發布時間：2017-11-09所屬分類：科技論文瀏覽：1次
摘 要： 大氣污染問題日益加劇，京津冀區域大氣污染治理制度仍不完善，比如：大氣生態補償制度缺乏法律依據和補償標準，資金來源不統一，政府對其利益補償仍不完善等。就國際形勢來看，歐盟區域大氣污染治理有著比較完善的生態補償制度，并注重發揮市場機制和環境稅
大氣污染問題日益加劇，京津冀區域大氣污染治理制度仍不完善，比如：大氣生態補償制度缺乏法律依據和補償標準，資金來源不統一，政府對其利益補償仍不完善等。就國際形勢來看，歐盟區域大氣污染治理有著比較完善的生態補償制度，并注重發揮市場機制和環境稅收體系在大氣污染治理中的優勢。京津冀也應從進一步明確大氣生態補償的法律依據、完善具體生態補償制度、健全對企業及個人的生態補償相關規定著手，構建起科學合理且有效的大氣治理利益平衡機制。
關鍵詞：大氣污染治理,利益平衡,生態補償,京津冀區域
京津冀區域大氣污染的協同治理已成為全社會持續討論與關注的話題，在中央及京津冀各地政府的協調合作下，目前大氣污染治理已初見成效。據環境保護部在官網上發布的《2016年全國城市空氣質量狀況》數據顯示：京津冀區域PM2.5和PM10濃度分別同比下降7.8%和9.8%，但京津冀及周邊地區仍是大氣污染最重的區域，本區域城市空氣質量平均達標天數的比例為56.8%，遠遠落后于珠三角區域的89.5%�？梢姡┙蚣絽^域大氣治理還需進一步加大治理力度。
一、京津冀區域大氣污染治理利益平衡機制存在的問題
在京津冀區域大氣污染協同治理的過程中，各方參與者及利害關系人相互之間的利益平衡問題直接決定著協同治理機制建立及運行的成敗。具體來說，這涉及到大氣生態補償制度本身的缺陷、京津冀三地政府圍繞著大氣污染協同治理而實施的生態補償政策問題，以及政府針對企業、個人等其他社會主體對大氣治理作出犧牲時的利益補償問題。目前來看，京津冀區域大空污染治理的利益平衡機制還存在以下問題：
(一)大氣生態補償制度缺乏法律依據
早在2005年中央發布的“十一五”規劃綱要中就提出按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則來探索并建立生態補償制度，在2016年3月發布的“十三五”規劃綱要中又提出，要堅持綠色發展，加快建立多元化的生態補償制度。為推動該項制度的長效持續運行，應完善財政支持與生態保護成效掛鉤機制，著力改善生態環境。實踐中，國家相關部門及地方政府主動落實生態補償制度的各項規定，積極開展不同環境保護領域的生態補償工作�！秶鴦赵宏P于生態補償機制建設工作情況的報告》指出：我國生態補償制度“在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、海洋以及重點生態功能區等領域取得積極進展和初步成效。”[1]從該報告中可以看出，目前有關大氣領域的生態補償制度還沒有受到關注，在環境領域的一般性及單行性法律中也未詳細規定大氣污染防治領域的生態補償制度。
新修訂的《環境保護法》第三十一條涉及了國家在建立完善生態保護補償制度、支持該制度有效運行的財政轉移支付制度以及建立市場化交易機制中的責任以及地方人民政府在具體落實生態保護補償中的義務與責任。雖然該條從整體上對我國生態補償制度進行了規定，但沒有明確具體哪些環境領域應該建立生態補償制度。在環境領域單行法中，如《水污染防治法》第七條、《森林法》第八條等都規定了有關水環境生態保護補償制度和森林生態效益補償制度，但《大氣污染防治法》中卻未規定建立大氣污染防治領域的生態補償制度，導致大氣污染防治領域的生態補償缺乏法律依據。
