發布時間：2021-12-02所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:隨著中美戰略競爭的不斷加劇，IEEPA日漸成為美國遏制中國發展的有利的法律政策武器。通過對IEEPA核心條款第1702條關于國家緊急狀態下總統的權力，以及適用該法案的最新趨勢和特點進行全面梳理和分析，發現IEEPA適用頻率逐漸加大，且中國正成為主要目標國，尤其是
摘要:隨著中美戰略競爭的不斷加劇，IEEPA日漸成為美國遏制中國發展的有利的法律政策“武器”。通過對IEEPA核心條款第1702條關于國家緊急狀態下總統的權力，以及適用該法案的最新趨勢和特點進行全面梳理和分析，發現IEEPA適用頻率逐漸加大，且中國正成為主要目標國，尤其是據此采取的制裁行動很難被推翻。同時，通過剖析美國適用IEEPA簽署的涉華及涉重點行業的行政令，發現美國的行為對中國信息通信行業、稀土行業及軍事現代化進程等影響深遠。中國亟待繼續強化自主創新、完善國內相關法律制度、加強多雙邊合作以及持續跟蹤研究IEEPA最新變化等，以有效應對該法案對我國帶來的潛在風險。
關鍵詞:IEEPA;國家緊急狀態;經濟制裁;國家安全
近年來，中美戰略競爭不斷加劇，尤其是在“美國優先”①貿易保護主義思潮的主導下，美國不斷泛化國家安全概念，實施“全政府對華戰略”，②《國際緊急經濟權力法案》(InternationalEmergencyEconomicPowersAct，簡稱IEEPA)日趨成為美國遏制中國發展的有利的法律政策“武器”。作為美國戰后國際制裁體系的一部分，歷久彌新，IEEPA已發展成為一個可使總統權力在短時間內無限擴大，并可與美國出口管制、金融制裁、貿易與投資限制等交叉、綜合使用的高效政策保護工具。拜登政府對華政策繼續延用特朗普時期將中國視為最大競爭對手的戰略定位、擺脫對華依賴的脫鉤目標、限制中國高科技的產業策略以及插手中國內部事務的政策傳統，IEEPA應當引起特別關注。
一、美國IEEPA出臺背景及主要內容
1917年，美國國會于美國參加第一次世界大戰之后，通過《與敵國貿易法》(TradingwiththeEnemyAct，TWEA)，賦予總統在戰時規范美國與敵國之間國際貿易的權力;1933—1973年，美國國會不斷拓寬總統在TWEA下的權力范圍，允許總統在和平時期宣布國家進入緊急狀態，并有權干涉國內及國際貿易;1976年美國《國家緊急狀態法案》(NationalEmergenciesAct，NEA)生效，禁止美國總統在和平時期行使TWEA所授予的權力進行經濟制裁，也因此美國行政機構在和平時期就缺少了有效的政策工具進行經濟制裁;1977年，IEEPA作為NEA中一個條款的實施細則予以頒布，授權美國總統在和平時期宣布國家進入緊急狀態后，可以對制裁對象的資產及與之有關的交易進行規制。[1]截至目前，美國國會對IEEPA做了8次修正，其中5次調整民事和刑事處罰，3次調整信息材料的定義和種類，擴大了法案在9·11事件之后的適用范圍。[2]11
現行的IEEPA由8個法律條款組成，即第1701條“非常規威脅;宣布國家進入緊急狀態;總統權力的行使”;第1702條“總統權力”;第1703條“磋商和報告”;第1704條“頒布法令的權力”;第1705條“處罰”;第1706條“保留條款”;第1707條“對與美國發生武裝沖突的外國政府實施國際經濟禁運”;第1708條“解決網絡空間經濟或工業間諜活動的行動”。[3]其中，第1702條最為核心，主要包括以下三方面內容。
(一)授予美國總統的權力范圍
