發布時間：2016-07-26所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 這篇審計論文發表了農村公共投資績效審計特征與發展方向，農村公共投資審計步入了新的發展階段，論文將從農村公共投資績效審計的內涵及特征、功能定位、面臨問題與發展方向等方面進行論述。
這篇審計論文發表了農村公共投資績效審計特征與發展方向，農村公共投資審計步入了新的發展階段，論文將從農村公共投資績效審計的內涵及特征、功能定位、面臨問題與發展方向等方面進行論述。
[摘要]近年來，隨著我國政府對農村公共投資力度的不斷加大，對農村公共投資的績效審計已迫在眉睫。首先就農村公共投資績效審計的內涵界定及特征、功能定位等方面展開論述，進而指出當前我國農村公共投資績效審計所面臨的一些典型問題，最后為農村公共投資績效審計的未來發展指明方向。
[關鍵詞]審計論文發表,績效審計,特征,功能定位,發展方向
引言
近年來，由于國家一直不斷加大對農村的公共投資力度，農村公共投資規模與投資項目呈現不斷增長的良好勢頭，農村的公共投資水平跨上了一個新的臺階。2016年中央一號文件又進一步指出，要加快農村基礎設施建設，把國家財政支持的基礎設施建設重點放在農村，健全農村基礎設施投入長效機制，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，實現城鄉差距顯著縮小。然而隨著國家財政撥款金額的不斷增加，農村公共投資的績效并沒有實現與其同步增長，實際投資效果并不理想。農村公共投資領域存在著損失浪費、資產流失、低水平重復建設的問題，投資效益差、效率低等問題層出不窮(何新榮，2011)。她進一步提出，對農村公共投資開展績效審計，是提高資金使用效率、遏制重復建設和浪費的有效途徑，同時也是提高政府威信，增強審計監督權威性的重要保障。2008年《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出，“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。該項發展規劃的提出，表明我國已把績效審計提到戰略高度，績效審計將成為未來我國審計發展的重點方向，同時成為我國審計機關未來工作的重點，農村公共投資績效審計也將從此步入一個新的發展階段。
1農村公共投資績效審計內涵界定及其特征
1.1農村公共投資績效審計內涵界定
在西方國家，“績效審計”這一概念最早出現在阿瑟•肯特于1948年3月在美國內部審計師雜志上發表的“經營審計”一文。我國對績效審計的研究起步比較晚，1982年才開始從經濟效益的角度對績效審計進行有益探索。績效審計在不同國家和地區的稱謂有所不同，但究其本質卻具有一致性。比如，在加拿大，績效審計又被稱為“綜合審計”，在英國稱其為“貨幣價值審計”，美國作為世界上最早提出“3E”審計的國家，后來也采用了“績效審計”的概念，而在世界上的絕大多數國家，其最高審計機關均采用了“績效審計”這一概念。1986年，最高審計機關第12屆國際會議發布的《關于績效審計，公營企業審計和審計質量的總聲明》統一稱其為績效審計，其核心就是“3E”審計，即經濟性、效率性、效果性審計。我國學者從上世紀九十年代開始，對績效審計的概念提出了各自不同的見解。部分學者采用了“經濟效益審計”的稱謂，如竹德操(1997)、李鳳鳴(2000)兩位教授;還有學者采用了“管理審計”的稱謂，如王光遠教授，并指出其本質為受托管理責任。此外也有少數學者采用了“績效審計”這一稱謂，如王會金教授，他提出績效監督是指國家政府部門對于公共資源運用所取得效果及其預期目標實現程度進行的監督管理活動，目的是為了提高政府部門的工作效益，改善其經濟管理工作。總體來說，我國學者都普遍認同績效審計的“3E”審計，即贊同績效審計是對項目活動的經濟性、效率性、效果性進行的審計。其中，經濟性是指在一個項目活動達到預期要求的同時，使投入盡可能達到最少。效率性是指在一個項目活動投入最少的前提下，使產出盡可能達到最大。效果性是指一個項目活動在投入一定的情況下，盡可能取得最優的效益。對農村公共投資進行的績效審計是在績效審計基礎上逐漸發展起來的，績效審計對農村公共投資績效審計具有一定的指導意義，因此我們認為農村公共投資績效審計是指對政府部門將公共資源運用到農村公共領域所取得效益是否達到預期目標進行鑒定評價，提出改進建議，進一步改善投資管理工作，提高政府部門對農村公共投資效益的監督管理。
