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摘 要： 摘要：經過自改革開放以來的近30年的發展,我國民辦高等教育充分運用市場機制,形成了以學養學、校產合作、以產養學等多種形式的多渠道籌集辦學經費的辦學思路。民辦高等教育的辦學規模和辦學層次都得到不斷擴大和拓展,逐步形成了富有中國特色的專業和區域發展
摘要：經過自改革開放以來的近30年的發展,我國民辦高等教育充分運用市場機制,形成了以學養學、校產合作、以產養學等多種形式的多渠道籌集辦學經費的辦學思路。民辦高等教育的辦學規模和辦學層次都得到不斷擴大和拓展,逐步形成了富有中國特色的專業和區域發展結構,民辦高等教育顯示了頑強的生命力和旺盛的創造力。目前,我國已經形成了有一定規模的民辦高等教育體系,包括本科和�？苾蓚�辦學層次;形成了民辦普通高校、獨立學院、民辦自考助學院校和高等職業教育機構等不同類型的民辦高等教育機構。截至2008年底，我國民辦高校640所 (含獨立學院322所)，在校生401.3萬人，其中本科生223.3 萬人，�？粕�178.0萬人，另有其他形式教育的學生26.7萬人;民辦的其他高等教育機構866所，各類注冊學生92.02萬人。另外，還有民辦培訓機構19579所，834.76萬人次接受了培訓。
一、我國民辦高校的發展現狀
(一)民辦高校發展歷史沿革
我國古代具有高等教育性質的私學遠在春秋戰國時期就已經誕生。當時私學在各地興起，其中最突出的是孔子所辦的私學�？梢哉f，孔子是創辦我國私立高等教育的先驅�？傮w來看，我國古代的各個朝代，私學在不同程度得到了廣泛的發展，先后出現了“稷下學宮”這樣一所由官家操辦而由私家主持的高等學府;“經館” 這樣一些有固定場所、由著名學者聚徒講學的古代高等教育機構;“書院”是一種以私人創辦為主、教學活動與學術研究相結合的高等教育機構。尤其是書院，興盛于宋，歷經元、明、清，直至清末改為學堂，歷時近千年。古代的高等教育作為我國古代教育制度的重要組成部分，在傳承文化、培養人才、交流學術方面作出了巨大的歷史貢獻。
近現代意義上的我國民辦高等教育是外國教會創辦的教會大學和國人自辦的私立大學。1840年鴉片戰爭以后，西方列強強迫清政府簽訂了許多不平等條約，獲得了在我國興辦教會學校的特權，美、英等國在我國建立了許多大學。在教會大學興起的同時，國人中的有識之士也開始集資創辦私立高校。最早可追溯至1878年張煥倫在上海創辦的正蒙學院。1903年清廷頒布《奏定學堂章程》，明文鼓勵富商紳士創辦新式學堂，促進了私立高等教育的發展。1912年中華民國成立，我國社會結束了長達兩千多年的封建桎梏。政府當局提倡建立新式學堂并鼓勵私人辦學，私立高校由此得到較大發展。到抗戰勝利后的1946年，我國私立高校有64所，學生40,581人，分別占公、私立高校學生總數的34.6%和31.5%。
在建國初期，全國有高校227所，其中私立的高校69所，占總數的39%。新中國成立以后，人民政府大力發展公辦學校，于1951年將全部教會大學收為國有，1952年將其他私立高校全部改為公立。直到1978年，我國第一所民辦高校——湖南中山進修大學(原中山業余大學)成立，標志著我國民辦高等教育在經歷了20多年的沉寂之后又重新登上了歷史舞臺。伴隨著我國改革開放和現代化建設的進程，經過20多年的發展，我國民辦高等教育從無到有，從小到大，不僅在數量上已經達到了相當的規模，而且質量也逐步取得了社會的認同，形成了一定的結構、層次和辦學特色，逐步成為我國高等教育的重要組成部分，在我國高等教育邁向大眾化的進程中發揮了重要作用。
(二)民辦高校的非營利特征
