地方財政自主憲政論文發表代理

　　【摘要】輔助原則不僅是個人、社會和國家之間的位階排序，而且是一種由下至上的組織原則。通過德國、日本以及歐盟的實踐，輔助原則已經由宗教教義轉化為憲政設計的基本準則，因為它與憲政的人權保障、分權制衡等理念保持一致。輔助原則為地方財政自主提供正當性基礎。目前，依據輔助原則，需要建立與之適應的地方財政自主的具體制度包括，加強地方預算民主，完善地方稅費制度及規范財政轉移支付。

 

　　【關鍵詞】地方財政自主；輔助原則；憲政

 

　　【正文】

 

　　一、 輔助原則的緣起與嬗變

 

　　輔助原則（the Principle of Subsidiarity），或稱補充原則、補助原則、附屬原則，有學者認為該思想可以追溯至亞里斯多德在《政治學》一書中關于個人與國家關系的論述，[1]（P79）但是一般認為現代意義上較全面清晰的闡述，則是1931年教宗庇護十一世（Pius Ⅺ，1857－1939年）為紀念《新事物通諭》頒布40周年而宣告的《四十年通諭》，“褫奪個人憑自己的創意、用自己的辦法所能夠做到的事情，將之移轉給某個群體去做是不合法的，同樣，將下一級或較小群體能做的事情移轉給上一級或較大群體承攬也是不公正的，同時也嚴重損害和攪亂了社會秩序。一切社會實體都應當輔助屬于社會整體的成員，而不是吞并它們，也不是摧毀它們。”[2]（P456）輔助原則作為教義的提出，是羅馬教廷針對當時自由主義的困境與集權主義的泛濫，而試圖重建社會秩序的努力，一方面是，自由主義面對日益增多的社會積弊束手無策，另一方面納粹為代表的集權主義所提交的解決方案卻無異于飲鴆止渴，將人類社會推往滅亡的不歸路。因此，在尊重個人人格的前提下，促進人與人之間的合作，國家、社會作為個人之間合作的組織基礎和秩序保障，有責任和義務協助個人實現自我追求，同時，國家、社會也構成湮滅個人價值和尊嚴的重要力量。輔助原則便是教廷認為處理個人、社會、國家乃至國家內部各級政府之間復雜關系所應遵循的“至高的社會哲學原則”，即個人首先要對自己負責，在個人無法解決的時候，可以通過自愿合作來解決共同的問題；在自愿合作無法解決的時候，才需要強制，即公權力的介入；而進入公權力的范圍之內，也應當由較小的共同體承擔解決共同問題的責任；只有在下層共同體需要更高一層支持的時候，更高一層才能予以干預，個人、社會、國家乃至國家內部各級政府之間形成遞升的輔助關系。

 

　　二戰后，天主教的輔助原則逐漸地世俗化，轉化為一般公法原則，尤其體現在德國、日本的給付行政、經濟行政等理論與實踐方面。19世紀30年代，民生凋敝、經濟衰敗，“每個人都應該自求多福”的社會信條難以維系，德國行政法學者厄斯特?福斯多夫指出，國家應強力介入個人生活，“生存照顧乃現代行政之任務”。但是，之后納粹以此為藉口建立集權統治的經歷，促使福斯多夫在50年代幡然改悟，提出生存照顧的輔助理論，即行政權不是人民幸福的“惟一提供者”，應由調和性的“中間團體”發揮“社會之力”來解決成員的生存照顧問題，國家則應是一種補充功能。[3]此外，德國憲法學者彼德斯也指出，這種國家追求、實現公益的行為，必須在社會的個人，憑自己的努力，都無法獲得利益，也因此使公益無法獲得時，方得為之，故是一種“次要性”的“補助性質”的“輔助行為”。[4]（P146）時至70年代，這種公權力提供福祉“輔助理論”已經成為德國學界的通說。輔助原則在德國法上另一個重要領域便是經濟行政法。德國學者羅爾夫?斯特博就認為，“輔助性原則意味著，經濟上的個人責任與協作優先于國家責任，私人企業的經營預先于國家所有的經濟活動。在這種情況下，輔助原則就成了私人自由優先的代名詞，是把國家完成的任務私有化的基礎。只有當私人經濟沒有能力有序地完成某一任務時，國家對經濟的調控才作為最后手段或者說作為備用力量予以考慮。另一方面，輔助性原則在分散與集中的意義上以兩種方式涉及到國家的經濟行政組織。較低一級的聯邦各州的工作優先于聯邦的工作，社區、地方社團和協會的自我行政管理工作同樣優先于國家的行政管理”。[5]（P114）除德國以外，日本也施行這一稱之為“補充性原則”，例如行政主體以一般納稅人的負擔所進行的給付活動，原則上是對私人或家庭、市町村等共同體無法充分實現其生活上的重要利益時實施的補充性活動，首先要負責的是私人或家庭、市町村等共同體，又如，政府有關機關進行的貸款就是以補充性金融為原則的，禁止和民間金融機關競爭等。[6]（P333）

