鄉發展一體化”，充分體現了我國經濟社會發展戰略的進一步深化。城鄉一體化發展，是在城鄉一體化的理論基礎上逐步發展起來的，指隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化發展的實質，是實現經濟發展與社會公平的統一，解決城鄉差距過大、半城市化等發展中的突出矛盾，促進人的全面發展，讓全體人民共同參與全面小康和現代化建設，共享改革發展的成果[7] 。
“城鄉一體化發展”并不等同于“城鄉一樣化”，城市和農村應該有區別[8] 。城鄉一體化發展的最高形態是城鄉差距完全消失，城市與鄉村地區只存在景觀、產業及人口密度的差別，而不存在“城市性” 的差別，城市與鄉村在經濟、社會、文化上應成為一個地域綜合體[9] 。城鄉一體化發展應是城鄉在經濟上彼此分工，在政治上互相平等，文化上各具特色，生態環境協調發展的現代化區域整體。
2 城鎮化進程中現行農村土地管理制度存在的問題
我國農村土地管理制度主要包括土地產權制度、土地規劃制度、征地制度和集體建設用地流轉制度等。受城鄉二元管理體制的束縛、土地市場發育的不健全，以及思想觀念制約等原因的共同影響，我國產生了土地征用、土地規劃、土地使用和土地監管等方面的一系列問題，作為農村重要資產的土地缺乏科學高效的管理。農村土地管理制度在平衡城鎮化發展和耕地保護兩者之間關系方面的作用沒有得到充分體現。
隨著城鎮化水平的不斷提高，中國現行的農村土地管理制度存在著耕地不斷被征用、保護耕地壓力不斷增大、建設用地的集約節約利用水平不高和經濟效益低下等問題。在全國范圍內出現的幾次建設高潮，如開發區熱、房地產開發熱、廣場熱、企業圈地熱、造高爾夫球場熱、賣地熱、大學城熱等，都折射出農村土地管理制度中存在的問題對于城鎮化進程的不良刺激和惡性循環，現有的土地管理制度已經不適應當前發展形勢，應加快改革[10] 。在城鎮化過程中，如何通過農村土地管理制度的改革，更好地調節城鎮化與耕地保護的關系，有序推進城鎮化，促進城鄉一體化發展，是當前我國農村土地管理工作的重中之重。
2.1 農村土地產權制度主體模糊拉大城鄉發展差距
中國農村土地產權制度主要存在兩個方面的問題：集體所有權的主體模糊和集體所有權的行使不明確。1982 年《憲法》、1987 年《民法通則》、1988 年《土地管理法》和1993年《農業法》都對農村集體土地所有權做了相關規定，但均存在法定權利主體的多級性和不確定性[11] 。農民集體是全體農民的集合，是一個抽象的集合群體，不是法律上的組織�，F行法律沒有對集體做出清晰界定，導致了農村土地產權模糊不清，所有權主體虛置，缺乏明確的實體化代表。集體所有權主體模糊結果導致實踐中多元主體間的權利之爭，進一步阻礙農村土地產權關系清晰化和土地順暢流轉，制約農村的發展。農地所有權不明晰和土地承包經營權不穩定，不利于作為城鎮化基礎的農業的發展，二者都將拉大城鄉發展差距，制約城鄉一體化發展進程。
普通村民作為集體組織中的一員，由于土地所有權主體地位是虛置的，所有權難以得到真正的行使�，F實中，所有權的實際行使主體——村干部，在與國家政府或土地征用方談判時，代表農民的利益;在與普通農民打交道時，則是國家政府和公共利益的代表，處于絕對優勢地位，普通農民應得的權益難以得到保證。
中國農村集體土地產權主體的不明晰，造成農業、林業、畜牧業等多部門對農村土地進行管理。無序的多頭管理，直接導致農村土地的管理混亂，這一點在農村土地權屬管理中表現明顯：農村土地登記滯后，造成農民對所擁有的土地不具有資產性質，土地對農民的資產功能無法實現，因而農村土地市場無從合法有效地建立，滋生大量非法和隱形交易，如小產權房等問題的產生。如果不理順土地管理機構設置，尤其是鄉鎮國土所長期處于缺位狀態，不利于城鄉土地的統一管理，更談不上解決農村長期殘存的土地糾紛問題，城鄉一體化發展也無從談起。