弗里曼曾深刻指出,“所有的學校生產的教育服務都具有公共產品屬性,私立教育也服務于公共利益,承擔了社會責任,從這個角度來講,所有的學校其實都是公立學校(all schools are public schools)” 。因此,民辦高校作為培養專門人才的高等教育機構,它獨立于政府組織以外,又有別于以營利為目的的企業組織, 與企業活動的逐利性相比,民辦高等教育活動是非營利性的，是一種非營利性的學術組織。在我國的法律體系中涉及教育及民辦教育的很多法律,如《教育法》、《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等,從性質界定上,這些法規無一例外都把民辦學�？醋魇且环N非營利性組織。比如,《教育法》第23條明確規定:“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”�！睹褶k教育促進法》也明確規定:“民辦教育事業屬于公益性事業,是社會主義教育事業的組成部分”。2007年初,教育部頒布實施的《民辦高等學校辦學管理若干規定》再次明確指出:民辦高校及其舉辦者應當“堅持社會主義辦學方向和教育公益性的原則”。政府在法律層面界定了民辦高校的非營利性特征。
二、非營利組織視角下民辦高校的管理制度體系
(一)非營利組織管理的內容和特征
非營利組織(NPO-Non-profit Organization)是一個從西方引入的概念,大體是指政府與企業以外的社會組織也叫非政府組織(NGO-Non-govermental Organization)、第三部門(The thirdsector)。東北財經大學王方華編著的《非營利組織市場營銷》中認為:非營利組織是不以營利為目的而從事社會公益事業的機構、組織和團體。他們可以是現有的政府事業單位和教育機構,注冊的民辦機構。根據霍布金斯大學教授Salamon(1999)給出的非營利組織的特性,凡符合組織性、非政府性、非營利性、志愿性,自治性的組織就屬于非營利組織。按照約翰-霍布金斯大學非營利組織比較研究中心設計的非營利組織分類體系,把非營利組織分成12個大類:文化與休閑類、教育與科學研究類、衛生類、社會服務類、環境類、發展與住房類、法律推進與政治類、慈善中介與志愿行為鼓動類、國際性活動類、宗教活動和組織類、商會或專業協會類,其他類。在我國,很難找到嚴格符合這個定義的非政府組織,我國的非營利組織是按照在民政部門登記注冊的“社會團體”和“民辦非企業單位”兩種形式對非營利組織加以確認的。
非營利組織在管理方面具有以下主要的特征:(1)不存在利潤指標,所有非營利組織都是在利用自身的資源為社會提供產品和服務,即通過一定的投入來創造一定的產出。在企業里,我們可以通過利潤的高低來衡量其效率,而非營利組織則缺少這一整體指標,這就嚴重妨礙了管理的系統性。(2)大多數非營利組織可以享受政府給予的稅收和法律上的優惠政策,在稅收方面,凡是與非營利項目有關的收入都可以免交收入所得稅,在法律方面,非營利組織可以獲得一定利潤作為組織擴大規模之用。(3)服務性質來看,非營利組織服務的質量無法提前檢測,最多只能在向顧客提供的過程中給予監督,服務質量的判斷具有很強的主觀色彩。(4)目標與戰略導向上看,非營利組織選擇競爭戰略要受到國家、社會的引導和限制。(5)非營利組織責、權、利不是十分明確,首先董事會對組織的影響力相對較弱,董事會成員是出于一定的政治或融資目的,他們一般對組織所面臨的真正問題并不十分了解,因此,很難做到決策的最優化。
(二)民辦高校的管理制度構成
1.民辦高校的法人治理
我國民辦高校從辦學屬性上看,包括純民辦和獨立學院兩大類型,在每一種類型下,又可以分為許多不同的辦學形式,如純民辦高校又包括個人、社會團體和企業舉辦等幾種形式,而獨立學院又包括“校中校”(公立高校以各種隱蔽形式自己與自己合作)和“非校中校”(公立高校與企業或其他機構合作舉辦)兩種形式。針對不同辦學屬性,民辦高校的行為治理方式也不盡相同。 具體地講,可以將民辦高校的董事會制度 分為下面三種情況:
(1)純民辦高校的董事會。董事會是在政府或法律制度要求之下建立的,其成立時間往往晚于學校的成立時間,其形式重于實質。從名義上講,董事會是學校的最高決策機構,但是學校的主要權力往往掌握在個別人手里。董事會一般由學校創辦人、少數高層管理人員以及部分校外知名人士組成。主要創辦人擔任董事長或董事長兼校長,是學校的法人代表,掌握著主要權力,操作著聘任一些專業人士管理學校的具體業務。在這種格局下,學校的主要決策方式不是民主決策,而是個人決策。