IEEPA第1702條(a)款規定，在本編第1701條規定的時間和范圍內，總統可以通過指示、許可及其他方式實施以下行為:(1)調查、監管或禁止:任何外匯交易;在任何銀行機構之間，經過、通過或向任何銀行機構轉移信貸或付款，只要此類轉移或付款涉及任何外國或其國民的任何利益;由受美國管轄的任何人所從事的，或者與受美國管轄的任何財產有關的貨幣或證券的進出口;(2)調查、在調查懸而未決期間阻止、監管、指示、強迫、無效、取消、禁止，任何受美國管轄的人從事涉及外國或其國民利益的取得、持有、扣留、使用、轉讓、撤回、運輸、進口、出口、交易、行使權力的行為，或者與受美國管轄的任何財產有關的上述行為;(3)當美國從事武裝敵對行動或受到來自外國的武裝攻擊時，沒收其認為計劃、授權、協助或從事此類敵對行動的任何外國人、外國組織或受美國管轄的外國財產，對于沒收的任何財產權、所有權和利益，應在總統所指示的條件下，由總統指定的機構或人員持有、使用、管理、清算、出售或者以其他方式處理這些利益或財產，只要該行為能夠實現或促進美國的利益。
(二)總統權力的例外情況
IEEPA第1702條(b)款規定，本條授予總統的權力不包括直接或間接地監管或禁止以下事項:(1)不涉及任何價值轉移的郵政、電報、電話或其他個人通信;(2)受美國管轄的人捐贈用于減輕人類痛苦的物項，如食品、衣物和藥品等;(3)從任何國家進口或向任何國家出口所有信息或信息材料，不論商業目的與否，不論其形式或傳播媒介如何，包括但不限于出版物、電影、海報、唱片、照片、微縮膠片、磁帶、光盤、藝術品和新聞電報等;(4)通常發生的任何外國(地區)之間的業務，包括個人隨身行李，處于維持生活的個人物品或服務的購買，以及非定期空運、海運或陸運的旅行安排或便利。
(三)機密信息
在對根據本條作出的決定進行的任何司法審查中，如果該決定基于機密信息(如美國《機密信息程序法》第1(a)條所定義的)，則該信息可以單方面秘密提交給審查法院。但本款不授予或包含任何有關司法審查的權利。
此外，IEEPA對總統行使上述授權的前提條件、具體程序，以及違法處罰等也作了詳細規定。第1701條(a)規定，如果出現非常規威脅，且該威脅全部或部分來自美國境外，并對美國國家安全、外交政策和經濟造成了影響，在總統宣布國家進入緊急狀態的情況下，總統可以行使第1702條所規定的權力應對威脅。第1703條就總統行使緊急狀態授權提出了程序性要求，即美國總統在行使IEEPA授權之前，必須向美國國會提交報告，說明外在威脅的性質、將行使哪些授權、行使的理由以及將要制裁的對象等;在緊急狀態期間，美國總統必須每6個月向美國國會報告一次。第1705條對違法行為進行了界定并規定了具體罰則，任何人違反、企圖違反、串謀違反本法規定的任何許可、命令、規章或禁令的行為均屬于違法行為，要視情況受到民事處罰和刑事處罰，其中民事處罰罰金數額不得超過25萬美元或作為處罰依據的交易金額的2倍;刑事處罰罰金不超過100萬美元，以及對違法自然人可處于20年監禁，或者罰款與監禁并罰。
二、美國IEEPA適用趨勢及特點分析
自1977年美國國會通過IEEPA開始，美國總統通過援引該法案頒布行政令的行為從未停止，同時總統適用IEEPA的頻率、范圍和規模都在不斷擴大，法案適用過程中所呈現出的新趨勢和特點值得關注。
(一)IEEPA適用頻率不斷加強，日趨成為美國經濟制裁的常態化工具
在IEEPA頒布之前的40年中，美國總統僅根據TWEA宣布了4次國家緊急狀態，而自IEEPA生效截至2020年底，美國總統援引IEEPA宣布緊急狀態62次，發布行政令的次數更是高達177次①，適用頻率不斷加強，IEEPA正成為美國經濟制裁的常態化工具。1979年，卡特總統援引IEEPA首次宣布國家緊急狀態，以應對伊朗人質危機，凍結伊朗政府財產并禁止伊朗開展相關交易。此后，總統通過援引IEEPA宣布國家緊急狀態或實施制裁/救濟的頻率不斷加快。