發布時間：2022-06-10所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 內容提要: 本文從中央提出新發展格局戰略意義的分析入手，提出與新發展格局相適應的財稅制度和政策必須有利于擴大居民消費，這就要求構建一個有利于縮小收入分配差距的財稅制度。為此，下一步財稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進一步完善個人所得稅制
內容提要: 本文從中央提出“新發展格局”戰略意義的分析入手，提出與“新發展格局”相適應的財稅制度和政策必須有利于擴大居民消費，這就要求構建一個有利于縮小收入分配差距的財稅制度。為此，下一步財稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進一步完善個人所得稅制度，優化稅制結構，并改進間接稅制度; 要進一步完善社會保障制度，更加重視社會救助計劃; 在財政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉移支付力度。
關 鍵 詞: 新發展格局 財稅制度 財稅改革
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》 ( 以下簡稱《“十四五”規劃建議》) 中提出，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，目前國內理論界正在開展對“新發展格局”的熱烈討論。那么，什么是“新發展格局”? 為什么中國經濟要轉入“新發展格局”? “新發展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合，以及“新發展格局”下的財稅改革方向是什么? 本文嘗試對上述問題做一些初步探討。
一、為什么我國經濟要轉入“新發展格局”
( 一) 什么是“新發展格局”
研究“新發展格局”，首先要知道“雙循環”中的“循環”是指什么。本文認為，這里的“循環”是指企業再生產的全過程，包括“供、產、銷”三個主要環節。“供”是指投入，包括企業原材料( 資源) 和中間產品的投入; “產”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技術; “銷”則是指將生產出來的產品對外銷售。“供、產、銷”有機地結合，構成企業再生產活動的全過程。① 改革開放以前，在“自力更生為主，爭取外援為輔”及“自給自足”的方針指引下，企業的“供、產、銷”基本上在國內，是典型的內循環經濟。改革開放后，特別是 2001 年我國加入世界貿易組織( WTO) 以后，WTO 成員向我國的產品開放市場，我國也大幅度降低了進口關稅，我國經濟越來越深入地參與國際經濟大循環，“兩頭在外”的企業再生產格局逐步形成。所謂“兩頭在外”，是指原材料( 資源) 市場和產品市場均在國外，表現形式就是產品的“大進大出”。例如，2006 年與2001 年相比，我國進口占 GDP 的比重從18. 2%提高到 28. 9%，出口占 GDP 的比重從 20. 1%提高到 35%。另外，在生產的技術方面企業也越來越依賴從國外引進技術，1999—2005 年我國支付的技術費共計 623 億美元( 其中 2005 年為 118. 3 億美元) ， 2016 年支付的技術費高達 301. 6 億美元。① “新發展格局”顯然是要扭轉企業“兩頭在外”的發展模式，更多地把“兩個市場”( 即資源市場和產品市場) 放在國內。當然，強調“新發展格局”并不是要閉關鎖國，走“自給自足”的回頭路，而是要更加重視利用國內市場，糾正企業對國際市場的過分依賴，走一條可持續發展的道路。正如習近平同志在 2020 年 7 月 21 日企業家座談會上所指出的， “以國內大循環為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現更加強勁可持續的發展”。②