實踐中，京津冀各級政府多年來始終著力于以水資源保護、森林恢復及養護為中心的生態補償工作，如2006年京冀兩地簽訂的《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》就提出，北京市與河北省張承地區開展水資源利用合作和生態補償，規定北京市每年補償位于密云水庫、官廳水庫上游的張承地區“稻改旱”農民、“十一五”期間北京提供資金支持河北部分地區營造生態水源保護林等;[2]2009年津冀兩地簽訂《〈天津市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄〉工作分工方案》，明確了兩地加強水資源和生態環境保護領域的合作，建立兩地跨界水污染治理補償機制，天津市安排資金用于灤河上游等水域水質改善工作;2014年的《天津市人民政府河北省人民政府加強生態環境建設合作框架協議》強調，在水資源保護、防護林建設、水土保持等方面建立跨流域跨區域生態補償制度，等等。然而，對于大氣領域中的生態補償制度，京津冀三地政府尚未引起足夠的重視。
(二)京津冀區域生態補償政策存在的問題
為解決日益嚴峻的污染問題，2013年國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，提出建立區域協作機制，統籌實施區域環境治理的措施。其后，三地政府按照國家確定的“誰受益誰補償”原則，達成了開展生態補償制度的共識，并積極探索生態補償制度的運行機制。但有關補償標準、補償資金來源等關鍵性問題還沒有解決。就補償標準而言，三地政府就未形成一致的意見。由于地理位置和自然因素的影響，生態補償制度主要是北京市、天津市對于河北省在生態保護、產業發展上的付出進行補償。當補償標準較低時，河北省不能有效完成相關生態環境保護項目及工程;而當補償標準較高時，京津兩市同樣會陷入無法負擔的窘境，最終導致生態補償制度無法持續有效地進行下去。
長期以來，為了保證京津兩地的水源供給和空氣質量，河北省張承地區進行了一系列生態環境整治與保護行動，不僅財政投入需要向環保領域傾斜，而且經濟發展也受到了限制，一些高耗能高污染但經濟效益好的企業被限產、關停，直接導致經濟發展與環境保護之間的矛盾凸顯。[3]對此，張承地區政府必然希望京津兩市能夠提供與直接資源使用量和潛在經濟效益損失對等的補償。但這種補償思路京津兩地肯定不會認同，因為潛在經濟效益損失是無法確定的。另外，大氣作為自然環境中的一個要素并非是獨立存在的，而是與植被、土壤、水源等其他生態因素相關聯，面對如此復雜、龐大的區域生態系統，具體的生態補償數額計算存在困難。
此外京津冀區域已有的補償方式單一、未能形成長期穩定的資金來源也是制約生態補償制度運行的頑疾。從三地已經實行的水源涵養與污染防治、人工造林領域的生態補償制度來看，大多是京津兩地通過投入資金幫助河北省部分區域保護生態環境。但是，一時的環境污染可能需要長期的治理才能消除，無論是水源地保護還是大空污染治理都不是一朝一夕或者通過一兩個合作項目就能夠徹底完成的，尤其是長期的大額資金投入還可能成為京津兩地的財政負擔，而這些資金也不能從根本上填補生態治理的財政缺口，這也凸顯了環境保護協同過程中京津冀三地各自的困惑與無奈。對此中央予以高度重視，已由財政出資支持該地區一部分生態補償合作項目。然而，從部分試點的運行結果來看，缺乏補償長效機制仍是生態補償制度健全完善的最大障礙。某些地區過度依賴國家資金的投入，一旦國家撤資，項目就會停滯，那么前期國家和地方的投入和努力都會付之東流，這嚴重打擊了地方政府的治理積極性。
(三)政府對其他主體的利益補償規定不完善
在京津冀大氣污染協同治理過程中，當企業或者個人為保護和恢復生態環境而付出代價時，政府與這些社會主體之間的利益補償與平衡仍存在著缺乏明確法律依據及權力邊界、補償主體和受償主體不清晰、權責落實不到位、補償標準偏低、多元補償方式尚未形成、生態補償實施程序不明確、缺乏相關監督管理以及行政救濟程序不暢通等問題。一是政府關于企業生態行政補償制度的缺失。如為保障APEC會議期間的空氣質量，北京市嚴格執行《APEC會議空氣質量保障方案》，要求燃煤電廠、重點工業企業停產限產，工地停工。毋庸置疑，為了國家利益和社會公共利益，企業應當承擔起相應的社會責任，積極落實停產停工要求，為首都空氣質量的改善盡一份力。