 

　　輔助原則不僅是個人、社會和國家之間的位階排序，而且是一種由下至上的組織原則，歐洲一體化就是后者最具代表性和影響力的實踐。以經濟聯合和構建共同市場的口號為先導，從建立歐洲煤鋼共同體到歐洲經濟共同體，再到歐洲聯盟和單一貨幣，乃至正在推動的歐洲憲法，一路走來，不斷遭遇挫折與停滯，但是歐洲更緊密的聯合日趨明顯，輔助原則已經成為處理民族國家主權與超國家機構權力之間矛盾的指導規范。19世紀70年代中期，輔助原則思想就已經被引進歐洲共同體，但是1991年達成的《馬斯特里赫特約》（《歐洲聯盟條約》）才首次載入輔助原則，并借助條約的生效而取得明文的法律基礎。[7]條約導言和第3b條（合并版本第5條）規定，“決心繼續推動建立歐洲人民間日益緊密的聯盟進程，并在聯盟內根據輔助原則盡可能由靠近公民層次做出決定”，“聯盟應在本條約所授予的權限和確立的目標界限內采取行動。凡不屬于專屬權限管轄的領域，只有成員國不能充分實現建議行動的目標，并且考慮規�；蛐Ч�，只有聯盟能更好地實現這些目標，聯盟方可應遵照輔助原則采取行動，但是，聯盟的任何行動不能超越實現本條約目標的必要范圍”。輔助原則成為已具備聯邦制雛形的歐洲聯盟內部的事權劃分原則，但是條約文字過于模糊空洞，諸如“歐盟目標”以及“效果”和“增殖”檢驗標準不夠明確，之后的《阿姆斯特丹條約》對《馬斯特里赫特條約》進行修改，在所附屬的《關于適用輔助原則和比例適度原則的議定書》中，就該原則適用條件與方式予以一些更細化的規定和解釋。2003年《歐洲憲法》草案就地方自治安排形成三項原則：輔助原則、比例適度原則和接近性原則。輔助原則，那些未劃入專有權能的領域內，只有當、且僅在所欲采取之行動的目標無法由成員國——不管中央層級還是地區或地方層級——充分地實現，相反，基于所提議的行動規�；蛐Ч�，可在聯盟層級更好實現時，聯盟才可采取行動；比例適度原則，聯盟行動的范圍與形式不應超出實現本憲法之目標所需要之外；接近性原則，地方與地區政府是可以最直接地對公民的要求做出反應的政府，能使民主制度得到最認真的實行。[1]（P245-250）

 

　　還有一些國家的法理或制度上并沒有明確提出輔助原則的概念，但是大多可以找到思想的對照物，例如庫恩哈特就指出，歐洲人所言的輔助原則就是美國人所說的聯邦政府的“有限權力（Limited Power）”。[1]（P127）

 

　　二、 輔助原則、憲政與地方財政自主

 

　　“輔助性原則絕不是內容空洞的流行語，或者符合時代精神的口號，而倒是如同一位美人，是一項明智的規則，它是良好的按比例的經濟行政政策的準則。這涉及到一種發展開放的、仍應增添透明度的結構原則，這種結構原則會上升成為未來經濟和社會制度的一種基石”。[5]（P115）而輔助原則之所以能夠提升為憲政設計的基本準則，一方面，如學者所指出的，“它（憲政）植根于西方基督教的信仰體系及其表述世俗秩序意義的政治思想中”，[8]（P1）另一方面，輔助原則與憲政彼此之間存在諸多通約之處，尤其是在人權保障和分權制衡方面。

 