如圖1所示，1977—1981年，卡特總統援引IEEPA頒布行政令13次，年均3.25次;1981—1989年，里根總統援引IEEPA頒布行政令9次，年均僅1.13次，適用頻率達歷史低谷，但涉及國家不斷擴展;1989—1993年，布什總統援引IEEPA頒布行政令的數量增至13次，與卡特總統時期持平，年均3.25次，此后歷屆總統援引IEEPA的頻率始終保持高位。1993—2001年，克林頓總統援引IEEPA頒布行政令高達35次，年均4.38次，達到第一次歷史小高峰;2001—2009年，小布什援引IEEPA頒布行政令繼續保持高位，達35次，與克林頓總統時期持平;2009—2017年，奧巴馬擔任總統期間，通過援引IEEPA頒布行政令的次數再破新高，總量達44次，年均5.5次;2017—2020年，特朗普總統援引IEEPA頒布行政令的頻率大幅提高，總量達28次，年均7次，適用頻率為歷任總統最高。
(二)IEEPA關注的國家及事項不斷擴展，中國正成為主要目標國
通過對美國適用IEEPA的歷史數據分析可見，IEEPA適用初期針對目標主要是特定的外國政府或國家，地域性指向很明確。如1979年，美國總統首次援引IEEPA發布第12170號行政令，明確對伊朗實施制裁。在此后的很長一段時期內，美國總統援引IEEPA發布的行政令都遵循這種地域性限制。如，里根總統援引IEEPA發布的第12513號行政令①和第12532號行政令②都將制裁范圍明確限制在一定的地域范圍內(尼加拉瓜和南非)。然而，近年來國家緊急狀態所針對目標的地域性限制不斷被突破，美國不斷擴大制裁目標的性質，越來越多有針對性地適用于特定行業領域、企業、團體組織和個人等。[4]如1990年11月16日，布什總統援引IEEPA發布第12735號行政令，就化學和生物武器擴散構成重大威脅宣布進入國家緊急狀態，這是IEEPA適用史上首次突破地域性限制，針對非特定外國政府或國家采取制裁行動。2019年5月，特朗普頒布第13873號行政令《保護信息通信技術及服務的供應鏈安全》，宣布美國進入緊急狀態，以應對“正在制造和利用信息、通信技術與服務中漏洞”的“外國對手”，[5]其中并無明確的地域限制規定。
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特別值得關注的是，中國正成為美國總統適用IEEPA進行經濟制裁的主要目標國。雖然《保護信息通信技術及服務的供應鏈安全》行政令未明確指定中國，但其針對中國5G技術領域的意圖明顯(如制裁華為)，而后美國以“必須采取其他措施保護信息和通信技術與服務供應鏈”[6]為由，再次援引IEEPA于2020年8月6日連發兩份行政令，即第13942號行政令《解決TikTok威脅并采取其他措施解決有關信息和通信技術與服務供應鏈的國家緊急狀態》和第13943號行政令《解決微信威脅并采取其他措施解決有關信息和通信技術與服務供應鏈的國家緊急狀態》，針對性地制裁中國科技領域的重點企業。2020年，美國總統還援引IEEPA發布了第13936號《關于香港正�；男姓睢�，宣布與香港自治有關的國家緊急狀態，且不再給予香港特殊待遇;第13959號行政令《應對為中國涉軍企業提供資金的證券投資帶來的威脅》，宣布國家緊急狀態，禁止美國實體為中國軍工企業提供投資等。
(三)援引IEEPA宣布國家緊急狀態的時效不斷拉長，且極難被推翻
根據美國最高法院的裁決和NEA修正案，美國國會要終止國家緊急狀態，必須通過一項獲得2/3多數而不是簡單多數同意的兩院聯合決議。實踐中，美國國會從未行使該職權采取行動以終止國家緊急狀態，也未以任何其他方式對援引IEEPA的緊急狀態聲明表示不滿，以致現實中援引IEEPA授權的國家緊急狀態時效不斷被拉長。美國國會的數據顯示，援引IEEPA宣布國家緊急狀態的平均持續時間為9年以上，其中最長的一次截至目前其已持續了41年之久。[2]1820世紀80年代適用IEEPA宣布緊急狀態事件的平均有效時長為4年，20世紀90年代平均時長延至10年，21世紀平均時長達12年。[2]19