(2)企業獨立創辦的民辦高校的董事會。對企業辦學情況而言,董事會成員主要來自企業,學校的重大決策和投資項目要經過董事會的批準,董事會負責辦學資金的籌措和運作,包括學費收入和支出的管理,董事會聘請專業人員擔任校長,由校長管理學校的日常工作。
(3)獨立學院的董事會。獨立學院本身就是一種利益關系集合體,投資主體以有形資產入股,公立高校以無形資產入股。獨立學院比較常見的治理形式是,獨立學院董事會的董事長由投資主體派人員出任,而院長一般由母體公立高校推薦,經董事會同意后任命產生。
通過上面的分析可以看出,個人舉辦的民辦高校、企業舉辦的民辦高校和獨立學院的行為治理形式,都具有利益團體控制的特點,這是由民辦高校的非營利組織屬性不清以及單一辦學經費來源所決定的。
2.民辦高校的財務管理
民辦高校的財務管理是民辦高校管理工作的一個重要組成部分,是組織學校財務活動、處理財務關系的一項專業性很強的基礎工作。
(1)建立有效的財務管理組織體系。民辦高校的財務管理組織體系是指學校內部財務各項工作分工與協作的層次與框架。從目前國內情況來看,民辦高校財務管理機構的設置大致有三種類型:一是超脫型,即由董事會委派財務總監主管學校財務工作。其特點是既能體現董事會的授權,又有利于充分體現財務管理在學校管理中的地位和作用,但校長“超脫”于學校財務工作之外,不利于激勵校長的辦學積極性。二是專家型,就是在校長統一領導下,授權由與副校長職位平行的總會計師負責具體分管學校的財務工作。這種體系框架充分體現了學校財務管理的專業性和財務決策中專家意見的權威性。三是分權型,即專門配置分管財務的副校長,代表校長對學校財務工作實施統一領導。這種模式的特點在于財務副校長與財務機構負責人都需對校長的授權負責,有時會形成沖突。
(2)收入與結余的分配原則。非營利組織不以營利為目的，但是并不是說不能贏利。同樣民辦高校不能以營利為目的,但并不排斥有可能甚至需要贏利。這不僅是因為教育的運作需要有一定的經濟作為支撐,而且也因為教育本身需要不斷發展,需要不斷地投入。民辦高校的持續發展,需要“收入”“結余”來積累資金,更需要用“收入”“結余”給予資源提供者適當的回報來激勵其對教育不斷投入的熱情和積極性。民辦高校的活力與生機也主要體現為財務的活力與生機。
民辦高校收入與結余的分配不等同于企業,一方面是因為教育事業的公益性;另一方面也因為教育資源的多樣性。教育事業的公益性要求學校分配必須有利于學校教育事業的發展;教育資源的多樣性,又要求學校分配不能采取單純的投資者剩余權政策。因此,民辦高校的收入與結余分配遵循著以下原則：①風險防范原則。民辦高校的“市場性”使學校面臨多種風險。如:生源風險、財務風險、政策風險、責任風險、事故風險等。為了防范風險,避免學校發展的不穩定性,民辦高校就必須從學費收入中提取一定比例的風險保證金。風險保證金計入學校教育成本,主要用于彌補各種風險導致的虧。②發展優先原則。民辦高校在安排與調節各方面利益關系時,同時遵循的一個原則就是要有利于學校教育事業的發展。③分享原則。民辦高校的資源形態具有“資、智并重”“財、才共生”的特點。在教育過程中,貨幣資源、實物資源、智力資源、機制資源、品牌資源都具有十分重要的作用。因此,民辦高校的收入與結余需要讓各種資源的提供者共同分享,惟此才能更好地調動各方面的積極性。④出資人合理回報原則�！睹褶k教育促進法》第51條明確規定,民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報。這一點是民辦高校在財務管理上不同于純粹非營利組織的地方。
三、非營利組織管理視角下民辦高校發展中的問題
(一)民辦高校非定性自主權不夠充分
民辦高校缺乏真正的辦學自主權，學校發展受到種種制約。教育主管部門在政策管理上，不能夠按照市場規律和民辦學校自身實際發展給予真正的辦學自主權，主要表現在：
1.民辦高校在選擇招生范圍和招生方式上的沒有自主權