2.2 農村土地規劃制度的缺位造成“三生”空間的混亂
城鄉二元結構、農村土地規劃制度的缺失以及 “兩規”(土地利用規劃和城市總體規劃)不協調，造成了就城市論城市、就鄉村論鄉村的管理現狀，導致土地管理層面城市與鄉村的脫離[2] 。農村土地規劃的缺位以致無法進行有效的規劃管治和有效的管理，這一點在城鄉結合部地區和各類開發區的開發過程中表現尤為明顯。
目前的土地規劃更多的是控制城鎮建設用地的新增規模和建設用地的總規模，而多數農村土地規劃更多的是偏重耕地尤其是基本農田的保護和管理，而對于農村建設用地和未利用地缺乏相應的科學規劃，即當前的土地利用規劃設計，具體的土地規劃地塊和管制地塊并沒有較為明確的展示，使得土地用途管制缺乏載體。
我國新一輪土地規劃雖然開始強調空間規劃布局，但更多注重的仍是城鎮的空間發展規模、城鎮規模邊界等方面的內容，缺乏對城鄉土地利用的空間結構及布局的指導和農村土地的空間規劃，針對農村“生產—生活—生態”三生一體的總體規劃和設計更為少見，造成農村的功能定位與產業發展方向不明確[12] ，農村生活空間不便、生產空間受限和生態空間惡化[13] 。
2.3 農村土地征收制度的強制性損害農民的利益
我國城市新增建設用地從 2003 年的每年 400 多萬畝增加到2013年的800多萬畝，其中一半以上(約400多萬畝)需要從農地征收[14] 。在大規模的征地中，現行征地制度主要存在著以下問題：
�、僬鞯匮a償標準過低。我國現行征地補償基準是被征土地原來用途產生的收益，也就是土地的農業產出。這個基準只體現了對土地資源屬性的補償，資源配置效率損失嚴重，導致征地需求脫離征地成本的制約，征地規模失控。如：杭州城市郊區征地，征地價格超過原有土地價格的 100 倍，遠遠超過現行土地法中規定的30倍的最高上限。然而，即使一畝地按每年一千元的產值計算，也只有十來萬，相對于征地農民以后的生活保障，差距還是很大[14] �，F實情況是，政府往往先低價征收農民集體土地，然后再高價出讓，土地增值收益與農民及農村集體組織完全無關，把被征地的農民推向一種失地又失利，無助又無援的無奈境地，農民利益受損，沒有享受到城鎮化的發展成果，反而被排除在外，城鄉發展差距不斷拉大。
�、谡鞯胤秶^廣，土地資源配置效率低下。依照我國法律規定，農地需要被用作工業建設或其它非農業用途時，無論其是否滿足公益性前提均必須先被國家征用為國有，然后由地方政府的相關部門代表國家統一開發、管理和出讓等。政府在土地一級市場上處于完全壟斷地位，而農村集體所有權主體卻沒有進行土地買賣的權利。這種把建設用地全部納入國家征收的法律制度安排，嚴重扭曲了這種稀缺性資源的價值，不利于土地資源的高效配置。
2.4 農村土地流轉制度的不規范不利于現代農業發展
近年來，全國多個地方雖然相繼出現多種類型的土地流轉方式，如：反租倒包、土地股份合作和土地轉包等形式，但還缺乏規范的土地流轉市場和高效合理的流轉機制，農村土地流轉還處于初始的自發階段，不利于促進土地適度規模經營的形成[3] 。當前影響我國土地流轉的因素主要有以下幾個方面： ①法制建設落后，關于農村土地流轉的具體辦法國務院一直沒有正式的法規出臺，這給農村土地合理流轉機制的形成帶來難度。現有的流轉土地，大部分都沒有簽訂土地流轉合同，沒有按承包法規定的程序進行流轉，導致糾紛時常發生;②目前農村土地流轉不穩定、效率低。我國農村外出勞動力的就業風險比較大，隨時可能重新回流農村，為留得退路，大都要求留有土地承包權。因此農戶之間土地使用權的轉包、轉讓多是自發的、短期的和季節性的，轉包方與接包方之間大多是私下達成協議，且兩者之間多數有親緣關系;③土地流轉中介組織不健全，對土地流轉引導作用有限。目前農民承包地流轉處于自發狀態，局限于狹小的村域內，沒有中介服務組織，土地流轉的供求信息不能及時有效地溝通，土地轉讓者找不到合適的受讓者，只好請人代耕或無償轉包，而一些有條件有能力想擴大經營規模的農戶卻找不到出讓土地的對象，交易難以完成。
