發布時間：2019-12-19所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:當前，公私合作模式在國際上幾乎應用到所有領域，而在中國推行得還較晚，且理論研究主要集中在基礎設施領域，在科技研發領域開展相關研究的還很稀少。為了應對中國達到農業自主創新階段所需龐大資金的需求，在經濟新常態下，把公私合作模式引入農業研發
摘要:當前，公私合作模式在國際上幾乎應用到所有領域，而在中國推行得還較晚，且理論研究主要集中在基礎設施領域，在科技研發領域開展相關研究的還很稀少。為了應對中國達到農業自主創新階段所需龐大資金的需求，在經濟新常態下，把公私合作模式引入農業研發領域已是必然的發展趨勢。在學習借鑒發達國家科技領域公私合作項目發展經驗的基礎上，設計了公私合作模式在中國農業研發領域應用的運行框架，并在公私合作立法、項目識別、政府行為邊界和成員開放機制等方面提出了保障該架構有效運行的對策建議。
關鍵詞:公私合作模式;農業研發;應用框架
當前，公私合作(Public-Private-Partnership，PPP)在國際上已運用到幾乎所有領域，包括基礎設施等“硬經濟”，還包括研究開發、技術轉移等“軟經濟”[1]。自20世紀90年代開始，一些國家在技術創新領域采用PPP模式[2-3]，并取得了顯著效果。2014年國家發改委、財政部出臺的PPP相關政策文件，有力推進了PPP模式在全國范圍內的推行。目前，中國PPP的研究領域主要集中在基礎設施建設方面，而在科技研發領域的研究還較為稀少。由于基建項目與研發項目在項目設計與實施、風險及效益評估等方面存在諸多差異，不能把基建PPP項目的研究成果簡單地套用在農業研發PPP項目上。因此，學習借鑒發達國家的先進經驗，探索PPP模式在中國農業研發領域應用方面的理論研究，對促進政府與社會資本可持續合作協力推進中國農業科技創新具有重要的現實意義。
1中國農業研發領域需要引入公私合作模式
1.1有利于滿足農業研發所需龐大資金的需求
聯合國糧農組織研究表明，農業科技創新投入強度只有達到2%以上時，才能真正進入自主創新階段[4]。當前，中國農業科技創新投入強度仍處于較低水平，比20世紀90年代發達國家平均水平的三分之一還要低[5]。萬寶瑞(2012年)撰文指出其僅為0.77%，當前沒有最新的測算結果。如以0.77%為基點，每年按10%(高于GDP增速)的增速估算，目前才達到1.24%，缺口仍高達近500億元。《“十三五”國家科技創新規劃》明確指出，要形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局�？梢姡诮洕l展新常態下，把PPP模式引入中國農業研發領域，以應對龐大的資金缺口將是必然的發展趨勢。
1.2有利于促進科技與農業產業的緊密結合
科技與產業脫節是制約中國農業科技創新的一個關鍵性問題。雖然近年來產學研科技協同創新的形式在農業研發領域得到了較好的應用，但由于政府主導下的科技管理模式仍沒有發生根本性改變，導致一些科研項目不論是在領域選擇、立項評審、管理實施和項目考核等方面都更為突顯學術專家的意見，而農業行業、產業專家的話語權還較弱。這就造成了科研目標更偏向于突出論文、著作、專利授權數量等方面的產出，而對授權專利的質量及其應用價值和市場前景則關注的不夠，進而從源頭上導致了科技與農業經濟的脫節。PPP模式的引入，使政府與社會資本成為平等參與農業科技創新管理的行為主體，這就改變了長期以來社會資本在農業科技項目管理過程中話語權較弱的狀況，而社會資本逐利的本性，又使其具有注重項目成果應用價值和經濟效益的天然驅動力。因此，政府與社會資本的合作有利于從源頭上解決科技與農業產業脫節的問題。
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1.3有利于提高農業研發應用的效率
在農業研發領域引入PPP模式，可以較好地發揮政府和社會資本優勢互補的作用，提高研發應用的效率。公益性的目標定位使得政府部門更為關注農業研發管理行為本身及其項目目標的完成情況，而對研發效率和成本的關注往往缺乏內在驅動力。商業性的目標定位使得社會資本更為關注農業研發的成本和投入產出的效率。這種不同的利益訴求，通過引入PPP模式，可以博弈到一種平衡狀態。這種平衡狀態可以消除政府與社會資本間的信息不對稱，減少其溝通成本，使農業科技項目的應用價值和經濟效益得到更多關注，進而提高農業科技項目的研發應用效率。
