發布時間：2021-05-31所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：歷史上陸續崛起的世界強國，都會根據發展階段的不同和國情的需要，不斷地調整對外貿易政策并進行關稅職能改革。尤其是2008年金融危機后，國家間博弈更離不開以關稅為工具的對外經濟關系的處理與平衡。進入新發展階段，關稅職能在落實國家經濟政策、貿
摘要：歷史上陸續崛起的世界強國，都會根據發展階段的不同和國情的需要，不斷地調整對外貿易政策并進行關稅職能改革。尤其是2008年金融危機后，國家間博弈更離不開以關稅為工具的對外經濟關系的處理與平衡。進入新發展階段，關稅職能在落實國家經濟政策、貿易政策和產業政策等方面，依然發揮著獨特作用。以我國關稅職能改革面臨的問題為出發點，總結以美國為代表的發達國家的經驗，可以為我國探索適應形勢需要的關稅職能改革提供有益借鑒。
關鍵詞：關稅職能;美國關稅發展;稅收改革
關稅是一國政治、經濟特定歷史發展階段的產物，其本身所存在的功能和作用即關稅職能。關稅作為外向型稅收的代表，處于對外開放的“一線”，與國家利益掛鉤，從國內外關稅發展歷史來看，關稅職能不是一成不變的，會隨著國家所處歷史階段的不同，進行動態的調整和改革。當前，立足新的發展階段，我國在國際政治、經濟上的影響，已經不同于改革開放初期，面臨的雙、多邊財政關系和利益協調也越來越復雜。研究發達國家關稅職能改革歷程，尤其是處于全球經濟領先地位的美國，借鑒其利用關稅對國內外資源進行戰略性整合與配置的經驗，可以為我國更高水平的對外開放贏得更加廣闊的空間。
一、新發展階段我國關稅職能改革存在的主要問題
2021年起我國進入新發展階段，在重要戰略機遇期的歷史節點上，機遇和挑戰之大前所未有，對外貿易所面臨的國內外環境發生重大變化，關稅職能改革任務更顯艱巨，在國際、國內均承受巨大沖擊。從國外看，主要發達國家經濟復蘇緩慢、需求不振，中國出口最終目的地排名比較靠前的幾個國家，如美國、日本、韓國等，金融危機之后的GDP年增長率基本在3%以下，有的年份還出現了負增長。我國多年來追求擴大出口和貿易順差的對外貿易戰略面臨瓶頸，貨物出口占國內生產總值比重已由2005年的34.36%縮減到2020年的17.65%，服務于傳統對外經濟戰略的關稅職能已難以適應新形勢發展需要;從國內看，改革開放40多年，我國主要依靠要素驅動和資源驅動經濟增長，粗放型發展模式的邊際效應逐年遞減，從2012年起，我國GDP增速告別過去30多年平均10%左右的高速增長，下降到7%左右，2019年、2020年GDP增速僅為6.1%和2.3%，經濟增長呈現出“新常態”特征。國內外形勢的變化，原有關稅職能已不適應新發展格局的要求，主要體現在：
(一)關稅職能缺乏健全的法律體系支撐
改革開放以來，具有中國特色和時代特征的對外貿易實踐，是培育契合改革要求關稅法律法規的特殊土壤，但以《關稅法》為牽引的改革方案遲遲沒有出臺，零散的、局部的關稅改革措施難以適應新發展階段的戰略性要求;從國際上看，對比梳理中美貿易摩擦中采取的措施，美國將世界經貿規則作為工具的基礎，是其在國內可以找到相應的法理依據，而我國關稅制度法律體系中空白領域較多，更缺乏與自身經濟體量相配套的話語權和影響力，在國際經濟協調轉向“規則競爭”的階段，有這種法律源頭上的欠缺會陷于被動。
(二)關稅職能履行中各主體地位有欠平等
為了足額征收稅款，海關代表的征稅主體管理維度是單向的，主要由海關向企業輻射，即海關是具有強制性特點的監管者，履行關稅職能時重點關注的是“計稅貨物”而不是“企業”，進出口企業等納稅主體多為服從管理和足額納稅，參與關稅職能改革的主觀能動性不強，服務于納稅主體的第三方服務體等社會組織的參與度更低。各主體間地位的不平等，影響了協同履行關稅職能的效果，也限制了關稅職能改革的空間。