我國改革開放已經 40 多年，這期間的國際大環境基本上屬于經濟全球化大潮的“漲潮”階段。但 2008 年國際金融危機之后，特別是美國總統特朗普執政以后，國際形勢風云突變，保護主義不斷抬頭，遏制中國發展成為少數西方大國的共識，百年未有之大變局開始顯現，“兩頭在外”“大進大出”的傳統經濟發展模式越來越面臨挑戰，尋求一種適合當前國際政治經濟大環境的新的發展格局已經成為一項十分緊迫的任務。從統計數字上看，2019 年，我國出口和進口占 GDP 的比重已經從 2006 年的歷史高位分別降到 17. 4% 和 14. 4% ，③傳統的靠國際市場拉動經濟高速增長的發展道路客觀上已不能再走下去。尤其是中美貿易摩擦給我國傳統的外向型經濟發展模式增添了極大的障礙和不確定性。過去美國一向是中國商品出口的主要市場，2006 年中國內地對美國直接出口的商品占總出口的比重超過 1 /5，達到了 21% ，如果再考慮到通過中國香港和新加坡對美國的轉口貿易，我國對美國市場的依賴性就更大。但從 2018 年 7 月以后，美國開始對從我國進口的絕大部分商品加征關稅，對其中 2500 億美元的進口商品加征 25% 的關稅，對另外 1200 億美元的進口商品加征 7. 5% 的關稅。加征關稅后，美國對我國商品的平均進口關稅稅率已從 2018 年 3 月的 3. 2% 提高到 2020 年 3 月的 19. 3% ; ④2019 年與 2017 年相比，我國對美國的商品出口額減少了 112. 5 億美元，對美出口商品占總出口的比重也從 19% 降到了 16. 8% 。⑤
( 二) “新發展格局”提出的戰略考慮
如果僅從出口依存度的角度來看，我國內外循環互促的“新發展格局”其實正在形成，或者說已經初步形成，中央政治局會議在這個時點上要求加快形成“新發展格局”的步伐，其背后有深刻的含義，至少應當從以下三個方面進行分析。
第一，目前各方面的判斷是，疫情過后，西方國家出于國家安全、公眾健康或者產業鏈穩定等原因，會加大對本國市場的保護力度，民族主義和保護主義在世界范圍內將會更為盛行，中國的進出口形勢未來有可能還會惡化，為此我們必須早做準備。例如，美國彼得森國際經濟研究所研究 員嘉利·赫夫鮑爾( Gary Hufbauer) 最近指出: “在未來的兩到三年，我們可能會看到保護主義者的措施增加，而一旦新冠肺炎疫情被控制住，這些措施反過來又會阻礙貿易的反彈。”赫夫鮑爾甚至強調“世界會經歷一個去全球化( deglobalization) 的時期”。① 另據全球企業聯盟( Global Business Alliance) ②最近對會員企業的一項調查，77% 的被調查企業認為，由于疫情的原因美國今后會在國際貿易、跨境兼并重組以及政府采購方面持更加保護主義的立場; 69% 的被調查企業相信其他發達國家也會對國際貿易設置更多的障礙。③
第二，美國及其盟友遏制中國發展的行為今后會變本加厲。從近些年在貿易、金融、科技、軍事等一攬子方面對中國的“出招”來看，美國是要全面打壓中國，遏制住中國的發展。“無論中國怎么做，在美國看來，中國的發展已經‘危及到了美國第一’。”因此，美國要“在各個層面遏制對手的超越”( 任平，2018) 。所以，即使特朗普不再擔任美國總統，美國在貿易、投資和技術轉讓等方面也還會對我國設置一些障礙。歐盟同樣也存在美國的擔心。例如，歐盟委員會在《2019 年歐中戰略前景》( 2019 EU-China: A Strategic Outlook ) 中就將中國界定為“經 濟 競 爭 伙 伴”( economic competitor) 和“系統性對手”( systemic rival) 。這樣，未來中歐貿易和投資摩擦也在所難免。特別是在技術引進方面，美歐對中國“卡脖子”的問題會越來越嚴重，這一點從對華為公司芯片的“斷供” 就可見一斑。目前美國政府已經將 275 個中國公司列入實體清單，沒有政府的批準美國公司不能向這些中國企業供貨。④
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第三，2019 年中國的人均 GDP 為 10262 美元，屬于中高收入國家。⑤ 作為一個擁有 14 億人口的中高收入國家，中國的經濟發展不應再依靠出口導向，而應將市場更多地聚焦在國內，這是以內循環為主體的“新發展格局”最主要的理論依據。目前，從世界角度來看，出口依存度( 商品和勞務出口占 GDP 的比重) 較高的國家主要有兩大類，一是人口較少但生產能力強、收入水平高的發達國家。例如，荷蘭人均 GDP 為 5. 24 萬美元，但人口只有 1700 萬人，所以出口依存度高達 82. 5% ; 盧森堡人均 GDP 為 11. 47 萬美元，人口僅為 60 萬人，出口依存度高達 208. 8%。二是人口較多但收入水平低的發展中國家。例如，越南人口近 1 億人，但人均 GDP 僅為 2715 美元，國內市場狹小，所以出口依存度高達 106. 8% ; 泰國人口也多達 7000 萬人，但人均 GDP 為 7808 美元，出口依存度為 59. 7% 。⑥ 循著上述國家的規律可以看出，隨著人均 GDP 水平的不斷提高，我國作為一個人口大國，不應該再指望高出口來拉動經濟增長，適時地轉向以內循環為主體的“新發展格局”有其內在的邏輯性和合理性。