2發達國家公私合作模式在科技研發領域應用的經驗
2.1完善的法律保障體系
PPP立法在世界范圍內已成主流[6]。美國聯邦政府及多數州政府都制定了相應的PPP法律，聯邦政府著重宏觀層面的指導，各州政府主要著眼于PPP項目的具體管理和運行。據統計，截至2016年6月底，美國近75%的州都進行了PPP的立法[7]。2000年歐盟通過制定《歐共體法中對特許經營的解釋》來規范PPP的發展。2008年又出臺了《歐盟委員會對PPP公共采購和特許經營制度化的規定》，進一步規定了PPP的原則、程序以及私人部門的參與條件等方面的內容。韓國1994年就通過出臺《促進私人資本參與社會間接資本投資法》來規范和推動本國PPP項目的發展。澳大利亞立足科研項目成果無形性的特點，通過制定PPP項目管理的八項原則，來保障其合作研究中心CRC(CooperativeResearchCenter)的良好運行。
2.2國家戰略與產業需求的緊密結合
為了滿足國家和社會重大公共利益所需的技術創新需求，發達國家特別重視研發PPP項目的戰略目標導向作用。隨著公私部門合作成功案例的不斷涌現，越來越多的國家日益重視PPP模式在引領社會發展關鍵技術領域創新的重要作用。比如，歐盟首個研發領域PPP計劃———JTI(JointlyTechnologyInitiative)計劃，其設立的根本目的就是要實現歐洲在關鍵領域技術占據國際領先地位這一戰略目標。澳大利亞CRC的設立目標是要突出對澳大利亞經濟、社會和環境等公共利益的服務。同時，發達國家在立足實現研發國家戰略目標的基礎上，也特別注重通過調研產業或企業的實際需求，來確定具體的PPP項目。例如，歐盟的五個JTI項目都是基于歐盟產業部門實際研發需求而設立的;同樣，澳大利亞CRC的項目立項也是由技術的終端用戶和科研機構共同來決定的。
2.3政府與企業行為邊界的清晰劃分
發達國家無論PPP的法律形式如何，都建立了清晰、高效的治理結構，并通過明確公私部門的行為邊界，來保障合作雙方的共同利益以及研發活動的開展。一般而言，多數國家的PPP項目都采用管理委員會、執行委員會和咨詢委員會等多方制衡的權責治理體系。政府部門通常會派出人員參與PPP項目管理委員會，但僅僅是作為平等參與的一方，而不會干涉項目的具體實施和運營。例如，歐盟的JTI計劃就通過明確公私部門的行為邊界，來保障歐盟、各國政府、業界和學界等利益相關者在PPP協議框架下，各司其職，通力合作。又如，美國國防部先進研究計劃署雖派人參與了通過PPP形式成立的美國半導體制造技術研究聯合體，但其本身并不是聯盟成員，主要的職責是做好相關協調和技術評價等工作。
2.4開放的成員參與機制
為了調動社會資本參與的積極性，吸引更多的投入資金，發達國家的研發PPP項目在成立之初，即面向所有的國有企業、研究機構和產業部門，而且在運行期間也對所有的企業和研究機構開放。PPP項目管理委員會可根據研發活動或其它公共目標的需要，決定增加必要的參與成員，而且對社會資本出資方式的規定也較為靈活，允許其采用技術、設備和人員等形式進行出資。參與成員的中途退出，在發達國家研發PPP項目管理規定中也是允許的。當然通常有一定的約束條件。如美國的半導體制造技術研究聯合體PPP項目規定，其成員企業退出研發聯合體，須提前兩年發表公告才可被允許[8]。
3公私合作模式在農業研發領域應用的框架
設計根據科技計劃農業領域研發項目實施的實際情況和PPP項目運行的基本流程，筆者設計了PPP模式在農業研發領域應用的運行框架，如圖1所示。通過圖1可以看出，若完成農業研發PPP項目，基本需要經過以下四個階段:
一是項目識別階段。政府授權的部門通過項目的可行性評價分析，來判斷某一農業科技項目是否適用PPP模式。適用的列入PPP項目庫，不適用的仍然按照傳統的科研模式進行管理。
