發布時間：2019-03-09所屬分類：教育論文瀏覽：1次
摘 要： 【摘要】高等教育資源競爭、經濟發展競爭以及政績競爭是推動地方政府參與雙一流建設競爭的重要驅動力量，而雙一流建設的開放競爭、重視績效以及動態調整性進一步促使各省級政府加入長期的軍備競賽。為在競爭中搶占先機、獲取優勢地位，各地方政府紛紛采取了
【摘要】高等教育資源競爭、經濟發展競爭以及政績競爭是推動地方政府參與“雙一流”建設競爭的重要驅動力量，而“雙一流”建設的開放競爭、重視績效以及動態調整性進一步促使各省級政府加入長期的“軍備競賽”。為在競爭中搶占先機、獲取優勢地位，各地方政府紛紛采取了系統規劃、大力投入等積極的競爭策略，這對我國高等教育發展產生了重要推動作用，但同時，也存在背離政策目標、制約大學變革自主性、加劇地域分割等風險。為保障“雙一流”戰略決策目標的達成，應厘清地方政府職能邊界，加強中央政府的宏觀調控，合理規范地方政府間競爭行為。
【關鍵詞】地方政府競爭;“雙一流”建設;高等教育資源
21世紀以來，知識經濟社會的出現和全球化過程導致高等教育發生實質性改變，在全球競爭環境中，追求高等教育的質量提升和卓越發展基本是被視作與獲得全球認可相等同[1]，各國政府傾向于建立競爭性高等教育體系來提升他們的全球競爭力，我國也毫不例外地跟隨這一趨勢。
自20世紀90年代中后期先后啟動建設“211工程”“985工程”后，為提升高等教育的綜合實力和全球競爭力，國務院于2015年頒布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》(簡稱《總體方案》，下同)，標志著重點大學建設進入新的歷史階段。
在“雙一流”建設過程中，我國各省級政府根據“總體方案”相繼出臺了對接方案或與之相關的高等教育政策文件，通過分層分類支持、巨額資金投入等策略來積極推進區域“雙一流”建設，體現了各地區力圖提升高等教育在國家或世界格局中的地位之決心和作為，同樣也凸顯了高等教育發展對于區域經濟社會發展的重要推動作用。
在落實“雙一流”建設國家戰略中，地方政府的迅速反應和積極參與受到了社會各界的關注。本文聚焦于“雙一流”建設中的地方政府行為，試圖以地方政府競爭視角來揭示省級政府推進“雙一流”建設的利益訴求及其競爭表現，厘清這種競爭可能給“雙一流”建設帶來的風險，以規范和引導地方政府競爭行為，保障我國“雙一流”建設的穩步推進。
一、地方政府競爭為何介入“雙一流”建設
在我國“中央和省級政府兩級管理，以省級政府為主”的高等教育管理體制下，為了能在各類資源競爭中獲取最大化的利益，各級地方政府在高等教育領域展開了激烈競爭。同樣，當我們觀察地方政府在高等教育領域的競爭時，也不難發現隱藏在背后的政治競爭和經濟競爭的動機[2]，這些動機成為地方政府參與“雙一流”建設競爭的重要推動力量。
(一)爭奪各類資源并帶動高等教育質量提升
高等教育資源尤其是優質資源的稀缺性，是地方政府參與競爭的重要條件。無論是前期“211工程”“985工程”以及“優勢學科創新平臺”等重點建設，還是當前的“雙一流”建設，中央建設的重點高校以及所能為之提供的資源均是相對有限的，因此最大限度地獲得中央政府掌控的資源(如招生指標分配、財政資金撥付、科研項目審批、政治權力獲得等)，對于地方政府以及高校來說意義重大。
在“雙一流”政策方案中，中央高校開展“雙一流”建設所需經費由中央財政支持，中央預算內投資對中央高校學科建設相關基礎設施給予支持;那些納入“雙一流”建設范圍的地方高校，所需資金由地方財政統籌安排，中央財政予以引導支持，同時在政策上予以重點支持和傾斜。這意味著無論是央屬高校還是地方高校，一旦納入到國家“雙一流”建設體系，都會獲得中央財政資金的支持并享有諸多政策的傾斜和照顧。
尤其是對于那些地方重點高校而言，除了能夠獲取中央專項建設經費外，最重要的是獲得了一種政策地位，由此地方政府可以給予更多的配套資金，高�？梢晕礁邔哟蔚膸熧Y和更優秀的生源，行業企業可以進一步加深與高校的合作等，而各類資源的集聚和優惠政策的獲得，將有助于增強高校的辦學實力和社會認可度，促使高校形成持久的競爭力。因此能否抓住機遇擠入國家“雙一流”門檻，成為高校以及地方政府的核心關切，也成為地方政府參與高等教育競爭的驅動力。