IEEPA作為美國施加經濟制裁的常用工具，因其較高的適用頻率、極長的有效期，不免會遭遇諸多合法性質疑，但都未對現有體系產生實質性影響。截至目前，已經發生過多起試圖推翻總統根據IEEPA采取的行動的訴訟，包括以違反非授權原則、立法否決權、憲法第五修正案征收(Takings)條款、憲法第五修正案正當程序條款，以及憲法第一修正案關于結社自由、言論自由和宗教自由的相關權利等對國會授權范圍發起挑戰，或主張相關行動違反憲法權利等，但絕大多數此類訴訟請求并未得到法院支持，而少數得到支持的訴求也并未對現有的適用體系產生實質性影響。以被稱為美國總統應對國家緊急狀態爭議標桿的1981年Dames&MooreV.Regan案為例，因伊朗財產被凍結而無法及時索償的兩位原告Dames和Moore將里根政府作為被告訴至法院，主張美國總統和財政部部長針對伊朗的決定和財產扣押行為，超出了其憲法和法定權力。期間，美國政府以IEEPA授權作為辯護理由，聯邦最高法院雖未采納該辯護理由，但最終認定“總統基于IEEPA的系統性的且久未被國會質疑的行政執行權力是合理的”，[2]34駁回了兩位原告的訴訟請求。
三、美國頻繁適用IEEPA對中國的影響及應對
IEEPA日漸成為美國經濟制裁的常態化工具，且中國正成為主要目標國。我們有必要結合當下中美戰略競爭不斷加劇的大背景，分析其對華進行經濟制裁的具體影響，以探討降低或化解潛在風險的應對之策。
(一)影響分析
目前，美國總統援引IEEPA發布的明顯針對中國及其相關實體的4項行政令，以及所涉領域關系中國重點產業的2項行政令(詳見下表1)，對中國相關實體及產業的影響尤其值得關注。
1.中美信息通信技術領域脫鉤加速，華為等重點企業的良性發展深受影響。《保護信息通信技術及服務的供應鏈安全》行政令，以外國競爭對手對美國通信系統造成的國家安全威脅為由，禁止“收購、進口、轉讓、安裝、處理或使用任何信息和通信技術或服務(交易)或財產，以及涉及任何外國或其國民有任何利益的財產(包括通過提供技術或服務的合同的利益)”的交易。[5]同日，美國商務部BIS將華為及其70家關聯企業列入BIS實體名單。隨后，為落實該項行政令，美國商務部發布了《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》法規草案;美國總統又于2020年8月6日連發兩項行政令，以采取其他措施解決有關信息和通信技術與服務供應鏈的安全問題，TikTok和微信被點名。美國禁止與其國內擁有領先知識產權的信息通信企業進行任何往來及交易，將切割中國信息通訊產業的供應鏈和生態，強行將中美信息通信技術和服務行業脫鉤，進而壓制華為、騰訊、抖音等中國相關重點企業的良性發展。目前，以美國為首的“五眼聯盟”①國家已全面禁用華為5G通信設備，日本、印度、巴西等國也紛紛禁用，尤其是禁止在政府使用的專用通信網絡中使用華為5G通信設備。Dell'OroGroup最新數據顯示，2020年，華為在中國外市場的無線設備銷售收入份額下降2%至20%左右。[7]