土地是農民賴以生存的基本資源，即使是外出打工的農民也不愿失去土地。城鄉分離的二元社會保障制度、戶籍制度、土地制度以及農地流轉的不規范性，造成農民難以實現自由流動，嚴重制約著土地流轉。農民對土地的嚴重依賴，難以形成大規模的土地流轉，影響了現代農業的發展，也阻礙了城鎮化的進程。
3 助推城鄉一體化發展的農村土地管理制度創新
農村土地管理制度改革創新的關鍵是要做好系統謀劃和頂層設計。雖然農村土地管理制度改革的具體對象和內容存在差異，但在實踐中卻是相互關聯甚至彼此依存的，存在一定的邏輯關系，如：征地制度改革與集體建設用地流轉，二者改革對象不同，但改革指向卻是一致的，都是為了保護和顯化農村集體土地的財產權益，因此在運作范圍上存在此消彼長的關系，征地范圍的縮小與集體建設用地流轉范圍的擴大需要同步推進;集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治，三者內涵不同，當“各自為戰”時，政策效應明顯受限，但從優化配置和高效利用土地資源的角度看，其根本目的是一致的，如能組合運用，可以發揮政策的整體效應[15] �；趯r村土地管理制度的梳理分析，本文設計了 Land- PPET(Land -Property，Planning， Expropriation and Transfer)框架(圖1)，以揭示上述四項土地管理制度間的關系，加強改革的協調聯動，增強改革的整體性。
3.1 土地產權制度創新
農村土地產權制度改革包括土地所有權改革、農用地承包經營權改革和集體建設用地(主要指宅基地)使用權的改革。前者站在整個村域角度，后者聚焦于直接涉及農民切身利益的兩項土地使用權。
當前中國農村土地產權制度改革是一個復雜的系統工程，需要不同的政策組合來配套，如果是單就土地產權制度進行改革的話很難取得成功[16] 。
將集體土地所有權歸屬具體落到實處。明確農民集體所有究竟是哪個集體所有，是村民小組，還是村民集體，還是鄉鎮集體[17] ，核心是要有利于實現土地的有效監督、管理和使用。村民委員會既是法律上認定的一級法人，也是行政上認可的一級行政組織，同時也是《土地管理法》規定的農民集體所有中的一個組成部分，更是土地的直接利益相關者。因此，村民集體應成為土地農民集體所有的指向所在。另外，賦予村民委員會自由轉讓土地的權利，特別是要按照“權利平等”原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而推動城鄉土地市場體系的完善和土地配置效率的優化[18] 。
盤活農用地承包經營權和集體建設用地(主要指宅基地)的使用權，顯現農民的資產價值。農用地承包經營權的承包權和經營權，二者是統一在一起的。當前農村土地產權制度改革就是要促使承包權和經營權的進一步分離，從而有利于農用地的流轉，促進農業的規模化經營，弱化農民與土地的聯系，讓脫離了土地的農民到城鎮就業，實現人口城鎮化與土地城鎮化的同步，符合城鎮化的本質要求;農村集體建設用地中宅基地使用權的改革，要在保證當前的用地規模不再擴大的前提下，與城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治、集約節約用地和耕地占補平衡等政策組合運用，實現人口的集中居住，向中心村(社區)和城鎮集中，然后對騰出來的農村集體建設用地進行整治還田或還建[19] 。