(三)關稅職能傳遞的信號解讀機制尚未完善
在發達國家陸續推行逆全球化的今天，關稅政策變動已經成為一種國家間戰略調整的先行信號，這種信號的傳遞可以為國家調整戰略定位、應對開放風險提供參考。而我國原有關稅職能，更多是作為對外貿易領域實現財政收入或產業調節的工具，重視關稅對本國進口方向的影響，在出口貿易影響方面預判不足，尤其對國外關稅政策變動的信號解讀機制不夠健全，關稅職能作用領域受限。
(四)關稅稅率手段相對單一
關稅稅率是履行關稅職能的主要手段，目前在總體水平和結構設置方面都存在問題：一是稅率總體水平偏高。我國入世后，關稅平均總水平不斷下調，2018年達到7.5%，但仍高于歐美等發達國家水平。在更高水平對外開放下，以中國為核心的中間產品貿易比重不斷增長，偏高的稅率水平通過全球價值鏈被層層放大，直接影響到我國對全球經濟資源的配置和國家間利益的協調;二是關稅稅率結構安排方面，“工具箱”中的儲備比較少。如對從量稅、復合稅、選擇稅、季節稅、反傾銷稅和反補貼稅等稅種的應用較少，多為透明度比較高的從價稅，以2019年為例，我國關稅最惠國適用稅率從價稅占比達99.7%(數據來源于WTO公布的2020年的世界關稅概覽，WorldTariffProfiles)。
二、美國關稅職能改革的經驗
(一)關稅職能助推美國建立了戰后的世界貿易主導地位
二戰后，美國具有了重建世界政治經濟秩序的雄心和能力，為了讓本國工業品打開世界市場，開始推行低關稅的自由貿易政策，根據貿易環境的變化重視關稅的調節職能，為美國對外貿易發展注入強勁動力。從1946到1973年間，美國對外貿易高速發展階段，“出口額由1946年的690億美元上升到1973年的2423億美元，增長251%，每年平均遞增5%;同期進口額由420億美元上升到2738億美元，增長551.9%，每年平均遞增7.2%”;20世紀末期，經歷了短暫戰后繁榮的美國經濟面臨重重挑戰，內外承壓下，美國政府選擇在自由貿易主義旗號下實施新貿易保護政策，如克林頓政府推出“國家出口戰略”，廣泛使用反傾銷和反補貼等關稅措施，在保持低水平關稅平均稅率的同時，關稅改革變得更具綜合性，而且與傳統貿易保護不同，美國關稅職能不斷加大價值判斷的權重，凸顯出關稅政治職能的作用。2016年特朗普入主白宮后，美國貿易政策全面轉向保守，關稅成為維持“美國優先”和所謂“公平貿易”的有力武器。這一階段，美國經濟占世界經濟的比重由1985年峰值的32.25%下降到2018年的24.15%，貨物貿易全球占比由2000年峰值的15.57%下降至2018年的10.9%。巨大經濟和政治壓力下，美國實施了一系列關稅加征政策，充分發揮其政治職能，其中尤以針對中國的貿易戰最具代表性。
(二)關稅職能為美國主導戰后眾多國際規則提供了法律保障
除了一些歷史上發揮過重要作用的關稅法案，《美國法典》中還有大量關于關稅職能的規定，對實踐經驗的總結和先例的遵循保證了法律設計的實用性和有效性。而且在塑造世界貿易規則和政治經濟秩序時，美國政府兼顧了關稅職能的涉外性，對本國關稅法律的“賦權”未局限在國境范圍內。1945年二次世界大戰結束后，美國已確立起世界工業霸主地位，即主導建立了以關貿總協定(GATT)為代表的多邊貿易體制。1974年，美國在《貿易改革法》中改革“自由貿易”政策為“公平貿易”政策。按照該法新設的第301條，美國可以單方面認定國際貿易的公平性，并可以對認定的不公平貿易實施報復行為，實質上是將貿易領域國內法有效力擴展到國際范圍，以公平之名行保護之實。
