發布時間：2020-09-11所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：地方政府投融資平臺的債務風險近年來不斷累積,導致擔負一方經濟建設重任的地方政府背負著巨大的償債壓力。金融生態環境決定了市場主體的外部融資條件,勢必也會影響到地方政府債務融資的成本,然而鮮有學術文獻嘗試探討二者間關系。鑒于此,本文以2007-20
摘要：地方政府投融資平臺的債務風險近年來不斷累積,導致擔負一方經濟建設重任的地方政府背負著巨大的償債壓力。金融生態環境決定了市場主體的外部融資條件,勢必也會影響到地方政府債務融資的成本,然而鮮有學術文獻嘗試探討二者間關系。鑒于此,本文以2007-2014年期間的省級城投債數據為樣本,實證考察了金融生態環境對地方政府債務融資成本的影響效應。結果表明:在控制其他因素的情況下,良好的金融生態環境能夠為地方政府籌措資金創造條件,有效地降低了地方政府債務融資成本;地方的經濟基礎越好,當地政府債務融資的成本越低,這在財政分權程度也比較高的地區更為明顯;地方政府治理水平越高,政府債務融資的成本越低,尤其是在法律環境相對薄弱的地區。本文的研究發現不僅能夠提供地方政府債務融資影響因素方面新的經驗證據,而且對于地方政府債務治理具有重要的參考價值。
關鍵詞：地方政府債務;中國金融體系;系統性風險
目前, 盡管相關法律法規對地方政府舉債有明確的限制和約束, 但事實上地方政府已經存在著大規模的債務數額。如何對龐大的地方政府債務實施監管, 已經引起了中央與地方的高度重視。十八屆三中全會提出, 要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。2013年12月召開的中央經濟工作會議進一步明確指出, “要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務”, “把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理”�？梢钥闯�, 隨著討論的深入和研究的拓展, 將地方政府債務納入預算, 通過預算的法定性、嚴肅性對地方政府債務進行管理和規范, 已經成為業界與學界的廣泛共識。在這種前提下, “如何納入”就成為下一步工作中需要關注和探討的重要問題。
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從我們掌握的文獻資料來看, 國外關于地方政府債務納入預算管理的研究非常少, 他們的研究重點主要放在預算赤字和政府債務的經濟影響以及政府債務的風險控制等方面。之所以出現這種情況, 主要原因是各國普遍認為，政府債務是政府收入的重要來源之一, 自然應當納入預算統一管理, 而且實際上他們已經將政府債務納入預算管理。正如哈維·羅森 (2000) 指出, “某個時點上的債務是以往所有預算赤字的總和”。從這句話中可以看出，對于西方國家而言，政府債務納入預算是財政預算管理的“題中應有之義”。
鑒于我國地方政府債務管理的混亂與無序, 出于控制債務風險的考慮, 國內一些專家學者對地方政府債務的預算管理進行了研究, 重點就是在債務納入預算的必要性、思路原則、方式方法以及隱性債務管理等方面提出了一些觀點和看法。
關于債務納入預算管理的必要性, 張青和周菊芝 (2003) 認為, 各項地方政府債務與現行納入預算的其他政府收支活動相比, 無論其屬性還是具體內容, 都沒有大的差別, 因此在管理方式上也不應該游離于地方政府預算之外。樊麗明等(2006)認為政府債務是財政學的一個特殊范疇，政府債務的預算管理與其他財政收支相比更為復雜和特殊，為此他們建議應盡快制定地方政府債務的預算管理改革方案。
關于債務納入預算管理的思路和原則，劉佳凱(2012)認為科學編制地方政府債務預算的基本思路包括：一是對地方政府債務預算收支進行科學分類;二是建立地方政府債務預算報表體系;三是規范地方政府債務預算編制流程。朱大興和郭志強(2001)提出，編制政府債務預算的原則包括完整性、及時性以及分類控制和支出優先等。
通過對以上的研究梳理和回顧表明, 盡管目前各界對地方政府債務納入預算管理已經形成共識, 但現有的研究只是從防范債務風險的視角, 對債務納入預算管理進行了初步的和原則性的探討, 很少有人從政府預算體系完整性的角度, 對政府債務管理的模式進行全面整理和構建。同時, 也很少有人從理論創新與實踐推動相結合的層面, 對地方政府債務納入預算管理的路徑進行全面規劃與安排。鑒于此, 在簡要梳理地方政府債務預算管理研究進展的基礎上, 本文將對地方政府債務納入預算管理的現狀及存在的問題進行全面分析, 相應地提出地方政府債務納入預算管理的模式選擇和路徑設計。
一、地方政府債務現狀
談到中國的地方政府債務，當然無法繞開土地。2012年，以土地出讓為償債來源的政府性債務占當地所有政府性債務的比例大約是20%至60%不等，在浙江、天津、福建、北京、重慶和海南等地，2012年底的債務中都有50%以上的政府債務都要仰賴土地出讓收入。
而在政府債務和土地之間，我們又無法避免融資平臺這一舉債中介的討論。由于政策限制，政府正是以融資平臺為中介，進行土地抵押和融資獲取，進行建設與開發。從2010年至2013年，融資平臺公司的舉債規模從5萬億上升至7萬億，占當年所有地方政府性債務總額的40%至50%。 但是，融資平臺一般來說并不是一家可以產生大量正常收入的公司，他的收入極為有限，一般來說有兩大類：