2.愈發強調民主等價值觀因素，中國實體因香港問題被制裁數量或將大增�！蛾P于香港正常化的行政令》要求美國政府相關部門遵循相關法律，采取一切適當行動，完成下列要求:在移民、出口管制等方面，對香港特區實施跟中國大陸同樣的待遇;撤銷《出口管理條例》(EAR)中對香港地區出口、再出口的豁免，實施與中國大陸城市一樣的限制;撤銷《對外關系授權法》相關規定，在香港地區及中國大陸境外的香港人士或組織，不能再從美國進口防務產品等。[8]而拜登更加重視人權和民主，極有可能謀求以意識形態劃分科技信任標準，繼續給全球科技企業打上不同意識形態標簽，強行將中美之間的科技競爭與意識形態對立相互交織。美國借口所謂香港民主制裁中國相關實體的可能性增大。美國財政部數據顯示，自2020年8月起，美國財政部海外資產控制辦公室(OFAC)的特別指定國民(SDN)名單制裁原因中增加了“香港問題”，[9]且因此被列入SDN名單制裁的實體數量猛增，其中中國大陸實體達20個，香港地區實體達15個。[10]而列入SDN名單的實體將面臨嚴重的后果，如無OFAC授權，任何美國人不得與SDN名單上實體進行任何交易;SDN名單實體的任何資產若在美國境內或被美國人所有或控制，都將被自動凍結，等等。
3.美國大力扶持國內關鍵礦物開發，中國稀土行業全球主導地位將受到挑戰。美國總統以“中國威脅”為借口簽署《應對依賴外國競爭對手的關鍵礦物對國內供應鏈的威脅，并支持國內采礦和加工業》行政令，指示美國內政部探索使用《國防生產法》加快礦山的開發，尤其是稀土礦。目前，中國的稀土產能占全球的90%，而美國80%的稀土供應都依賴中國，且源于中國的稀土資源近年來被美國廣泛用于其軍工及半導體行業。由于中美經貿摩擦加劇，美國擔心中國會在稀土資源上“卡脖子”，欲多措并舉化解美國稀土弱勢。拜登還于2月24日簽署《美國供應鏈行政令》，要求對稀土等戰略關鍵礦產等四類產品開展為期百天的供應鏈安全審查。在全球化背景下，美國的稀土“去中國化”策略將對全球產業供應鏈穩定造成沖擊。美國擁有世界上排名靠前的稀土儲備，只是人為關閉了稀土礦的開采，此次重啟計劃，確實會在某種程度上減少對中國稀土的依賴;加之美國不斷擴大朋友圈，如與澳大利亞稀土礦商Lynas合作，甚至嘗試與日本、澳大利亞和印度組建稀土聯盟等，中國稀土行業全球主導地位將受到挑戰。
4.美國強化對特定企業打壓，或將影響中國軍事現代化進程。根據《應對為中國涉軍企業提供資金的證券投資帶來的威脅》行政令，自美國東部時間2021年1月11日上午9:30起，美國投資公司、養老基金和其他機構被禁止買賣“涉軍”中企的股票，以及禁止美國主體買賣此類公司的證券等。隨后，美國財政部新設中國涉軍企業名單(NS-CCMC)②，并進一步細化了制裁理由，擴大了對華制裁范圍。截至目前，美國OFAC基于該制裁項目將中芯國際、中廣核、中國電信、中國網通、華為等幾十家實體列入該名單實施金融制裁，涵蓋了中國電子通信、航空航天、核工業、工程建設、化工等重要產業領域。同時，美國也不斷擴大對所謂涉軍企業的打壓，截至目前已將中國59家實體列入軍事最終用戶名單。隨著美國將更多中企認定為涉軍企業，并通過BIS的軍事最終用戶名單以及OFAC的中國涉軍企業名單強化并擴大對中國所謂涉軍企業的制裁力度，將對中國軍民融合領域的企業形成掃射，沖擊中國軍事現代化的工業基礎，對相關國家戰略配套措施出臺及執行形成外部高壓態勢，進而遏制或對沖中國軍事現代化進程。
(二)應對建議
鑒于美國總統適用IEEPA發布的明顯具有針對性的行政令對中國重點行業或企業產生的重大影響，以及當前國際形勢下美國對華遏制的長期性和嚴峻性，中國必須加強警惕，做好各項應對措施儲備，積極推動形成中美之間新的博弈均衡。
1.繼續強化自主創新，攻難克艱，增強中國產業鏈供應鏈彈性和韌性。首先，應借鑒國外經驗并著力于國內產業特色，政府部門、行業協會和企業聯動繼續推進供應鏈安全調查評估工作，找準風險點，細化風險等級，補短板、鍛長板，保障產業安全和經濟安全;其次，應繼續加強政策資金支持，充分發揮應用導向和企業主體作用，加緊布局高端芯片攻關項目，制定時間表和路線圖，力求取得突破性成果，推動軟硬件協同發展，構建良好的產業生態體系;最后，還應進一步強化中國產業鏈優勢，加快培育一批世界級先進制造業集群，扶持培養一批涉及供應鏈安全細分市場的隱形冠軍企業，提升中國制造業的整體競爭力。
