發布時間：2018-10-27所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:食品安全與衛生問題,直接關系到國計民生。而鮮活農產品的冷鏈物流是較為薄弱的環節,應強化監管與控制。本研究結合近幾年中部地區河南省的一些實際發展情況,嚴格遵從《農業保險法》、《價格法》、《批發市場法》等現行部分法規,分析鮮活農產品冷鏈物流及
摘要:食品安全與衛生問題,直接關系到國計民生。而鮮活農產品的冷鏈物流是較為薄弱的環節,應強化監管與控制。本研究結合近幾年中部地區河南省的一些實際發展情況,嚴格遵從《農業保險法》、《價格法》、《批發市場法》等現行部分法規,分析鮮活農產品冷鏈物流及其運輸配送各環節的食品安全保障狀況,系統挖掘現行法律體系的缺位,指出我國農產品運輸與冷鏈安全發展方向的困境,提出可循建議,為相關部門的監管工作提供參考。
關鍵詞:鮮活農產品,食品安全,冷鏈物流,法律缺位
1引言
冷鮮肉、蔬菜等農產品價格變動,直接關系到百姓的切身利益。無論是生產和加工農產品的農戶、農業企業,還是廣大的市場消費群體,均會受到不同程度的影響。具體來看,農產品的價格變動除了受到自然因素的局部影響外,更多的問題來至于生產流通運輸的各個環節[1]。通過早期的調查數據[2]以及近期對該領域內的實際考察了解,鮮活農產品生產流通運輸各個環節立法的缺失,以及現行法規政策對市場競爭行為的限制,共同導致目前流通成本的高額增加。
此外,由于局部形成了不良的循環狀況,即為了控制和減少成本,或者增加利潤,進而衍生了系列新問題。而目前關于在運輸過程中相關法律的專門研究較少。本研究對農產品冷鏈在食品安全中的作用以及相關法律在農產品運輸中的規定進行研究總結,以期為鮮活農產品的有效運輸提供切實有效的法律保證。
2農產品冷鏈物流的概念及其對食品安全的作用
2.1農產品冷鏈物流
所謂“農產品冷鏈物流”泛指冷藏冷凍類食品在生產、貯藏運輸、銷售到消費前的各個環節中始終處于規定的低溫環境下,以保證食品質量,減少食品損耗的一項系統工程。常見的各類肉、禽、蛋、水產等,均屬于易腐爛的產品,“保鮮期”非常短。再者就是水果、蔬菜類。具體來看,鮮活農產品從加工、貯藏、運輸、分銷再到最后階段的零售與配送的每一個環節內,都必須要始終保持在適宜的低溫環境下,從而達到各類鮮活產品的標準要求,最大限度保證食品的品質和安全。
2.2農產品冷鏈物流對食品安全的作用
鮮肉、果蔬、水產等農產品容易腐爛、霉質,特別是對于半加工的食品,質量問題的發生概率往往更高。根據《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》[3](總局令第20號)及2016年衛生部發布的報告顯示[4],腐爛和發霉的農產品、加工食品會產生大量的霉素,這對于人體的傷害是非常嚴重的。
為了降低風險,從十一五期間開始,有關部門一直重視發展生鮮農產品冷鏈物流,使農產品冷鏈物流得以不斷完善。而國內各大物流公司以及大小企業等物流服務機構等,均相繼建立了食品冷藏供應鏈,使易腐的生鮮農產品從產地收購開始,再到加工與儲存,最后到運輸與銷售,保證每一個環節處在低溫的環境,最大程度保障食品安全,減少食品損耗。
3我國鮮活農產品運輸流通各環節的法律缺位
3.1產業鏈收購環節的法律缺位
鮮活農產品保鮮問題一直都是我國亟待解決的難題,因為新鮮度直接影響市場的供需平衡。然而,不可否認的是,鮮活農產品保鮮,對于運輸的質量標準要求勢必會提高很多,相應的成本價格也在提高。在這種市場流通環境下,很多上中游的企業商家組織,會盡可能在產業鏈前端壓縮成本價格,而農產品的收購環節,成為了各主體方的關注點。從全國范圍內來看,根據2016年農業部門的相關數據統計[5]得知,運作比較規范的專業合作社并不多,全國兩千多個城市僅有15萬個專業合作社。直接帶動了3500萬戶的農戶,直接覆蓋的農戶為5600萬戶。