但是，企業在停產停工期間的損失誰來買單值得思考。據新聞報道，北京懷柔一家易拉罐生產企業停產期間雖然已安排員工放假或培訓，并進行一些設備維修工作，但據保守估計，損失也在2000萬元以上。不僅如此，因北京周邊的部分省市也被劃入限制區域，當地企業相應的停產限產也給實體經濟帶來了一定副作用;[6]二是政府針對個人的生態行政補償的相關規定仍存在不足之處。當下，對于為保護生態環境做出犧牲的個人來講，應得的生態補償資金要么落實困難，要么遠遠達不到補償效果。如有“生態補償第一案”之稱的浙江省臨安市天目山自然保護區的243名村民狀告當地政府支付生態補償的行政糾紛案件，經過三級法院的一審、二審和再審，兩年后村民們才獲得勝訴判決，由有關政府對村民進行適當補償;[7]為北京市輸水而實施了退稻還旱、退耕還林等一系列生態工程的張家口市赤城縣，雖然北京以550元/畝標準給予農戶補貼，但是農戶每畝仍減收910元。
二、以德國為代表的歐盟區域大氣污染治理利益平衡機制經驗借鑒
以魯爾區為代表的德國區域大氣治理的成功，一方面是緣于德國政府從國家到地方積極出臺環保法律法規，摸清污染源，明確規定企業排放標準和總體排放限值;另一方面則是在大氣治理過程中，政府能夠平衡各方面的利益關系，協調同級或下級地方政府間的利益關系，充分利用市場機制、政策機制，調動區域內企業的環保積極性及增強居民的環保意識。
作為較早關注環境保護的國家，德國建立了較為完善的生態補償制度。1976年頒布的《聯邦自然保護法》第十三條就規定對于自然環境和景觀不可避免的損害需要采取補償和替代措施，如果不行，就通過支付款項來彌補。在實踐中也逐漸形成了政府補償、建立生態補償基金等機制。[9]如建立了州際或鄉鎮間財政平衡基金，通過財政橫向轉移支付的形式，實現了各參與主體的協同合作和生態要素在區域間的有效流動。生態基金應用于環保項目的建設和維護，包括生態涵養區內的森林、濕地的保護、環境污染治理，植被恢復以及補償企業因環保而產生的損失等。[10]
關于生態補償資金的來源問題，以德國為首的歐盟國家積極通過市場機制進行大氣環境治理，并率先開展了一系列實踐，積累了一定的經驗，特別是在《京都議定書》簽訂后，歐洲議會和歐洲理事會積極擬定碳排放權交易草案，后經多次審議和修改，最終于2003年發布了《排放貿易指令》(2003/87/EC)，建立起了歐盟范圍內的碳排放交易體系，規定于2005年初正式啟動該貿易體系。為了促進本國碳排放交易制度的健全和完善，德國積極制定國內法，轉化落實歐盟指令，相繼出臺了《溫室氣體排放的國家分配法》《溫室氣體排放交易許可法》等法律法規，規定了碳排放交易的適用范圍、碳排放總量限制與初始分配、國家注冊登記制度、碳排放的交易、監測、報告、核查及處罰等。
雖然在歐盟碳排放交易實踐中出現了交易價格大幅下降，碳初始配額分配弊端、碳交易金融市場制度不健全等問題，但經過總結十年里的交易經驗和教訓，歐盟及各成員國從加強監管機制、完善初始分配及交易運行制度出發，逐步建立起一個完善的全球性的碳排放交易網絡。[11]
自20世紀80年代起，為了籌集生態治理資金、引導企業生產行為、鼓勵公民踐行綠色低碳的生活方式，按照污染者負擔和公眾負擔的原則，德國將環境稅納入稅收體系。1999年后的五年間又進行了環境稅改革，著重于新能源方面的開發與利用，減少企業和員工承擔的法定社會保險金等內容。到目前為止，德國逐步形成了完整的環境稅體系，涉及環境污染、生態、資源、能源等各方面，具體稅種包括機動車輛稅、碳稅、電力稅、廢棄物最終處理稅、水資源稅、包裝稅等。[12]2013年，德國與環境有關的稅收收入達571億歐元，其中能源稅394億歐元。
雖然在征收環境稅及改革期間生態稅務制度也遭到了一部分團體和公民的反對，但不可否認，環境稅征收所帶來的成效也是巨大的。一方面，環境稅帶來的資金收入被廣泛應用到生態治理和環保產業的發展中，使得環境問題的解決有了穩定的經濟支持，有利于形成污染防治的長效機制;另一方面，稅收所帶來的高成本，也促使企業更加積極地研發環保技術，尋找降低排放和能耗的有效方法。此外，也可引導個人在日常生活中節約能源資源，養成良好的環保習慣。
三、京津冀區域大氣污染治理利益平衡機制的構建