金融危機后，美國逐漸喪失在WTO等既有規則體系中的絕對領導權，轉而以雙邊、多邊自由貿易協定模式，撬動各方利益的協調與平衡。美國憑借其龐大的經濟體量和貿易優勢，在國際交往中為不同的貿易伙伴劃分出差異性關稅規則，如為了抗衡歐共體等區域經濟共同體，1988年簽署了美加自由貿易協定，并在此協定基礎上發展成為區域性的北美自由貿易協定;2009年，奧巴馬政府宣布參與跨太平洋伙伴關系協定(TPP)，意圖通過盟友國間的多邊貿易安排將中國等非協定國家和地區排除于國際貿易體系之外。雖然2017年美國已宣布退出TPP，但其從未停止過與相關國家締結更高水平自由貿易協定的努力，力圖通過有條件的低關稅或零關稅貿易協定，重新啟動對世界新型經濟、政治規則的塑造。
(三)關稅職能的超經濟意義多次助力美國走出危機泥潭
金融危機嚴重打擊了美國經濟，而且此次危機在歷史上持續時間最長，對美國包括關稅在內的財政政策影響很大。在關稅職能改革中，美國站在全球戰略制高點，重新確立了關稅職能的內涵、外延、地位和作用。奧巴馬任美國總統期間，對外在國際貿易中堅持“公平貿易”，將美國具有優勢的勞動力、環境等非關稅措施標準嵌入貿易要求中，配合關稅措施使貿易保護手段更加靈活、隱蔽。對內實行戰略性關稅政策，扶持農業和高技術產業，力推制造業回流和再工業化;特朗普接任后，以美國貿易代表辦公室對中國發起的貿易調查為序幕，在2018年到2019年間，基本上對所有中國輸美商品加征關稅，分批次對中國先進制造業進行精準打擊;2021年，新任總統拜登在《2021年貿易議程》中，提出正在開展對華貿易政策的全面審查，謀求廣泛戰略安排下的、穩定的貿易行動。不難看出，美國關稅職能的改革已不局限于經濟目的，而是全面服務于國家利益和戰略需要。大國間關稅加征是預警，緊隨其后的還有科技、外交甚至軍事方面的博弈，關稅職能改革已經成為國家整體戰略調整的信號。
(四)關稅職能的不斷演化塑造了美國“公平貿易”形象
美國政府塑造“自由貿易”或“公平貿易”形象，但沒有囿于關稅“稅收中性”理念，而是著眼于產業政策和國際競爭力培養，不斷豐富和完善關稅職能手段，擴展關稅職能的改革空間。如從美國致力于主導國際貿易規則開始，就保持著世界范圍內的低關稅國家姿態，但對本國經濟發展的差別性保護和調節并沒有減弱。數據顯示，2008年以來，美國關稅簡單平均的最惠國稅率穩定在3.3%到3.5%之間(見圖1)，變動區間不大，關稅職能改革主要體現在對不同產業的稅率結構調整和多種稅率手段的應用上。以稅率的結構性安排上為例，2019年美國關稅稅率變異系數為261，中國為81;美國的HS編碼中，稅率>3倍平均值的6位數稅目所占比率為7.3%、最惠國適用最高稅率為350%，而中國分別為2.2%和65%(數據來源于2012年《國際統計年鑒》、WTO公布的歷年關稅概況)，稅率結構性安排落實產業政策空間更大、針對性更強。
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除了稅率結構性安排手段，美國還采用多種具有特殊稅率的關稅制度，如除了從價稅，同時設定了從量稅、復合稅、選擇稅、季節稅、反傾銷稅和反補貼稅等稅種。美國從量稅率、復合稅率等非從價稅的計稅形式占總稅目比例超過10%，加之201條款、301條款等貿易法案的配合，關稅職能手段的應用范圍十分靈活。
(五)重視市場反應和企業參與
關稅職能改革不是政府單方面行為，要重視企業的市場主體作用。美國海關重視與商界的伙伴關系，在關稅政策制定中重視市場的反應，將關稅職能改革中的專業性工作，及時推向社會和市場，利益相關者甚至可以參與自貿協定的談判過程。這種多元關稅職能主體的培育意識，極大增強了利用關稅應對復雜貿易環境變化的能力。
三、對我國的借鑒
(一)關稅職能改革要及時回應國內外形勢發展變化