具體來看,專業合作社并沒有將固有的優勢充分發揮出來,而參加專業協會的人數不足千萬。因此專業合作社的覆蓋面比較小,帶動能力不強。雖然近些年國家政府通過出臺各類政策、補貼等措施鼓勵農民自愿參加農民專業合作社,但由于自身專業化程度不高、組織程度低、信息閉塞等原因,使得農民專業合作社無法發揮出實際作用。在整個城鄉貿易中,農戶還一直處在一個被動接受的局面。如此一來,使得部分收購者和經紀人乘虛而入,利用和放大廣大農民市場意識薄弱的缺點,盡可能去壓低農產品初級階段的收購價格�？偟膩砜�,在一定程度上直接壟斷了農產品收購。與此同時,在各個環節都采取這種壓低價格與成本支出的策略,再加上區域內市場的“決定權”掌握在手中,質量問題更是可想而知。
3.2產業鏈運輸配送環節的法律缺位
生產地、批發地、銷售地,均屬于產品價格不斷遞增的一個動態變動過程。具體來看,無論是生產地還是批發地再或者是銷售地,均屬于運輸環節的范疇。因為在運輸環節會產生高昂的運輸成本。我國商貿物流總成本占到了全年度領域內GDP的18%,比歐美等發達國家地區高出一倍[6]。在農產品運輸環節,這一比例相對更高一些。在現行的GB/T21735-2008《肉與肉制品物流規范》中[7],重點規定了冷藏(肉類)食品物流過程的包裝、標志、運輸和儲存要求。
實際上與現階段農產品物流服務體系是分不開的。因為我國生鮮農產品,包括前文中提到的鮮肉、水產、果蔬、禽蛋等,流通主要是依靠公路運輸來完成。與此同時,成品油壟斷的原因使得油價高額,再加上公路經營壟斷進一步加劇了物流成本這一問題。尤其是在國內一些道路網絡不發達的地區,運輸成本更是高出一截。最后一點就是地方性的行政壟斷行為,不少地區政府為了保護地方利益,增加地方財政稅收,設置各種地區壁壘。譬如以往幾年比較常見的過路費、攤位費、市場管理費等。
3.3產業鏈批發環節的法律缺位
對于該環節的管理缺失和法律缺位現象,也比較顯現。現行的SB/T10621-2011《超市鮮活農產品供應商評價指標體系》[8]中明確規定農產品經營者可以依據產品的生產成本和市場供求狀況來進行定價。這一環節直接承擔了70%的流通任務,故而也稱之為農產品流通最關鍵的環節。當然,其本身依然屬于運輸管理的范疇。該環節對于農產品的定價往往扮演著決定性角色,一旦市場缺失了有效監管,或者經營者濫用自己的定價權力,就會大幅增加整個成本。實際上批發價格僅僅為零售價格的一半,終端零售才是獲利最大的一個環節。
4鮮活農產品冷鏈物流問題--以河南省為例
河南省是農業大省,經濟總產值在整個中西部地區位居榜首。最近幾年,全省農林牧漁等行業也得到了迅猛發展。根據2016年河南省統計局公布的相關數據信息可以得知[9],從2012年到2016年,河南省瓜果類、肉禽類、水產類、禽蛋類、奶類等食品產量穩步上升。尤其是瓜果類和肉禽制品,產品增幅保持在15%以上,并且也屬于全國主要果蔬產地之一。
表1統計呈現的是2012年到2016年河南省農產品產量情況。單以2015年度和2016年度河南省的農產品流通情況來看,在運輸、裝卸、包裝等環節,直接損壞的產品占到了總產量的3%[10],造成了極大浪費。尤其是對于廣大農戶而言,損失比較大。表2統計[11]呈現的是我國(這里指河南省,具有代表性)與歐美等部分發達國家之間冷鏈現狀比較。結合表1和表2的數據統計情況來看,基本可以將近幾年我國國內生鮮農產品流通全過程中的核心問題歸咎在冷鏈運輸這一環節。
對于其中法律層面的缺失與不足,簡單歸納為3點:關于農產品冷鏈安全標準化的相關制度與法律建設非常滯后。正如表2所述,任何一套高效的冷鏈管理體系與物流服務框架,都需要完備的法律法規來約束,以此來增強整套體系運作的保障性。而這些問題均屬于當下最亟待解決的方面。法律不完善,標準數量少。盡管也有相關的法律條文規范,但并不夠專業。標準陳舊,與國際接軌程度不高。在2009年,我國出臺了《食品安全法》[12],其中部分內容就已經提到了農產品冷鏈物流安全建設的技術標準,但從近幾年的實際發展來看,并沒有明確予以規范化操作。