1.2農村公共投資績效審計特征
由于我國績效審計起步較晚，對該領域的研究還比較分散，開展績效審計必需的標準、指南尚未制定，目前尚不能形成一套完整的績效審計理論體系。而與此同時，我國對財務審計的研究相對比較豐富，相關理論也比較完整、系統，因此，長時間以來我國一直基于財務審計的知識領域開展績效審計。農村公共投資績效審計作為一種獨立的審計方式出現，成為現代審計的標志之一(王會金等，2007)。作為績效審計在農村公共投資領域的重要延伸，農村公共投資績效審計在發揮其監督作用的過程中有以下幾個顯著特點。1.2.1農村公共投資績效審計具有不確定性。不確定性是指人們不能對自己行為的未來結果進行準確地預測，即行為具有一定的風險性。農村公共投資的績效審計，包括短期績效審計、中期績效審計、長期績效審計。鑒于農村領域投資項目存在建設周期長短不同，以及科學技術發展在某一階段所固有的局限性等問題，未來投資結果也會出現差異，進而導致農村公共投資績效審計存在不確定性。這種不確定性的存在，會進一步加大審計人員對農村公共投資開展績效審計的難度。1.2.2農村公共投資績效審計具有長期性。我國作為一個農業大國，面臨著農業底子薄弱、農民文化水平整體不高以及區域之間發展水平差距較大等比較嚴峻的問題，同時，這些問題又不是能夠在短時間內就能克服解決的。此外，農村公共投資還涉及到醫療衛生、基礎教育、道路、水利等生產生活領域中的方方面面。面對農村中眾多需要投資扶持的領域，國家只能在某一階段集中有限財力攻克最具有緊迫性的少數幾個問題，即國家投資是一個長期投入的過程，是一個需要不斷改善和提高投入資金績效管理的過程[3]。國家投資長期性的特點，使得農村公共投資績效審計也具有長期性。1.2.3農村公共投資績效審計具有復雜性。農村公共投資不僅要關注其經濟效益，還要關注農村公共投資的社會效益、環境生態效益。經濟效益可以通過價值指標來衡量，而社會效益、環境生態效益卻難以通過定量指標來量化，只能通過定性指標來表示，即需要將定量指標與定性指標結合起來對農村公共投資進行綜合評價。不同地區農村投資差異程度較大，審計范圍涉及到物質生產和非物質生產等眾多部門，這些無疑都加大了農村公共投資績效審計的復雜程度。
2農村公共投資績效審計的功能定位
農村公共投資績效審計的目標是“3E”，即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。學者福林(Flynn，1997)在“3E”的基礎上又增加了公平性(Equity)，到后來又發展成為“5E”，即在前面“4E”的基礎上增加了環境性(Environment)。在此基礎上，績效審計的功能定位在一定程度上又決定著績效審計目標的確立與實施方法的選擇，并由此對績效審計的實施效果產生一定的影響(謝志華等，2006)。關于績效審計的功能，最高審計機關國際組織和亞審組織都給出了不同的闡述，結合農村公共投資績效審計實踐對政府政策、農村公共投資等的作用機理，將農村公共投資績效審計的功能定位分為以下四個方面：
2.1解除農村公共投資受托經濟責任
受托經濟責任主要是源于解決農村公共管理事務中委托代理關系下由于信息不對稱所帶來的逆向選擇和道德風險的現實需要。農村公共管理事務中的低效率和不經濟問題，需要深究并分析造成這些問題的原因，進而提質增效，并判斷制定的農村公共政策是否得到嚴格貫徹落實，這些都需要對農村公共事務受托管理者的管理活動、相關政策的執行情況以及目標的實現程度進行審核評價，實施受托責任審計。
2.2實現政府對農村決策的監督作用
農村公共投資的績效審計和政府對農村決策的監督，要在農村公共事務事前、事中、事后三個方面進行監督與評價，對其中不符合“3E”審計標準的政策、制度等提出改進建議，并將結果進行及時反饋，充分發揮績效審計的監督作用，使績效審計的效用達到最大化，最終使得政府對農村的投資決策惠及于民，發揮其應有作用。