　　正如《獨立宣言》所昭示的，人類為保障諸如生命權、自由權和追求幸福權等不可剝奪的權利，才建立政府，而政府賴以奠基的原則，其組織權力的方式，應使人民認為惟有這樣才最有可能獲得他們的安全和幸福，換言之，作為現代國家的基本形式，“憲政事實上已成為保護個人權利的同一語”。[9]（P136）事實上，在每一個基本權利中，都隱含著自治自決之要素，自治與自決系憲法人性尊嚴之核心內涵。[10]（P12）輔助原則正是在其他任何手段之前設立最優先的選項，即個人的自主，自己管理自己的事務，制訂自己的生活藍圖，決定迎接何種挑戰，規避何種風險。自主的前提之一就是肯定每個人有權選擇自己生活方式的權利和自由，并為自己的行為承擔相應的責任。[11]當然，個人的自主不等于自由自在，存在諸多主客觀限制，最主要的，就是個人能力不足以追求所欲。輔助原則，在個人盡自己所能尋求自我發展的前提下，還鼓勵個人以團體方式積極合作，以擴大個人的自主，并保留國家作為最后干預手段。另外，對于他人的自主的尊重或來自他人的自主的侵犯，也需要社會或國家建立秩序予以維護。因此，德國學者考夫曼強調，“補助性原則是社會正義之一部分，公益的一部分。因為補助性原則一方面是涉及人民發展自由之法律上的衡平與另一方面涉及國家對此自由之保障與支持。衡平我們稱為正義。”[12](P318)輔助原則就是通過個人自主優先和社會、國家輔助的努力，將正義鑲嵌在憲政上。

 

　　保障人權是憲政的終極價值，而分權制衡則是實現價值追求的基本手段，分權有助于監督權力運作和限制權力膨脹。傳統觀念上，憲政分權被狹隘的理解為，立法、行政、司法三權分立，乃至孫中山先生所主張的五權分立。而輔助原則進一步拓展憲政分權的視野，即外部分權和縱向分權。所謂外部分權，是向國家之外的個人、社會分權，是以公民權利、社會權利制約國家權力。輔助原則對個人、社會和國家進行位階排序，并且將國家權力界定在個人和社會力所不逮的范圍，從國家面向分析，就是一種外部分權。外部分權的制度邏輯是，國家乃是“必要的惡”，個人自主和社會自治優先于國家強制。所謂縱向分權，是與橫向分權并列的內部分權形式，是國家權力在中央和地方、地方各級政府之間的分配。輔助原則所闡釋的縱向分權，不是權力制約權力以建立各級政府之間的權力均衡，而是一種由下至上的組織規則，即“應永遠將集體行動中的每一任務置于盡可能低的政府級別。政府大量任務被分散化，并由相互競爭的機構來承擔”。[13](P492)這種意義上的輔助原則，可稱為基層化原則或職能下屬化原則，其背后的制度邏輯在于，公共權力的下移有利于增強回應性和民主參與，因為公共決策越是向下，便越能傾聽民意，公眾參與的意愿更強、機會越多。輔助原則確定的是一種動態分權原則，后者的權能在于輔助前者，應結合前者的變化，而進行或大或小的調試�？傊�，輔助原則有助于擴大和加深憲政分權的外延和內涵，更好的彰顯人權保障這個憲政目的。

 