從城鄉一體化發展的本質出發，就是要改變城市偏向政策，從制度上建立新型的城鄉關系，讓農村和城市具有均等的發展機會。通過將集體土地所有權歸屬具體落到實處，盤活農用地承包經營權和集體建設用地(主要指宅基地)的使用權，顯現農民的資產價值，讓農村土地權益、農民權益得到體現，讓市場在農村的土地配置及利用上發揮作用，讓土地要素可在城鄉之間依照市場機制自由流動，打破長期形成的制約城鄉統籌發展的二元土地制度，促進城鄉一體化發展。
3.2 土地規劃制度創新
農村土地利用規劃的制度創新目標應是面向市場經濟體制和現代化土地資源管理要求，建立符合我國國情的，功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的土地利用規劃的制度體系。在規劃的制度創新過程中，應遵循從實際出發、不斷嘗試改革，使土地利用規劃與市場經濟體制逐步相適應，并與規劃在國民經濟發展中應有的地位相適應。規劃制度創新的著眼點應以其行政管理機制、決策機制、利益均衡機制、法律體系等方面為核心[12] 。
從長遠考慮，為了徹底做好土地利用規劃與相關規劃的協調，促進我國的城鎮化建設和新農村建設，應建立和完善具有中國特色的規劃體系，盡快開展統籌城鄉健康發展的土地規劃的編制工作，以便在區域層次上對社會經濟發展水平和規模，城鎮體系規劃尤其是城鎮規模與布局，土地利用與經濟發展，土地利用與工業化、城鎮化之間相互關系進行協調和安排。因此，應轉變規劃理念，新農村建設規劃工作應因地制宜，充分結合地區社會經濟發展水平，尋求能夠體現地域特色、地方文化特征的規劃設計方案，有效引導村莊建設發展。此外，基于城鄉一體化發展的新農村建設規劃工作應積極引導多方主體參與規劃編制。
土地利用規劃是城鄉一體化發展土地資源空間配置的依據，無論是新增建設用地對農用地的占用，還是建議試行的集體建設用地的流轉，都離不開規劃的約束，如：對于閑置的農村建設用地，哪些必須復墾，哪些又可以流轉給其他符合條件的使用者繼續作為建設用地的，都必須依據規劃。只有通過編制科學合理的適應城鄉發展要求的土地利用規劃，才能真正做到城鄉土地在各部門、各產業間的統一管理與分配，才能實行更加嚴格的土地用途管制，在切實保護耕地的前提下，統籌城鄉發展。
3.3 土地征收制度創新隨
著我國城鎮化戰略的不斷推進，未來城鎮化、工業化的發展仍將處于加速發展階段，大面積征地不可避免。為了保證被征地農民的合法權益不受損害、征地后的生活水平不會下降、更好地促進城鎮化進程，需從以下幾個方面進行改革：
一是必須明確土地征用的公共目的和用地范圍，盡可能有條件地縮小征地范圍。一般來講，公共目的土地使用是以非盈利性和社會性為基礎的，但在市場經濟條件下，非盈利性的項目在逐漸縮小，原來一些為社會服務的機構，正在改變其性質。比如，醫院、學校、養老院和大中型公共服務設施等應是以非盈利為目的，但隨著投入主體的增多和市場化運營，這類機構部分或全部已不再具有非盈利性目的。對于盈利性的企業用地必須嚴格加以區分，推行市場化的供地方式，保證不同性質的用地采用不同的供地方式。二是對征地補償的改進，征地補償應實行以“購”代“征”，要給被征地農民合理補償，讓被征地農民的生活長期有保障，如果融入城市就應當要有正常的社會保障，真正變成市民[10] 。土地征用的強制性并不代表低價位，對于農民來說，土地被征走了，征地方必須解決好他們的生計問題，包括就業和社會保障。解決征地補償中農民利益損失問題應成為當前征地制度改革的重點。
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為了促進城鎮化發展，應該積極探索多元化的農村城鎮化土地資源配置新機制[5] 。我國小城鎮數量眾多，又處于廣大農村地域之中，以小城鎮為載體的農村城鎮化，是中國推進城鎮化進程的重要組成部分。因此，應建立多元化的小城鎮土地市場，既包括國有土地使用權的有償流轉，也包括集體土地使用權的流轉，打破僅依靠征收農村集體土地轉為國有土地推進城鎮化的一條腿走路的制約，加快城鎮化進程。