京津冀區域協同發展起于20世紀80年代，但經過近40年的時間，三地一體化進程仍然發展緩慢，遠遠落后于長三角與珠三角地區，其根源在于地區發展過度依賴行政資源推動，而區域市場經濟力量沒有完全成熟，地區之間及企業之間處于無序競爭之中。[14]在解決區域大氣污染及緩解北京“大城市病”的過程中，京津冀區域協同有序發展也從上到下得到了逐步落實。在大氣污染治理過程中，京津冀三地的職能獲得了重新定位，下一步應通過市場化的利益機制和行政協調機制構建起三地政府間以及政府與其他社會主體之間有效的利益平衡機制。具體來說，可以從以下幾個方面進行：
(一)明確有關大氣領域的生態補償的法律依據
目前，為了保證國家生態安全，我國相關江河湖流域、森林、礦產等領域生態補償制度的建設已經取得了較大進展，但大氣領域的生態補償機制尚未健全。從環境保護的整體性出發，大氣與森林、草原、水源等其他環境要素間是相互作用、不可分割的，因此，明確規定大氣生態補償制度十分必要。但建立區域性大氣生態補償制度是十分復雜的，不僅客觀上大氣的成分與流動受到多種因素影響，而且大氣污染防治措施與日常生產生活息息相關，存在多重利益主體，需要有更權威的機構、更有效力的制度來保證這項龐大且復雜的系統工程的落實。對此，筆者認為，應借鑒德國及歐盟的做法，將生態補償制度的一些原則、制度規定納入到法律中，當然，在《大氣污染防治法》中不能籠統地規定大氣生態補償制度，而應通過對有關大氣生態補償制度的具體規定，明確各方主體的權利義務及責任分配問題。
(二)完善京津冀三地的具體生態補償制度
在解決京津冀三地政府有關大氣治理的生態補償問題時，要努力形成符合三地大氣治理實際情況且各方滿意的補償制度。在確定生態補償標準時，既不能允許參與者利用地位優勢打破主體間的協商平等性，也不能允許資源輸出方一味地將所有恢復生態的成本轉嫁給資源輸入方承擔，而應在資源輸出方與輸入方之間找到一個生態補償的利益均衡點，以此來確定生態補償的標準及參與各方的權利、義務及責任。[15]事實上，京津冀三地在生態補償制度上的諸多分歧歸根結底就是生態補償資金不足。對此，筆者建議，應借鑒德國及歐盟地區運用碳排放權交易等市場機制以及國家稅收機制籌集環境治理資金的經驗，從以下幾方面進行完善：
第一，充分發揮市場機制在生態環境保護領域的作用。2011年國家發改委批準了北京等七省市開展碳排放權交易試點。其中，北京、天津碳交易市場已于2013年年底啟動，2014年北京和河北承德間跨區域的碳交易市場也開始運行。[16]根據2015年9月中美兩國發表的《氣候變化聯合聲明》，我國計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系。針對當前試點區域碳排放權交易出現的漏洞及問題，國家應在法律層面確定碳排放權配額的財產性質，保障配額交易雙方的財產權利;合理設定碳交易總量，依法分配碳交易初始配額;優化碳配額跨區域流動機制，增強碳排放交易的實際經濟效益;健全交易監測、核查制度，采取科學嚴格的監管方式。
第二，進一步完善并落實環境稅收制度，為區域環境治理與保護提供資金支持。全國人大常委會于2016年12月25日通過了《環境保護稅法》，針對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等規定了計稅依據、征稅稅額、污染當量值等內容。可以說，《環境保護稅法》的通過是我國環境治理領域的里程碑，開辟了以稅收手段促進生態文明建設的良好開端。各地各級政府應積極貫徹落實《環境保護稅法》的相關管理措施和要求，協調好環境保護稅與其他稅種之間的關系，積極為我國環境保護事業籌措資金。
第三，加快推進地方政府間生態補償橫向轉移支付制度建設。從京津冀三地來看，河北省張承地區是北京和天津的生態涵養地，有些產業的發展受到嚴格的限制，而該地區本身又是經濟不發達地區，所以經濟發展與生態保護的矛盾更加突出。另外，由于我國實行中央和地方分稅制，地方政府間通常存在著因地方稅收利益而在項目、產業方面進行競爭，不同地區間也存在著較大的利益沖突。因此，建立規范化的生態補償橫向轉移支付制度，既是協調好各地方利益分配機制的關鍵因素，也是緩解中央財政壓力及保障區域生態保護可持續性的重中之重。