2.3實現農村公共投資價值增值
農村公共投資績效審計師通過自身的職業判斷對農村公共管理事務中相關項目進行審計分析，結合自身的專業判斷，總結得出新的信息，從而創造出新的價值，實現價值增值。績效審計的這一功能有助于政府利用績效審計人員提供的建議做出正確決策，改善農村公共管理，使農村公共投資中各項活動進展得更為有序、合理，進一步促進農村更好更快發展，為農村、為社會創造出更大價值。
2.4發揮對農村公共投資的“免疫系統”功能
農村公共投資績效審計作為國家治理體系中發揮監督作用的控制系統中的重要組成部分，充當著維護國家和地方政府支農資金安全的“經濟衛士”的重要角色。“免疫系統”觀下政府審計所具有的揭示、抵御和預防功能可以有效發揮維護地方政府財政安全的重要作用(劉雷等，2014)，進而保證政府支農資金發揮其積極效益。績效審計作為具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，依法對相關財政財務收支開展審計監督，可以進一步為農村公共投資發揮實效提供保障。
3農村公共投資績效審計面臨的問題與發展方向
3.1農村公共投資績效審計面臨的問題
由于我國真正開展績效審計的時間比較晚，長期以來都是以財務審計的研究為主，對績效審計理論的研究在學術界一直未受到足夠重視，使得我國績效審計的發展相當緩慢，問題頗多。為了促進農村公共投資績效審計作為績效審計在農村領域的延伸和具體化，現對農村公共投資績效審計理論研究中所面臨的問題歸納如下：3.1.1農村公共投資績效審計理論研究探索不足。鑒于我國對績效審計理論研究起步較晚，農村公共投資績效審計具有審計方法多樣、綜合性強、層次高等特點，當前我國學術界對農村公共投資績效審計理論的探索明顯不夠，導致目前還無法在全國廣大農村地區全面開展績效審計。因此，我國審計界工作人員應積極借鑒國外的先進經驗和成熟理論，對績效審計職能、方法、質量風險控制、審計資源優化配置等方面展開全方位研究(楊錫春，2006)，努力探索出一個適合我國實際國情的農村公共投資績效審計新模式。3.1.2農村公共投資績效審計缺乏評價標準。開展農村公共投資績效審計首先要解決的問題是確立一套完整可行的評價標準體系，以其為審計依據，從而使績效審計得以順利開展。審計人員理應以農村公共投資績效審計評價指標體系為依據，得出適當、客觀的審計結論，為農村公共決策服務。齊興利(2011)的研究進一步表明，目前的評級指標體系設置缺乏一定的科學性，還沒有形成規范、統一的技術與方法。我國當前關于農村公共投資效益方面的評價指標還只是針對某一行業、某一領域或者某類資金，尚未建立一套完整可行的衡量效益的審計評價指標體系。3.1.3農村公共投資績效審計人員結構單一，力量薄弱。在公共管理事務中，開展農村公共投資績效審計所面對的對象較為復雜，因此需要審計人員具備豐富的專業知識，能夠從管理者、咨詢師的視角來審計評價農村公共投資。同開展績效審計的要求相比，目前我國審計人員在知識結構、工作能力以及專業素質等方面還有欠缺�？冃徲嫀熞话憔邆漭^為豐富的實務知識，而其理論基礎相對較為薄弱。我國的審計人員目前主要來自財務人員，而具備相關的經濟學、社會學、自然科學以及工程類綜合背景的審計人員相當缺乏(張濤等，2013)，無法滿足農村公共投資績效審計多層次、廣范圍、多門類的要求。3.1.4農村公共投資績效審計結果公開程度不高。農村公共投資績效審計結果公開程度越高，將越有利于加強農村民主監督，促進政府政策公開透明�？冃徲嫿Y果公告的建立將成為解決政府透明度問題的有效途徑。然而，由于公告制度本身不完善等原因，農村公共投資績效審計結果公告在我國并未得到普遍推行。因此，要建立一整套切實可行的農村公共投資績效審計結果公告制度，將財政專項資金績效審計結果公之于眾，接受公眾監督，使每一筆資金都能夠充分發揮其應有效益。
3.2農村公共投資績效審計的發展方向