1， 公用事業收入。由于許多融資平臺本身并不從事生產性行業，只是被冠名為“國有資產管理公司”或者“城市建設投資公司”，為了使得這些公司產生營業收入，政府往往會將一些原由政府完全出資的公用事業公司劃撥至融資平臺名下，如自來水公司、公交公司、高速公路管理公司等等。
2， 補貼收入。在融資平臺借債時，政府往往會承諾使用財政收入進行補貼，甚至會設置專項補貼款項保證融資平臺的正常運行。除了政府預算內的財政補貼外，融資平臺的補貼收入還包括一部分土地出讓收入，即政府承諾將某些土地的預期未來出讓收入直接返還給融資平臺充當償債現金流。根據2014年年報，補貼收入在所有稅前凈利潤中占一半左右，是十分重要的收入來源。
顯然，這些收入并不足夠讓銀行打消對其償債能力風險的顧慮。首先，公用事業公司本身的營業收入增長十分有限，一些諸如高速公路取消收費的政策又進一步減少了融資平臺的收入來源;其次，財政補貼完全依賴于政府的稅收收入，而在經濟下滑時，政府的稅收收入將會停止上升甚至開始下降。
許多融資平臺在發行債券的募集公告中也不諱言其有限的收入增長預期以及對政府補貼行為的高度依賴。因此，為了進一步增強借貸和發行債券時的信用評級，融資平臺還需要強調自身“良好的資產變現能力”，也就是具有大量可抵押資產。為了增加可抵押資產，最常用的一種方法就是政府使用出讓或劃撥等方法，向融資平臺注入土地。在2013年之前，我們能夠在幾乎所有融資平臺的債券募集公告中找到“發行人擁有的土地使用權具有良好的資產變現能力”這一類語句，這實際上正是在使用融資平臺所擁有的土地資產進行抵押，來在金融市場上獲得貸款以及借債的基石。
在土地注入—抵押貸款/抵押發債的機制下，越來越多的土地被注入融資平臺。其中有一些省份的平臺注入尤為嚴重，例如安徽、江蘇等，有超20%的土地出讓是被融資平臺所拿走。
我們控制住融資平臺的其他特征，計算當土地注入增加時，對于融資的撬動情況。結果發現：對于融資平臺來說，土地的注入額度每增加1元，一年后的貸款或發債額度便會上升0.4至0.53元，即接近一半的杠桿率。
理想情況下，政府通過土地來獲得融資的路徑可以用下圖來表示：
政府本身不能直接抵押土地來獲得貸款，就將土地注入融資平臺，由融資平臺將土地抵押后，發行債券，或者得到銀行貸款。
但從上圖中我們立刻能發現這種“理想狀態”的不合理之處——如果抵押率只有40%到50%之間，那么一個融資平臺為何要為了0.4到0.5元的融資，為了一宗土地注入多花1元錢?
主要有兩種原因。 第一，融資平臺在土地注入后會首先將土地進行抵押融資，再使用新的融資對這塊已經被抵押的土地進行開發、整理，最后將已開發可產生商業效益的熟地賣出，并使用熟地的土地增值來歸還融資以及掙取利潤。這種方法下的融資，仍然是為了進一步建設。對于一些融資平臺來說，土地開發也是他們的主要職能之一，使用這種方法來從注入的土地中獲利也成為了這些融資平臺的重要收入來源之一。 第二，融資平臺并不需要進行“真實”的付款。這種解釋其實非常符合直覺，融資平臺與政府可以說是左邊口袋和右邊口袋，這點錢在左口袋有口袋里倒來倒去到底有什么意義呢?我們確實可以看到，在大量融資平臺的發債公告中，存在著政府財政安排的條款。也就是說，在土地注入后，融資平臺并不需要支付土地出讓金，或者是他們雖然支付了土地出讓金，該支出卻隨后被政府的補貼所抵消了。2012年底四部委發布的文件(財預[2012]463號)提到，“以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證”，正是從反面說明了一個事實——融資平臺不支付土地出讓金便獲得了土地的情況已經相當普遍了。 而這又引發了我們新的疑惑——如果融資平臺不需要全額付款，甚至完全不付款也可以獲得土地注入，那么此時土地的“價格”將失去意義。這是因為，如果融資平臺并不需要真正地支付市場價格，而抵押融資又需要參考市場價格，那么融資平臺最好的選擇就是與政府共同設定一個偏高的虛假價格，以零成本的方式獲得更多的融資。此時，“理想”的抵押融資圖便成為了下圖：
這種為了融資而合謀，導致土地價格被高估的現象存在嗎?最簡單的方式就是從土地本身的價格入手，主要有以下幾個步驟：
1， 對于某一塊注入了融資平臺的土地A，首先確定其經緯度，之后以該經緯度為圓心，畫出一個半徑為一平方公里的圓，將圓內的所有土地交易記錄下來。
2， 從這些交易記錄中，提取出那些與土地A在同一交易年份，使用同種出讓方式(拍賣、招標、掛牌或者招標)、屬于同一土地用途(商業服務業用地、居住用地、工業用地或其它用地)且不是注入給融資平臺的土地。
3， 將這些土地的總價格除以總面積，計算他們的平均價格，并將此價格設為土地A的基準市場價格。 我們發現，從2007年至2014年，融資平臺被注入了高估價格的土地的情形確實非常嚴重，2012年，向融資平臺注入的土地，比同一地點非融資平臺購買的土地單價高出24%。
同時我們必須注意到，這種高估土地價格的方式存在相當大的地區異質性——從邏輯上來說，財政越緊張的地區，越需要額外的融資，也就越需要將土地價格作高。我們使用三項指標來代理一個地區的財政緊張程度。
1. 市政公共建設資金比例有多少是財政支出——財政支出占總建設資金比例越低，地方更需要融資。
2. 市政公共建設中自籌比例占當地預算內收入——自籌比例占預算內收入比例越高，地方更需要融資。
3. 市政公共建設中貸款占當年預算內收入比例——貸款占預算內收入比例越高，地方越需要融資。——論文作者：賈松霖
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