二、“新發展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合
( 一) “新發展格局”下的財稅制度和政策應有利于擴大居民消費
形成以內循環為主體的“新發展格局”，關鍵是要充分發揮我國超大規模市場的優勢和內需潛力，否則，要么經濟下行壓力會越來越大，要么就擺脫不了對外循環的過分依賴。我們通常所說的內需包括消費和投資。改革開放以后，每當經濟出現下行壓力時，投資特別是其中的基本建設對拉動經濟增長起到了積極作用。但基建投資要有資金來源，要么財政拿錢，要么銀行拿錢，在目前財政壓力不斷加大而且要保持穩健貨幣政策的條件下，靠大規�；▉頂U大內需顯然不切實際，而且基建還有一個效益的問題。所以，擴大內需關鍵還是要擴大居民的消費。應當承認，目前我國的消費水平確實還支撐不起以內循環為主體的“新發展格局”。這主要表現在我國家庭最終消費支出占 GDP 的比重過低，僅為 39% ，不僅低于美國( 68% ) 、英國( 65% ) 、法國( 54% ) 、德國 ( 52% ) 、日本( 56% ) 、韓國( 49% ) 等發達國家，而且低于印度( 60% ) 、馬來西亞( 60% ) 、越南 ( 68% ) 、泰國( 50% ) 、墨西哥( 65% ) 、南非( 60% ) 等發展中國家。① 盡管從 2010 年開始該比重有上升趨勢，即從 2010 年的 35% 上升到 2019 年的 39% ，②但總體來看增速還很慢，增幅也不大。從支出法來看，消費是 GDP 的組成部分，所以要拉動經濟增長，消費上不去，那就只能靠擴大投資或者凈出口，但這都不是“新發展格局”的本意�，F在的關鍵問題是如何擴大居民消費。
目前擴大居民消費面臨兩大瓶頸。一是老百姓的消費能力有限，存在“無錢可花”的問題。經濟學上的消費是指有支付能力的消費，而支付能力又取決于收入水平。近些年來，在“共享發展” 理念和人口紅利消失等多重因素的影響下，我國勞動者報酬( 含企業為職工繳納的社保費) 在 GDP 中的占比有了一定的提高，2017 年已經達到 47% 的水平，雖然與德國( 53. 8% ) 、法國( 51. 2% ) 、丹麥( 51. 1% ) 、比利時( 49. 5% ) 等國家還有一定差距，但已經達到歐盟 27 國 2019 年 47. 5% 的平均水平。③ 我國在收入分配方面存在的主要問題是居民之間收入分配差距較大，基尼系數過高，從而影響了絕大多數人的消費能力。據國家統計局公布的數字，我國 2018 年的基尼系數為 0. 468， 2019 年降為 0. 465，④但仍高于北歐和西歐一些國家，甚至高于俄羅斯( 0. 331) 、日本( 0. 339) 和美國( 0. 390) 的水平。⑤ 一個國家基尼系數過高是不可能有很旺盛的消費能力的，道理很簡單: 因為高收入群體有消費能力但消費傾向較低，而低收入群體雖然消費傾向較高但消費能力卻很低。例如，按岳希明教授根據“2018 年中國家庭收入調查項目( CHIP) ”的計算結果，我國收入最低的 10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費金額要達到224. 3 元; 而最高收入的10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費金額為 50. 4 元。由此可見，盡管我國勞動者報酬在 GDP 中的占比從國際比較來看并不算很低，但由于居民收入差距過大，很大一部分群體實際收入過低，從而影響了居民的整體消費能力。根據國家統計局統計，2018 年，在我國 8. 3 億城鎮居民中，就有 1. 66 億人平均每月可支配收入不到 1200 元，有 3. 32 億人平均每月可支配收入不到 2100 元。⑥ 二是老百姓的消費意愿受限，存在“有錢不敢花”的問題。經濟學上的消費與儲蓄相對應，在可支配收入一定的情況下，儲蓄多了消費自然就少。長期以來我國居民的儲蓄率較高，目前也在 36% 左右，比發達國家中居民儲蓄率較高的盧森堡( 16% ) 、瑞典( 15. 1% ) 、德國( 10. 9% ) 、荷蘭( 10% ) ⑦還要高出許多。目前我國老百姓的儲蓄動機主要還是應對教育、醫療、住房這“三座大山”。尤其是住房問題，高房價導致“六個錢包”①都要資助年輕人買房，從而擠壓了人們日常消費的能力，甚至還導致大量的年輕人背上沉重的房貸。據統計，截至 2020 年 6 月，我國家庭債務已經占到 GDP 的 59. 7% ，比歐盟國家 2019 年的平均比率高出近 10 個百分點，甚至超過了德國( 54. 4% ) 、意大利( 54. 2% ) 和奧地利 ( 49. 4% ) 的水平，僅次于美國( 67. 7% ) 。② 但我國家庭收入水平遠低于歐洲國家，家庭高負債率的出現還為時過早，這樣會拖累居民消費和經濟增長。