農村公共投資績效審計是在政府履行公共受托責任的大環境下進行的，是適應國家宏觀經濟管理與行政管理工作的需要，是傳統的財務審計發展到一定階段后向縱深發展的必由之路。隨著國家對農村公共投入的不斷增加，政策上對新農村發展的不斷重視，農村公共投資已成為我國公共投資應關注的重點領域，農村公共投資績效審計未來也必定有著更為廣闊的發展前景。在今后較長的一段時間里，農村公共投資績效審計將沿著以下方向發展：3.2.1農村公共投資績效審計全覆蓋。隨著“四個全面”戰略布局的全面推進，我國即將邁入農村公共投資績效審計全覆蓋時代。實行績效審計全覆蓋作為完善我國審計制度的八大任務之一，主要是指在依法履行審計監督職責的前提下，通過進一步強化審計資源的統籌整合，創新績效審計技術方法，對國有資產、公共資金以及領導干部實際履行責任情況實行績效審計全覆蓋(蔡春，2016)。國務院于2015年12月8日發布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中明確提出，完善審計制度的總體目標要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的績效審計綜合監督機制，進而更好發揮績效審計在維護國家經濟安全、推動深化改革等方面的重要作用。實行農村公共投資績效審計全覆蓋，將更多地保障國家全面發展新農村政策嚴格貫徹落實、全面推進國家廉政建設。3.2.2農村公共投資績效審計職業化。農村公共投資績效審計職業化是我國審計事業發展與成熟的必然結果和重要標志，也是實現國家治理體系和治理能力現代化以及依憲治政和依法治國的必然要求。農村公共投資績效審計職業化就是要求審計人員必須具有專門的知識結構，掌握特殊的技能方法，能夠獨立地履行審計監督職責(謝志華，2016)。我國經過三十多年的改革開放，農村公共投資績效審計顯然已經達到了職業化的要求，具備了職業化的條件。從外部的角度看，國家治理現代化目標和依法治國方略的確定，以及社會公眾對獨立、客觀、公正等績效審計品質的高度認同，為績效審計職業化營造了良好的法制環境，并奠定了廣泛的社會基礎;從內部的角度看，績效審計在思維方式、技能方法、知識結構等方面都呈現出了相對穩定的固化現象，基本實現了績效審計工作基礎的職業化、工作狀態的標準化、工作行為的規范化以及工作管理的制度化。綜上所述，在堅持頂層設計，建立健全績效審計職業管理制度的基礎上，實現農村公共投資績效審計職業化是完全可能的。3.2.3農村公共投資績效審計更加關注生態文明。近年來，隨著國家對農村支持力度的不斷加大，農村經濟發展取得了前所未有的成就。但在農村經濟持續增長的光環下，卻是以犧牲生態環境為代價，農村環境污染事件頻繁發生。黨的十八大明確提出“五位一體”的發展戰略，首次將生態文明建設提高到了戰略高度。在立足于農村公共投資績效審計受托責任觀的基礎上，學術界部分學者對影響農村經濟可持續發展的環境責任問題關注度日趨升溫。環境責任審計體現著環境審計與經濟責任審計的結合，這是國內外新的研究領域。農村公共投資績效審計在關注農村公共投資經濟效益的基礎上，將更多地向農村生態環境效益側重，更多地關注農村生態環境，發揮其對農村生態文明建設的監督作用。3.2.4農村公共投資績效審計結果應用機制日趨完善。目前對農村公共投資績效審計結果的應用程度不高，審計結果應用機制尚不完善，這必然會在一定程度上影響績效審計人員的工作積極性，進而在其監督作用的效果上大打折扣。為此，未來將主要圍繞以下三個方面，逐漸完善農村公共投資績效審計結果應用機制。首先是為農村公共投資績效審計結果應用機制打好工作基礎，加快績效審計信息化進程，提高數據綜合利用力度等工作;其次是疏通與績效審計結果應用機制相關的聯系渠道，建立健全績效審計成果和信息的共享機制，實現績效審計成果和信息的及時共享;最后是加強對績效審計結果使用利益相關方的后續溝通力度(耿建新，2016)，這種后續溝通其本身就是農村公共投資績效審計結果應用機制的構成部分。
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作者：孫雪東 袁建華 單位：山東農業大學經濟管理學院
推薦期刊：《中國內部審計》自1999年創辦以來，積極宣傳黨和國家有關內部審計的方針、政策和法規，詮釋中國內部審計協會發布的內部審計準則，闡釋中國內部審計協會提出的指導內部審計工作的意見。
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