同時，“雙一流”政策打破了身份固化，建立建設高校及學科有進有出的動態調整機制，更是充分激發了地方政府和高校的競爭激情和發展潛力，促使地方政府立足于區域環境，主動調整高等教育學科結構來對接經濟社會和人才培養的需求，重點扶持不同類型高校的特色型、高水平學科建設，并由一流學科的“優勢積累效應”吸引優秀師資與生源、一流學科的“標桿作用”帶動其他學科發展[3]，這有助于各地區通過高校的局部高端突破來帶動高等教育教育教學水平的整體提升，增強其在國家和國際高校間的競爭力，形成持續的競爭優勢。
(二)經濟競爭是地方政府參與競爭的根本動力
地方政府參與“雙一流”建設競爭，除了納入國家“雙一流”體系、提升國內國際排名等直觀效果外，根據大學在區域經濟社會發展中扮演的重要角色，不難發現，由“雙一流”建設帶來的經濟發展競爭是更為深層次、最為根本的影響因素。高等教育與區域發展具有相關性。
在過去20多年中，關于大學在區域創新系統中角色的理論化研究不斷發展，從大學的教學和研究活動對區域人才培養、知識創新發揮的巨大作用，到大學在驅動地區經濟、社會發展中所扮演的第三種角色[4]，如今，大學對地區經濟、文化、科技、環境等發展的推動作用已成為共識。尤其是在競爭日益加劇的知識經濟社會，除了教學、研究和技術發展外，大學對于刺激地區長期經濟發展所發揮的至關重要的作用[5]，更是受到社會各界的廣泛認同。
毫無疑問，高校尤其是研究性大學，將科學家、工程師、企業家吸引到那些會聚了大量在高校任職的高知識水平、創新性教學以及引領研究方向人才的地區[6]，提高了當地勞動年齡人口的科學文化素質和思想道德素養，從而能夠為區域問題的解決提供充足的智力支持和技術幫助。同時，服務于一定的管理和咨詢機構的高水平大學管理者和專業人員通過參與區域發展的管理，為解決地區問題提供了專業知識，從而提高區域競爭力[7]。
此外，一旦區域內若干所大學納入到國家高水平大學建設規劃，不可避免會對地方招商引資、土地持續增值、勞動成本提升等帶來巨大拉動效用。基于大學在地區社會發展尤其是經濟增長中的巨大價值，許多國家地方政府的管理者都把高校作為政府科學決策、推動經濟社會發展的重要力量，依賴于那些在地區發展過程中能夠帶來強大效益的大學(特別是研究性大學)，紛紛將推動高等教育發展列入地方發展規劃，并為增強高校的競爭力而促進形成良好的社會學習環境以及有力的資源支持和政策保障，我國亦不例外。
20世紀90年代以來，為了擴大內需、刺激教育消費和拉動經濟增長，國家出臺了高等教育擴招政策;在此宏觀背景下，各地方政府不失時機，紛紛抓住高等教育規模擴張這個新的經濟增長點來增加與其他省份經濟競爭的砝碼[8]。當前，隨著“人口紅利”逐漸衰退、資源環境約束加大等，我國各省域經濟社會發展迫切需要通過技術創新、人才集聚來推動產業結構升級和經濟轉型發展，因此對高等教育的依賴性越來越強，這驅動著地方政府依據區域經濟、產業發展規劃和人才需求結構等來布局區域高等教育資源、積極參與“雙一流”大學建設競爭。
(三)高等教育領域競爭背后隱藏的政治競爭
政治競爭是地方政府參與競爭的重要驅動力。政治競爭，主要是縱向政策層面上獲得優勢和傾斜，涉及中央和地方政府在行政權力、財政分配、經濟規劃、人事任免等方面的博弈[9]。以地方政府為主導的、追求地區利益最大化的轄區競爭是我國政府間關系的一種重要現象，以功績制為基礎的政治晉升錦標賽更是推動地方政府參與政治競爭的核心力量。
作為中國政府官員的激勵模式，晉升錦標賽強調上級政府的行政發包，存在一些可測量、客觀的競賽指標(競賽標準一般由上級政府決定)，同時各競賽主體的成績是相對可分離和可比較的，競爭優勝者將獲得晉升。