3.4 土地流轉制度創新
發展現代農業，離不開農用地流轉。提高土地集約節約利用水平與推進城鎮化，離不開集體建設用地的流轉。明晰的土地產權是土地有序流轉的重要前提，亟需通過農村土地確權登記工作，推進農村土地產權顯化[20] 。應盡快科學部署和推進農村集體土地確權登記工作，為構建城鄉土地統一管理體制奠定基礎[21] ，創造條件讓農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權，使務農村民、失地農民的長遠生計有保障[22] 。進一步延長土地承包期或賦予農民土地的永久使用權，建立產權清晰的農村集體土地所有權和使用權制度。以完善和強化土地用益物權為重點，搞活集體建設用地使用權和宅基地使用權，保障土地所有者和使用者的收益權[23] 。對耕地的保護，要逐步改變福利式的農業補貼制度[24] ，把資金集中用于解決制約農業發展的瓶頸問題上，尤其要調動農戶耕地規模經營和耕地質量保護投入的積極性，優化農用地流轉環境，促進農用地的流轉，切實提升現代農業的發展水平。
在法律政策層面，應研究出臺農村集體建設用地流轉與配置辦法，探索改革農村家庭“一戶一宅” 批地建房為一定區域(如鄉鎮)內中心村(社區)建設集中供地新模式，鼓勵創新農村宅基地確權流轉市場化模式，積極探索宅基地保障性功能轉化與農民工市民化就業安置模式，建立完善農村土地使用權股份化與經營專業化模式，為推進新型城鎮化，搭建新平臺，營造新環境[25] 。積極探索有償收回農村閑置建設用地使用權的制度�？山梃b城市國有土地的儲備制度，由村集體有償收回農村閑置建設用地使用權，對放棄農村宅基地使用權的農戶給予一定的經濟補償，然后把宅基地重新分配給其他農戶使用或用于村鎮公共建設。創新農村宅基地跨村使用制度，為農村人口向中心村和城鎮集聚提供住房用地保障。
4 結論與建議
本文針對農村土地管理制度中存在的問題，設計了Land-PPET框架，通過農村土地管理制度的協調聯動改革，增強改革的整體性和效果，實現人口城鎮化與土地城鎮化的同步，保證農民脫離土地進城以后生活有所依靠，同時農地可以自由、有序地流轉，形成城鄉統一的土地市場，推動城鄉一體化發展。農村土地管理制度創新要點如下：
第一，明晰土地產權。將集體土地所有權歸屬具體落到實處，盤活農用地承包經營權和集體建設用地(主要指宅基地)的使用權，顯現農民的資產價值，讓土地要素可在城鄉之間依照市場機制自由流動，打破長期形成的城鄉二元土地制度，促進城鄉一體化發展。
第二，科學開展農村土地規劃。轉變規劃理念，農村土地規劃要因地制宜，充分結合地區社會經濟發展水平，尋求能夠體現地域特色、地方文化特征的規劃設計方案，編制富有地方特色的規劃，有效引導村莊建設發展，積極引導多方主體參與規劃編制。
第三，保證土地征收公平。通過明確土地征用的公共目的和用地范圍，有條件地縮小征地范圍;改進征地補償方式，實行以“購”代“征”，給被征地農民合理補償。
第四，有序開展土地流轉。盡快開展全面的農村土地確權登記工作，為土地流轉奠定基礎;在法律政策層面，探索改革農村住宅用地供地模式，推進農村宅基地確權流轉市場化。
我國的土地管理應逐步實現由二元管理向一元管理的轉化，最終完成城鄉統一的土地管理制度，建立包括規劃、建設、土地、環境等機構四位一體的管理實體，該管理部門作為城鄉土地統一管理者;強化農村土地管理制度法制化建設，繼續加強立法，彌補法律缺位，切實做好執法監察，增強法律威懾。此外，應注重維持農村土地管理制度的穩定性。——論文作者:劉永強1，2，3 ，蘇昌貴4 ，龍花樓※1，3 ，侯學鋼1，3
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