二是SPV公司成立階段。政府有關部門通過招投標的形式，確定合作的社會資本方，然后成立由政府部門、社會資本等共同參與的SPV公司。SPV公司可通過債權或股權的形式吸引銀行或金融機構對其投資。最后，通過PPP協議明確SPV公司各利益相關方在利益、風險、農業知識產權評價以及退出機制等方面的責權利。
三是項目研發階段。項目的研發實施可以由SPV公司直接進行，也可以通過合同的方式，委托相關的涉農研發機構開展，或者由兩者共同協作完成。第三方評價機構對農業科技研發成果進行評價，其評價結果作為判定相關責任方履行合同任務完成情況的主要依據。
四是成果應用階段。根據項目研發實施的參與主體情況，農業科技成果應用可由SPV公司直接進行，也可委托專門的涉農機構或者由被委托的涉農研發機構進行，或者由這三方共同協作完成。應用的效果和效益評價，應由第三方評價機構做出鑒定，作為應用完成情況的主要依據。
4保障組織框架有效運行的對策建議
借鑒發達國家PPP模式在科技研發領域應用的先進經驗，若保障PPP模式在農業研發領域應用的組織框架得以有效運行，應做好以下方面的工作。
4.1通過立法保障PPP項目的良好運行
發達國家科技研發PPP項目發展的經驗表明，完善的法律法規是保障PPP項目良好運行的根本前提。相關研究成果發現，一些失敗PPP項目案例的原因，是因為缺乏有效的制度保障而導致社會資本的機會主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結等[9]�？梢姡⒔∪玃PP法律法規具有重要意義。制定中國PPP的法律法規，一方面應立足各利益相關方的利益需求，明確各方的責權利;另一方面，應建立完善的競爭機制，允許吸納新的優秀者，通過淘汰機制提升各參與方的活力。同時，在條件成熟的情況下，還可以探索與科技管理體制改革相結合，出臺專門的科技領域PPP項目的法律法規，以更好地規范和推進政府和社會資本在科技領域的深度和可持續合作。
4.2立足國家意志與農業產業需求開展項目識別
政府和社會資本合作的特點，決定了只有那些既具有準公共產品屬性，又具有產業屬性的項目才適合應用PPP模式。因此，做好農業研發PPP項目的識別就顯得特別重要。借鑒發達國家的經驗，應選擇符合國家和社會長遠利益，對農業行業或產業發展具有戰略支撐意義的項目作為PPP備選項目。這樣，研發出的成果才能更好地實現科技與農業產業的結合，才能更好地對農業產業轉型升級和農業新舊動能轉換提供良好的技術支撐。農業共性技術既具有產業屬性，又具有準公共產品屬性，適合作為農業研發領域引入PPP模式的率先突破口[10]。當然，研發項目具有高不確定性、高風險性、高收益性，物有所值評價方法無法對其是否適用PPP模式的可行性進行評估。因此，應探索建立一套與農業知識產權相適應的評價方法，來判斷其是否適用政府與社會資本合作創新的模式，以進一步做好農業研發PPP項目的識別工作。
4.3明確政府的行為邊界
科技領域運用PPP模式，政府的根本目標是促進科技創新、鼓勵創新創業等，并不在于參與收益[11]。但長期以來中國實行的政府主導下的科技管理模式，使政府農業科技管理部門更習慣于“一言堂”管理模式下的工作狀態。而PPP模式的引入，則要求政府與社會資本方合作治理。在這一共治的過程中，政府只是作為平等參與主體中的一員，按照PPP協議做好本職工作。對于政府農業科技管理人員來說，適應這一新的管理模式是一個較大的挑戰。因此，對于在中國起步較晚的PPP模式而言，如何從機制上做好設計，使政府農業科技管理部門做到“到位，而不越位”，是保障農業研發PPP項目有效運行的關鍵。這就需要通過契約精神，明確政府在利益、風險、第三方評估和退出機制等方面的行為邊界，使政府農業科技管理部門在PPP協議框架下履行好自身的職責，真正起到服務、監督的作用。
4.4建立成員開放的參與退出機制
農業研發項目實施的不同階段，可能需要不同的合作參與方。因此，應堅持開放的態度，根據農業研發項目實施階段的需要，在PPP協議框架下，對項目參與方實行動態的調整，以保障農業研發組織穩定、可持續地運行。當然，不論是吸納新的參與方，還是允許原有參與方的中途退出，都應制定明確的相關規定。關于退出的形式，可探索通過內部股權轉讓、資產證券化或上市交易等形式，實現參與者投資資金的退出。
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