我國“雙一流”建設滿足了政治晉升錦標賽的基本條件:首先，國家設立世界一流大學和一流學科建設專家委員會，根據多方面因素論證確立一流大學和一流學科建設高校的認定標準，并依此標準，通過競爭優選、專家評選、政府比選、動態篩選確定建設高校名單。這意味著，政府作為“發包方”，通過立項、論證、評估、監督等來引導專項資金撥款并促進項目高績效的實現，而各地方政府積極且迅速地響應中央政策，出臺翔實、可操作的對應方案推動本省、市、自治區高等教育“一流”建設;作為“抓包”方的各精英高校，以能進入政府各項工程為榮[10]。
其次，在評定標準方面，專家委員會論證形成人才培養類、學科水平類、貢獻獎勵類和政策導向類四類國內第三方評價以及高校認可度高、客觀性強的國際第三方學科評價，依托選定的第三方評價，論證形成一流學科建設高校認定標準，認定標準既含有定性評價指標又具有定量評價。在評定“雙一流”過程中，這些定量評價標準占據著重要組成部分，成為對高校績效評價的重要依據，也是地方政府參與高校發展競爭結果的重要參考標準。
此外，“雙一流”建設打破了固化的身份制，實行動態調整機制，實質上形成了一種長期的“軍備競賽”，高校成為直接的“競賽選手”，而其背后的地方政府直接或間接地參與競賽，競賽結果(即是否能進入“雙一流”建設行列)不僅關系到大學在高校系統中的位置和社會聲譽，也關系著大學所屬地方政府的政績。當前就已出現部分省份強調考核結果與領導政績掛鉤的現象，比如安徽省提出建設工作納入省政府目標績效管理考核、省管領導班子和領導干部綜合考核[11]。
總之，為在政績競爭中獲得優勢地位，各省域政府對“雙一流”建設給予高度重視并圍繞此展開激烈的、長期的競爭。
二、“雙一流”建設中的地方政府競爭策略
“雙一流”政策延續了“211工程”“985工程”關于世界一流大學和一流學科的政策追求，可以說是我國重點大學建設政策的深化與推進。這一政策對不同地區均具有非凡意義:對于積累了豐富重點高校建設經驗的地區來說，如何適應新的變革進而保持原有優勢地位至關重要;對于那些曾錯失重點大學建設機會的地區(尤其是部分中西部地區)和高校而言，能否在新的發展機遇中迎頭趕上、爭創一流，決定著區域高等教育的發展前景。因此，為了在這場持久的“軍備競賽”中獲得勝利，各省級政府主動出擊、采取措施來推動“雙一流”建設。
三、地方政府競爭對“雙一流”建設可能帶來的風險
地方政府競爭介入“雙一流”建設，一方面提高了社會各界對高等教育發展的重視程度，切實落實了地方政府對高等教育的管理、投資責任。另一方面，有助于增加各類資源的投入力度，促進區域高等教育資源的有效整合，帶來優質高等教育資源的進一步積累。同時，地方政府競爭則有助于突破這種制度變遷的路徑依賴，使得自下而上的制度創新成為可能[13]。然而，在政府參與競爭過程中，也可能帶來一些風險，制約著“雙一流”建設的目標達成和功能發揮。
四、地方政府競爭如何在“雙一流”建設中更好地發揮作用
世界一流大學和一流學科的建成需要內、外部條件共同發揮作用。從外部條件看，一個國家政府具有建設一流大學的強烈渴望并且有足夠經濟實力來提供持續的資金支持，同時在政策、機制等方面提供支撐。在我國以省級政府為主的管理體制下，地方政府競爭介入能夠為“雙一流”建設提供資源和平臺。然而，“雙一流”建設的內部保障條件，如大學自主變革的愿望、辦學自主權的發揮、專業化領導等，易受到行政力量和政治因素的約束。為有效實現“雙一流”建設的戰略決策和行動目標，應在充分發揮地方政府對高校扶持作用的同時，避免政府過度競爭所造成的負面效應。
【參考文獻】
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[4]駱郁廷.堅持知識教育與價值觀教育緊密結合[J].高校理論戰線，2010(11):44.
[5]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28(01).
[6]吳倬.論“以知識教育為依托實現科學價值觀教育”的德育規律[J].教學與研究，2002(9):64.
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