再比如截止到2017年,現行法律體系內,有農產品質量標準關聯的超過了3000條,而實際上與物流與流通環節有關的規范,僅僅100多條[12]。立法落實不到位情況下造成政府監管體制的混亂。對于前文概況中的多項市場不良現象,相當程度上與現行的行政體制和監管方向有關。繼續以河南省為例,不少縣域地區均存在此類現象。
在對于法律法規實際操作與執行過程中,由于食品安全領域采取多頭監管體制,造成政府監管的片面性。包括在質檢部門、衛生部門、工商部門等,對于加工生產流通與消費各個環節的監管工作,各自間的職責交叉現象比較嚴重,權力界定不清,最終導致在監管過程中難以協調運作。前幾年河南省再次爆出了“瘦肉精”的食品問題。雖然屬于前端的生產加工與監管問題,并不屬于流通的范疇,也恰恰表明了,國家政府目前尚不看重流通過程中的質量問題,依然將精力過多的集中在生產加工與市場消費環節。農產品冷鏈運輸與食品安全相關法律應用研究較為欠缺。
以往對于食品安全領域的研究,更多還是集中在生產、加工以及市場消費等環節,很少去專門研究運輸流通過程中的技術領域。譬如常見的制冷保溫技術、設備工藝技術、信息技術、生物技術等。單以信息技術來說,屬于農產品冷鏈安全的最直接保證,是實現企業與企業之間、企業與監管部門之間信息共享與聯動的大前提。但目前該領域的相關研究較少,實踐推進緩慢,相關的法律法規落實不到位�？偟膩砜�,全國性或者區域性農產品冷鏈質量安全監控系統尚未建立,繼而間接造成政府部門對相關信息的采集與處理能力比較弱。
5小結
近些年來,隨著商貿物流行業的迅猛發展,再加上技術上的日趨完善,也使得農產品流通取得了較為長足的發展。而近幾年我國農產品流通業發展過程中最大的困局,即物流體系的構建。尤其是鮮活農產品生產流通各環節,不合理定價的法律問題最為顯現,最終成為鮮活農產品運輸與流通的最大困境。如何解決鮮活農產品運輸問題,即加快實現“綠色通道”,是應該關注的重點。而對于我國農產品生產流通與運輸過程中存在的普遍性問題,具有較深層的法律原因。雖然目前相關法律服務已成體系,但在局部落實以及監管層面,保障性依然不足。
所以,無論是流通過程中,還是市場始終兩端的食品安全問題,近些年時有發生。再加上地方行政權力的過度干預,以及市場監管的局部缺失等,最終衍生出系列新矛盾新問題�；谏鲜龇治�,提出2點建議:建構一套農產品冷鏈物流服務相關保險制度體系。從立法層面加以完善,并借助于歐美等發達國家地區的成功模式,加快改進與革新。以美國和德國為例,早在20世紀30年代就已經初步建成了相關保險制度體系,即農產品保險制度[13]。該制度法規,直接覆蓋了農產品流通的全過程。比如中美間的差距,物流成本開支方面的占比,是美國的2倍多。
從側面也反映出美國在該領域內服務體系的科學合理性。當然,我國在該領域也并非完全空白,現行《保險法》中的第155條中明確規定,“國家支持發展為農業生產服務的保險事業,農業保險由法律、行政法規另行規定”[14]�？傮w來看,應在原有框架體系的基礎上,圍繞農產品冷鏈物流,以前端預防控制為主要出發點,加快市場預警機制的健全。盡量以法律法規的高度來加強保障。第二,完善價格立法[15],構建農產品價格法律體系。
關于運輸成本與產品價格之間的矛盾,貫穿于農產品流通全過程。因此應積極充實和完善《價格法》。既往的研究以及政府工作實踐基本上是對原有的規則簡單補充與修改,沒有對進一步增加價格的行為給出具體細則。簡言之,現行的《價格法》中幾乎不存在農產品價格方面的核心內容。因此,只有將該部分內容納入到法律框架內,才能確定該制度規范的約束力和可推行度。對于上述提到的自主定價權問題[16]和市場多頭執法的弊端,相當程度上也可有效規避。
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