( 二) 擴大居民消費關鍵要通過財稅制度縮小收入差距
顯然，為了加快形成“新發展格局”，政府的財稅制度和政策首先就是要增加老百姓的消費能力，而這就需要通過稅收和財政支出來縮小居民的收入差距，降低基尼系數。一方面，國外矯正收入分配主要依靠個人所得稅和社會保障支出，以此達到“抽肥補瘦”的效果。例如，經合組織 ( OECD) 成員通過上述財政手段可以降低市場收入不公平大約 25% ，③其中法國、盧森堡、奧地利、丹麥、比利時、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等國家都在 35% 以上。④ 上述對市場收入分配狀況矯正力度大的國家個人所得稅( 含中央和地方) 的最高稅率往往超過了 50% ，例如法國( 55. 4% ) 、奧地利 ( 55. 9% ) 、丹麥( 55. 9% ) 、比利時( 52. 9% ) 、瑞典( 57. 2% ) 、芬蘭( 51. 1% ) 。⑤ 另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病殘等弱勢群體的社會支出規模( 占 GDP 的比重) 也比較大，例如法國 ( 31. 2% ) 、奧地利( 26. 6% ) 、丹麥( 27. 99% ) 、比利時( 28. 9% ) 、瑞典( 26. 1% ) 、芬蘭( 28. 7% ) 。⑥ 通過強有力的收入再分配措施，上述國家政府干預后的基尼系數都比較低，例如法國( 0. 292) 、奧地利( 0. 275) 、丹麥( 0. 261) 、比利時( 0. 264) 、瑞典( 0、275) 、芬蘭( 0. 269) 。⑦
與歐美國家相比，我國目前財政再分配的手段都還比較弱。首先，作為國民收入再分配的“主力軍”，個人所得稅在我國稅收制度中的地位還比較低，沒有發揮出其應有的作用。例如，2019 年個人所得稅收入只占國際口徑稅收總收入⑧的 4. 77% ，而 OECD 國家個人所得稅收入平均占比為 24% ，其中挪威 ( 25. 3% ) 、比利時 ( 27% ) 、英國 ( 27. 2% ) 、芬蘭 ( 28. 8% ) 、瑞典 ( 29% ) 、美國 ( 40. 8% ) 、丹麥( 54. 4% ) 等國家個人所得稅的占比更高。發展中國家個人所得稅的占比也比我國要高，例如 2018 年非洲國家平均為 18% ，拉美國家平均為 10% 。⑨ 其次，我國增值稅收入在稅收總收入中占 28. 6% ，屬于第一大稅，比 OECD 國家平均水平 19. 9% ( OECD，2019) 高出 8. 7 個百分點。而增值稅屬于間接稅，是對人們的消費課稅，具有一定的稅負累退性，不僅不利于矯正收入分配不公，而且會加重低收入群體的經濟負擔。盡管目前我國增值稅標準稅率( 13% ) 從國際上看并不算高，瑏瑠但增值稅制度沒有對人民生活必需品實行零稅率或低稅率，所以稅負的累退性更強。歐 盟國家中有的國家增值稅標準稅率很高，但其對生活必需品( 主要是食品、飲料、藥品、報紙雜志) 實行低稅率甚至零稅率，這樣就減輕了中低收入者消費支出中的增值稅負擔，從而緩解了增值稅的累退性。例如，比利時增值稅標準稅率為 21% ，但規定食品、非酒精飲料、藥品等生活必需品的生產以及國內交通運輸等適用 6% 的低稅率; 瑞典增值稅標準稅率是 25% ，但對食品實行 12% 的低稅率，對書本雜志實行 6% 的低稅率; 匈牙利標準稅率為 27% ，但對食品生產、餐館、報紙雜志、居民住宅和電力供應實行 5% 的低稅率。① 我國增值稅制度中雖然設有 9% 和 6% 兩檔低稅率，但是 9% 這檔低稅率適用于農產品、食用植物油、水電氣、圖書報紙雜志、農業生產投入品等，并不適用于食品、飲料、藥品等基本生活必需品，農產品如果被加工成制成品，就要按 13% 的標準稅率征收增值稅。② 由于我國累退性的增值稅在稅制中占主導地位，累進性的個人所得稅和消費稅在稅制中占比都不大，③所以稅制整體來看呈現累退的性質，對調節收入分配起不到很大的積極作用。④ 而另一方面，我國財政用于對低收入群體和社保對象的社會性支出規模又有限，2019 年僅占 GDP 的 8. 6% 。⑤ 這樣，幾方面的因素疊加，導致整個財稅制度對市場化收入分配格局的改善作用非常有限。