當前，世界經濟低迷、全球市場萎縮，不管發展趨勢是經濟全球化還是逆全球化，國家間關稅職能的影響程度只會越來越深。因為全球化要求貿易伙伴間要降低關稅總水平，而逆全球化關稅更被演化為利益博弈的工具。作為最大的發展中國家，我國在國際政治、經濟上的影響分量，已經不同于改革開放初期，當時關稅職能服務于以要素驅動和資源驅動參與全球經濟階段，有對效率性價值傾向的選擇，任務治稅、高關稅壁壘、多層次優惠減免，適應的是數量式經濟發展模式。在我國已轉向高質量發展階段，推進高水平對外開放，關稅職能不再是單純為財政收入，或者對本國的產業進行保護和調節，要作為全球生產和市場的平衡器，改革為服務于長期市場競爭優勢的培育，即利用我國產業鏈齊全的生產優勢和內需強大的市場優勢，助力提高經濟發展的質量。
(二)依法治稅，將法律體系的完善作為關稅職能改革的邏輯起點
“十四五規劃中”提出要積極參與全球經濟治理體系改革，關稅職能聯通國內外，覆蓋到國家對外交往的各個方面、各個環節，現階段，以《海關法》修訂和《關稅法》制定為契機的關稅職能改革，可以為國家對外交往中的治理秩序提供穩定性和可預期性，是我們參與全球經濟治理的重要途徑。在法律體系的完善過程中，要充分結合關稅職能貫通國內外發展需要的特點，將以關稅為代表的國際貿易規則話語權的爭奪，定位于對全球利益再分配主導權的爭奪，一方面要以開放的視野進行吸收借鑒，及時將關稅領域的實踐經驗總結和國際協調制度予以立法轉化，使我國在世界范圍內的關稅職能履行具有法理依托和廣泛支持;另一方面，在正面擴大國際合作同時，還要從反面扎牢關稅反制措施的法律圍網，如提高我國“反傾銷稅”、“反補貼稅”等貿易救濟性關稅的法定地位。
(三)關稅職能改革要服務于全球價值鏈戰略布局
加入世貿組織后，我國關稅稅率不斷降低，也有人質疑關稅職能改革的意義，但從以美國為代表的發達國家經驗來看，在全球分工合作下，越是推行經濟全球化和貿易自由化，關稅的作用越不容小覷。全球價值鏈已形成網狀格局，包括發展中國家在內的世界各國，都可以憑借比較優勢或規模效益，在國際經濟往來的各個環節互相交叉、滲透，利用超出國界范圍的資源配置獲得更高的收益。尤其在貿易大國各自向全球價值鏈核心布局的過程中，關稅職能可以由一個產業的政策扶持帶動整個鏈條上更多環節產業的配套發展，以增強本國供應鏈的粘性和單位要素投入的效益，刺激長期競爭力的培育。
另外，關稅合作是國家布局全球價值鏈升級整體戰略的重要組成。以我國的經濟體量，有條件通過在雙邊和多邊協作中推進高水平自由貿易協定、擴大區域性零關稅適用，參與或主導國際高水平貿易規則的制定。應對以美國為首的西方國家對我國的孤立和打壓，自貿協定可以對關稅加征產生對沖效應，利用這種對沖效應和自貿協定帶來的價值鏈粘附效應，我們可以主動參與而不是盲目接受規則或被邊緣化，以促進更深程度的國際合作。
(四)與時俱進，關稅職能手段要多樣化
適應全球經濟一體化和多邊主義的發展趨勢，我國關稅總水平將繼續逐步下調，在職能手段履行中要綜合運用關稅結構、計稅形式、救濟方式和非關稅政策配套，重視稅率的結構性安排和與其他經濟手段的協調配合。以關稅稅率結構性安排為例，吸收美國等發達國家關稅結構的設置經驗，一方面，不片面追求名義關稅稅率產生的財政或保護作用，要通過稅率結構性安排，使關稅職能綜合效果更加靈活、協調，我國尤其要注重開放環境下使中間品貿易的傳導作用發揮得更加順暢;另一方面，充分利用稅目設置等專業技術規則，根據本國發展需要進行稅目調整。我國可以結合海關屬地納稅人制度的完善，尤其加大對戰略新興產業的支持，及時對新興產業企業的研發用品增加稅則號，使關稅職能的服務和支持更有針對性與貼合性。——論文作者：逄穎
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