　　輔助原則作為一種憲政設計的基本準則，對于相應制度的解構和建構必將發揮積極指引作用，例如由輔助原則所推導而出的基層化原則就為地方財政自主提供的正當性基礎。人類的行為在于滿足人性的欲求，輔助原則鼓勵每個正常的、健全的個人以自己的行動達到自己追求的目的，這些自己的行動有些是完全與他人無關的，而有些則是社會化的，例如市場經濟和社會團體等都是個人自主追求的基本方式。但有一些欲求卻是上述手段無法滿足的，因為滿足這些公共欲求的是具有非排他性和/或非競爭性的公共物品，輔助原則就要求國家承擔這些公共物品的供給，而公共物品的供給被視為公共財政的本質。如果依據非競爭性和非排他性的地域性，可以進一步細分出全國性公共物品和地方性公共物品。如果上級政府無視公共物品層級差別，干涉下級政府的供給決策，則是對輔助原則的背離，計劃經濟體制就是一個例子，各級地方政府都是中央政府的附屬物，任何公共物品的供給決策都是中央級別的。輔助原則要求地方各級政府在本級公共物品供給的決策應具有自主性，即地方財政自主。首先，地方財政自主是財政支出的自主。公共物品的偏好是無法由市場價格機制反映的，民主則是迄今發現的一種公共偏好表達的最好機制。但是民主的要義不是簡單地多數決，決議的表決者與受影響者保持范圍上的一致性是基本前提，以所謂的“大民主”壓制“小民主”是荒謬的，例如某個城市公園的設計由全國性代議機關而不是城市代議機關決定，就不具有正當性。其次，地方財政自主是財政收入的自主。盡管公共物品不像市場上私人物品的交易存在個體上對價關系，但是供給公共物品的資金如果仰賴于其他主體的恩賜，那么財政支出上的自主性值得懷疑。而且財政收入的自主也是公共物品供給責任的內部分配，只有更多體現成員意志的分配決策才具有更堅實的正當性。再次，地方財政自主是財政責任自負。輔助原則的自主，除自我決定外，還包括自我負責，也只有在財政收支自主的前提下，才能追究財政上的自我責任。最后，地方財政自主也是財政上自主競爭。同一級別上地方政府的財政自主形同提供不同內容的公共物品菜單，而個人除了民主機制表達訴求外，在區域間的自由進出也構成地方財政間競爭壓力，從而使個人的欲求受到更多的尊重和實現。總之，地方財政自主是地方政府自主的制度保障和衡量標準，也是憲政邏輯與輔助原則貫徹實施的重要基礎。

 

　　三、 我國地方財政自主的制度建構

 

　　輔助原則正逐漸進入我國憲政和財政的理論研究和制度設計中，盡管還沒有明確的概念提煉，但是一些法律和規范性文件已經體現該原則的基本精神。例如2003年《行政許可法》第13條規定，即使法律允許設立行政許可的事項，如果可以通過，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，或行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設行政許可，其中關于個人自治優先、市場優先、自律機制優先規定與輔助原則如出一轍。2004年國務院《關全面推進依法行政實施綱要》則在所有行政管理領域予以推廣，明確指出，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。當下我國經濟體制改革進入攻堅階段，行政管理體制改革迫在眉睫，正確處理政府間財政關系成為亟待解決的問題，“十一五規劃”也明確要求，“調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。筆者認為應當改變流行的“權力上化”思路，引入輔助原則，并應建立與之適應的以下地方財政自主的具體制度。

 

　　第一，加強地方預算民主。預算是“反映政府活動的一面鏡子”，[14](P134)預算民主就是公民及其代表對預算活動的參與、決策與監督，預算審批是公民表達公共偏好、相互磋商協調、形成共識的重要機制，是預算民主的核心。以預算民主審視我國預算法律制度尚存在一些亟待解決的問題。首先，地方各級人大預算審批權缺乏保障。雖然現行《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《預算法》都明確規定，地方各級人大有權審查和批準本級政府預算。但是，實踐中，各級政府預算程序在層次上相互關聯，即在上一級政府預算沒有被同級人大批準之前，下級政府預算不得批準。[15](P137-138)這種遲延預算批準的連鎖反應，導致下級政府的預算效力“空窗期”過長，甚至有的地方在預算年度末期才能批準，而且對于上級人大審查后的預算案，下級人大也不能進行實質修改或否決，預算審批權名存實亡，這嚴重違背輔助原則。因此，筆者建議修改相關立法，明確一級人大只能審查批準本級預算，下級預算批準后實行備案制度，上級人大常委會在下級預算與憲法、法律和行政法規相抵觸時，予以撤銷。其次，地方預算覆蓋面不全。諸如公共設施的使用者付費、服務收費、稅收附加、特定目的基金、專項收費以及土地使用費等，龐大的、甚至超過預算收入的預算外收入、制度外收入逃逸于預算管理，而且越是向下，所占財政收入比重越大。這部分資金的收集和使用傾向于隨意性、武斷性或不可預見性，容易產生腐敗，但是更重要的是，財政民主原則被破壞，不容公眾置喙。筆者認為，各類收支應一并納入預算，實現預算的完整性和統一性，讓政府的“錢袋子”真正掌握在公眾手中。最后，地方預算審議能力不足。部分原因來自我國兼職代表制的內在缺陷，代表缺乏預算審議應具備的專業知識，問政時間相對不足。單一進行代表的業務和技能的培訓是治標不治本的方法，在現行代表制度難以改變的情況下，應當建立具有專業化、常任制的預算審議機構對人大代表予以組織協助，并且目前人大內設的各專業委員會也應當對口領域的預算審批中發揮主導作用。此外，應當適當延長預算審議期間，做到預算審議的公開透明，讓一年一次的預算審議成為公眾關注的焦點。