2.建立和完善中國相關法律制度體系，加強對美制裁的反向規制。阻斷法可以給相關實體提供一種緩沖機制，在一定程度上降低美國經濟制裁不可預見性和隨意選擇性的損害程度。目前，中國商務部發布了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》(簡稱《阻斷辦法》)，邁出了在國際法框架下通過國內法保護中國正當國際權益的重要一步，相關政府部門應以此為契機，加強部門聯動，繼續完善中國相關域外法律制度體系。一是建議在《阻斷辦法》基礎上發布配套細則和指南，更好指導國內實體適用法律武器維護自身合法權益;二是建議借鑒俄羅斯模式，在遇到突發緊急情況時，應急、快速出臺反制裁法，實施系統性回擊措施;三是建議借鑒歐盟模式，制定阻斷法，以本國法的域外適用作為反制手段，直接針對美國對中國實體的經濟制裁設定一系列阻斷性措施等。
3.繼續加強多雙邊合作，強化國際話語權，削弱美國經濟制裁的威力。一是繼續推進市場經濟體制改革，改善營商環境，縮小市場準入負面清單范圍，加強金融、科技等領域的對外合作和交流，強化政府管理的透明度，盡力滿足世界對中國的預期;二是積極參與WTO改革，同時強化AI、5G等新技術所帶來的標準和規則的研究等，積極參與國際規則制定，增強國際話語權，對美形成對沖或制衡;三是依托中國龐大的國內市場，落實好《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)，并為《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)談判做好準備，不斷擴大對外合作朋友圈，尋求多邊合作來改善現有秩序。
4.持續跟蹤并深入研究美國IEEPA等法律政策工具，多部門協作建立長效預警機制。當前，日趨復雜的外部環境對中國產業尤其是高科技產業/企業發展的影響不斷加大，對此我們應保持戰略定力，以冷靜和理性回應美國的挑戰和冒險。一是發揮國內高校、研究機構和智庫的專長，提前對美國國內存在的與貿易制裁有關的IEEPA的理論內容和適用歷史進行儲備式研究，同時持續跟蹤、研究國外與知識產權相關的貿易政策工具、與限制進出口有關的經濟激勵計劃等;二是積極推動各政府相關部門加強信息共享與溝通，建立長效預警機制，提前做好應對措施儲備，時刻警惕美國適用IEEPA等法律政策工具對中國實施制裁。
總體看來，IEEPA自1977年啟用至今已逐漸成為美國對外經濟制裁的主要法律依據。特別是，IEEPA授予美國總統的權力范圍較廣，既可是全面干預，也可是重點打擊，在宣布國家緊急狀態的情況下，總統有權禁止或限制美國實體與相關國家、企業及個人在特定領域或行業開展商業交易活動，且美國總統發布緊急狀態無須國會授權，而據此采取的制裁行動也極難被推翻。在中美戰略競爭不斷加劇的背景下，美國為實現發展美國、遏制中國的目標，除繼續適用反傾銷、反補貼、301調查、337知識產權調查及232國家安全調查等對中國實施打壓外，開始強化適用IEEPA，并與美國出口管制、金融制裁、投資限制等交叉、綜合使用，加大了對中國重點行業或企業的遏制。目前，美國總統援引IEEPA發布的明顯具有針對性的行政令，對中國信息通信、稀土等重點行業，以及華為、中芯國際、中國電信等重點企業產生了深遠影響。中國亟待國內、國外兩手抓，一方面繼續強化自主創新、完善國內相關法律制度，另一方面加強多雙邊合作等，積極推動形成中美之間新的博弈均衡。當然，IEEPA雖然僅有8個法律條款，但具體實施中尚有諸多有待明確的地方，其所涉及的相關實踐也值得持續跟蹤和關注。——論文作者：常雁
SCISSCIAHCI