三、“新發展格局”目標下的財稅改革
從上面的分析來看，我國要加快形成“新發展格局”，財稅制度和政策必須要有相應的改革。 2020 年 12 月 11 日召開的中央政治局會議首次提出要注重“需求側改革”，而“需求側改革”的一個重要目標就是要擴大居民消費，“打通堵點”。而要實現這個目標，在稅收方面，就是要提高稅收制度的累進性，強化稅收對收入分配的調節力度; 在財政支出方面則是要進一步加大對低收入者的轉移性支出，提高他們的消費能力。
( 一) 公平與效率之間的選擇
一個良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財政收入，而且要體現公平和效率的原則。但公平和效率如同“魚和熊掌”，有時必須有所取舍。世界各國的稅制改革除了簡化稅制以外，實際上都是在公平和效率之間進行權衡，實現稅制的最優化。這里的所謂最優，簡單地說就是要在一定的社會公平目標的前提下，實現公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對社會公平目標的期望。一個社會強調經濟效率時和強調社會公平時的最優稅制是不盡相同的，其所進行的稅制改革方向也會大有不同。我們以第二次世界大戰后美國個人所得稅改革為例來加以說明。第二次世界大戰后，美國前幾屆政府都比較強調社會公平，個人所得稅最高邊際稅率從 1946 年至 1963 年一直維持在 91% 或 92% ，1965—1981 年也維持在 70% 的高位。1973 年第四次中東戰爭引發石油危機，導致美國經濟開始出現下行，到 1980 年美國經濟增速為 - 0. 2% ，失業率和通脹率分別高達 7. 2% 和 10% 。1981 年美國里根總統上臺后采納了供給學派的經濟觀點，并從刺激效率的角度開始進行稅制改革，其在任期內不僅將公司所得稅的最高稅率從 46% 降到 34% ，而且將個人所得稅最高邊際稅率分階段從 70% 降為 50% ( 1982 年) 、38. 5% ( 1987 年) 和 28% ( 1988 年) 。1993 年克林頓總統為了提高稅制的公平性，將個人所得稅最高邊際稅率從老布什時期的 31% 提高到 39. 6% 。小布什 2001 年執政后，其經濟政策的側重點又轉向了效率，并分兩步將個人所得稅最高邊際稅率從 39. 6% 降為 38. 6% ( 2002 年) 和 35% ( 2003 年) 。奧巴馬總統從 2009 年開始執政，并從 2013 年開始將個人所得稅最高稅率恢復到克林頓時期的 39. 6% 。① 特朗普 2017 年擔任美國總統后，在“讓美國再次偉大”的旗號下，為了提高經濟效率和增加就業，于 2017 年 12 月 22 日簽署了《減稅和就業法案》，從 2018 年開始將美國個人所得稅最高邊際稅率降為 37% 。
1993 年 11 月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個原則指引下，1994 年我國建立的財稅體制總體來講側重的是效率，公平問題并沒有被放在一個特別重要的地位。但 20 多年后我國的社會經濟環境發生了很大變化，其中一個突出問題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報告非常重視收入分配問題，提出要“履行好政府再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距”，“努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”�！�“十四五”規劃建議》也明確指出: “完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度和精準性，合理調節過高收入。”黨的十九大以來，黨和國家關于收入分配問題的重大方針政策與加快形成“新發展格局”的總體戰略是相吻合的，即通過強化稅收的調節作用，矯正收入分配不公，縮小收入差距，為擴大居民消費創造有利條件，從而有利于實現以內循環為主體的經濟發展新格局。——論文作者：朱 青*
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