 

　　第二，完善地方稅費制度。財政收入占GDP比重和中央財政收入占財政總收入比重的兩個下降，中央財政狀況相當拮據、困難，是94年分稅制改革重要起因之一，數據顯示，至2005年，中央財政收入占財政總收入的比重已由1993年的22%提高到55%以上，分稅制改革的目標基本實現。1994年以及之后的陸續改革措施也使財權上收，加上事權下放，導致地方預算缺口加大，而且目前分稅制改革并沒有觸及省級以下各級政府財政收入劃分，由于缺乏制度規范，下級財政成為上級財政的唐僧肉，而被任意宰割，基層財政最為脆弱，2006年全面取消農業稅甚至成為一些地方財政危機的引爆點。因此，必須進行全面改革地方稅制，形成各級政府相對比較合理、穩定、充沛財政收入來源。但是由輔助原則分析，稅收受益權并不是問題的全部答案，還應當授予地方部分的稅收立法權。理論上，關于地方稅收立法權有兩種極端模式，一種是地方不享有任何稅收立法權，即狹隘的稅收法定主義，另一種是地方政府擁有完全的立法權。前者立法權過分集中于中央，不能適應各地區的實際情況，更剝奪地方居民對自己事項的決策，后者不利于建立全國統一市場，給稅收逃避提供機會，因此，世界各國的地方稅制都是介于兩者之間的。由《立法法》、《稅收征管法》條文，我國似乎是前者模式，但是實踐中，94年分稅制改革將筵席稅、屠宰稅的開征、停征權下放省一級，[16](P152)有的稅收法律法規也將減稅、免稅、退稅、補稅等稅收基本要素的決定權授予地方政府，因此我國現行地方稅制屬于偏向后者型。筆者認為，可以進一步擴大地方稅收立法權，允許地方政府根據當地經濟發展、稅源狀況、財政收支等設立新的稅種，但是受一定原則限制。與地方稅相聯系的是，地方政府收費的權限安排。針對“亂收費”、“費擠稅”等亂象，有學者開出規范收費的藥方是“費改稅”或“收費管理權限上化”，筆者認為，亂象根源是地方政府財政收支缺口的存在，況且稅與費存在本質區別，因此，治理收費的方法是將費的決定權劃歸各級地方人大，實行依法收費。

 

　　第三，規范財政轉移支付。盡管地方稅費改革試圖為各級地方政府建立相對科學、合理、充沛的財政收入，但是畢竟存在各地區經濟發展不平衡，有的地方政府的財政收支難以保障匹配關系，甚至受財力的限制，不能提供基本的公共服務，依據輔助原則，上級政府應通過轉移支付予以支持。另外，財政轉移支付也是為消除公共物品的外溢性，防止地方政府提供具有較大外溢性的公共物品的不足。94年分稅制改革建立我國轉移支付的基本框架，大致包括稅收返還與體制補助、財力性轉移支付和專項轉移政府。[17]其中稅收返還與體制補助是尊重既得利益，減少分稅制推行阻力的權宜之計，雖然有助于調動發達地區的積極性，但是也進一步拉大地區差距，應當逐步取消。專項轉移支付約占資金總額的1/3，但是項目龐雜、立項不規范、分配過程中尋租泛濫，“討價還價”、“人情款”。而且專項轉移支付往往附帶條件，要求配套資金，結果形成馬太效應，一些地方政府追逐專項轉移支付的指揮棒，喪失地方財政的自主性，況且有些本身屬于上級政府事務，向下級委托，就應該無條件配套撥款，因此筆者認為應當對于專項轉移支付應進一步規范并逐步縮小規模。財力性轉移支付主要包括彌補貧困地區財力缺口、均衡地區間財力差距的一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付以及農村稅費改革的轉移支付，筆者認為，促進基本公共服務均等化的轉移支付是輔助原則對上級政府的基本要求，應進一步擴大規模，同時，為減少項目設立的隨意性以及增進下級政府的合理預期，應設計與“財政能力”、“支出需求”以及“服務績效”相關的轉移支付公式。

 

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