第四，探索多樣化的生態補償模式。從京津冀三地的生態補償實踐來看，單純依靠資金的支持與投入不能持續有效地達成大氣污染治理目標，而且長期的資金投入也極大地增加了資源輸入方的經濟負擔，所以，實行多元化、多渠道的生態補償方式與措施，促使資源輸入方在項目、技術、人才等方面向資源輸出方進行補償，不僅有利于緩解長期資金補償對資源輸入方的財政壓力，也有利于促進資源輸出方做好生態恢復、產業升級等工作，進而推動資源輸出方在經濟、社會、生態等領域獲得全面、可持續發展，實現資源輸入與輸出方的雙贏。
第五，提高三地政府對生態補償制度的重視程度，監督考核各地生態補償制度落實情況。生態補償制度不僅涉及三地政府間的生態保護行為，更是其應著重落實，積極參與的機制。因此，要提高三地政府在生態補償制度實施中的責任意識。石家莊市在2015年出臺的《石家莊市環境空氣質量獎懲辦法(試行)》中規定，市政府每季度根據環境空氣質量綜合指數排名情況分別對相關縣、市、區給予資金獎罰，以此落實基層大氣污染治理生態補償制度。這一措施加強了各地方政府主要負責人對大氣污染治理的重視程度，糾正了過去地方發展僅以經濟效益來衡量的政績觀，切實加大了大氣污染的治理力度，值得其他地方借鑒。
(三)健全對企業及個人的生態補償相關規定
一方面，應逐步探索及完善政府對企業的行政補償制度。為保證空氣質量，政府要求企業停工限產是對于企業財產權的限制。當然，基于公共利益的需要，政府可以對企業的行為進行限制，但這種限制并不符合“比例原則”，難以滿足“最小損害原則”的要求，以至于構成了政府應付補償的行政征收。[18]從現實的制度規定來看，企業很難向行政機關提起或者通過既有的行政復議或者行政訴訟等救濟途徑獲得行政補償。因而，不論是著眼于企業財產權保護的角度抑或是行政權力有效控制的角度，如何健全及完善生態保護領域的行政補償制度是未來一個時期需要給予適當關注的問題。
另一方面，對個人的生態行政補償要落實到位。與作為市場經濟主體的企業相比，個人的風險承受能力更弱。當行政補償不合理或落實不到位時，不僅個人的經濟權利受到侵害，有時甚至是個人的生存權利會受到威脅。所以，當個人合法權益因環境治理而受到損失時，應依法獲得相應的補償，這就要求法律中有關生態行政補償的規定應當盡量詳細。具體而言，應明確補償主體與受償主體的資格，在不降低個人及家庭原有生活質量的基礎上合理確定補償標準;積極采取多樣化補償方式，細化補償程序并保證補償程序公開透明;暢通有關生態補償的行政救濟途徑，維護公民的合法權益。特別需要注意的是，應加強對生態補償資金使用情況的監管，防止出現資金挪用情況的發生。只有法律具體規定了大氣生態補償制度，才能促成企業和個人更加主動地參與到大氣及生態治理過程中，更好地協助京津冀三地的大氣治理機構落實相應的政策與措施。
京津冀區域大氣污染協同治理是京津冀協同發展大局下的一個重要方面，因此，三地的大氣污染問題必須通過三地之間的統籌協調才能達成最終治理目標。當前，三地之間在利益平衡機制的建立與運行中確實還存在著諸多問題，但不容質疑的是，通過掌握的域外情況、結合現實中已有的制度探索以及將要實施的環保稅法體系，我國肯定能構建出更加符合區域大氣治理實際的利益平衡機制，從而真正實現綠色發展、綠色生活的愿景。
【參考文獻】
[1]徐紹史.國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告[EB/OL].中國人大網，
[2]劉飛越，劉玉海，離首都100多公里 貧困縣竟然連成片[J].中國國家地理，2015，(01).
[3]劉玉海，葉一劍，李博.困境——京津冀調查實錄[M].社會科學文獻出版社，2012.18.
[4]高清.生態補償法律制度略論[J].河北法學，2008，(09).
[5]鞏志宏.京津冀生態補償多是臨時性政策[EB/OL].中國新聞網，
[6]王沛.工廠停產采用“APEC”藍[J].進出口經理人，2014，(12).
[7]薛剛凌.行政補償理論與實踐研究[M].中國法制出版社，2011.232-234.
[8]曾建中.建立京津冀生態補償機制 張家口“夙愿難償”[EB/OL].經濟觀察網，
[9]陳發明，杜清，潘敏等.空氣生態補償的路徑推廣研究[J].環球市場信息導報，2015，(39).
相關閱讀：自然科學科技論文投稿城市空氣污染防治
SCISSCIAHCI