生源是民辦學校生存的前提。教育行政部門應該嚴格執行《民辦教育促進法》關于“縣級以上地方人民政府教育行政部門、勞動和社會保障行政部門應當為外地的民辦學校在本地招生提供平等待遇，不得實行地區封鎖，不得濫收費用”的規定，消除各種壟斷行為。但是民辦高校在實際招生過程中，經常遇到各種障礙和壁壘。招生的地域、招生的名額和指標等都受到政府教育行政部門的調控。
2.民辦高校在專業設置上受到限制
如同對辦學規模嚴格控制一樣，目前政府在實踐中對民辦高校的學科專業建設也有許多控制性的規定，比如，對專業設置、專業方向、專業數量、專業規模等等，都要實行申請審批制，有些專業(不含特種專業)不僅要省級教育行政部門審批，還要經國家教育部門控制、審批。每年能夠審批下來的專業只有2—3個。這都與民辦高校依托市場、靈活辦學的體制和機制不相適應。
3.政府對民辦高校的政策支持力度不夠，公、民辦學校不能一視同仁存在“公平”表面下的不公平比如在收費、教師職務評聘、評優、教師和學生的公平待遇、科研立項等方面，只有限制性的規則，沒有實質性的政策支持。比如民辦學校辦學者至今不能享受同類公辦學校負責人的政治待遇;教職工退休后得不到同等的福利待遇保障;統招學生無法申請到國家助學貸款，非統招學生甚至連半價火車票都沒有資格買到。另外，對民辦高校的經費補貼、學校建設用地的劃撥等政策至今也沒有得到落實。從政策上講，民辦非學歷教育仍然屬于公益性事業，但是稅收部門卻規定必須繳納稅費。對公、民辦高校建設用地審批及配套稅費減免等方面，同樣存在不能平等一致對待的情況。
(二)民辦高校發展中管理制度或有缺失
1.董事會內部缺乏制衡機制
目前民辦高校的投資者(或出資人)是實際的管理者，也就是說，民辦高校董事會功能因“外部人控制”而減弱，董事會內部缺乏制衡機制。 盡管《民辦教育促進法》第19條規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。”，但事實上，有不少民辦高校雖設立了董事會，但大多是為了應付法律規定而設立，董事會難以發揮決策機構的職能和作用。同時，大多民辦高校的董事會成員結構不合理，內部制衡和外部參與機制不健全。投資公司董事長(或出資人)、校董會董事長與校長三職合一現象較為嚴重，董事會成員中，與投資公司董事長(或出資人)有親緣關系的董事較多，熟悉教育規律的人員較少，教職工代表出任董事的也較少。教職工、社會賢達、知名人士等難以進入董事會，即使進入，也只是扮演顧問角色，缺乏實質性的決策權。投資公司(或出資人)通過控制董事會左右學校決策，影響了決策的民主化和科學化;通過控制董事會直接干涉教學，掌握剩余索取權和剩余控制權，最終使董事會所體現的科學決策、利益制衡等功能逐漸弱化。
2.財務管理體制不順, 內部控制制度不完善
不少民辦高校沒有明確的財務管理目標,也沒有理順其財務管理體制,有的民辦學院將財務部門附設在總務處;有的學校財務處長由董事成員兼任。財務工作僅發揮了記賬、算賬和報賬的會計核算功能。以“報賬型”為主的財會工作模式嚴重滯后于民辦高校的發展,并與市場經濟發展的要求不相適應。編制和執行的指導與管理都存在缺失。
內部控制制度不完善主要表現在一是沒有構建起科學的民辦高校法人治理結構。二是對內部控制重視不夠,沒有形成科學的內部控制程序和方法。三是內部控制的內容不全面。例如有些民辦高校未建立重大建設和投資項目論證、決策機制等內部控制制度,導致對外投資決策失誤,造成投資損失 。四是內部控制執行不嚴。有些學校雖建立了內部控制制度,但沒有嚴格執行,制度形同虛設。
四、非營利組織管理視角下民辦高校的發展
(一)優化董事會結構,增強董事會的獨立性
董事的構成影響民辦高校董事會工作,合理的董事會結構有利于增強董事會的獨立性和決策的專業性。民辦高校要根據自身的實際情況，不斷地對董事會結構進行優化和調整，不僅要增加專職董事的比重,更重要的是要實現董事會構成的多元化,在內部董事的基礎上引入獨立董事。獨立董事對內部董事進行制衡。這里的內部董事通常是指由民辦高校的投資者及其代表擔任的董事會成員，獨立董事則是指與投資者沒有密切的經濟、家庭或其他關系的成員。要發揮民辦高校獨立董事對董事行使職權的制衡作用，就要確保獨立董事的“獨立性”。獨立董事的“獨立性”至關重要，主要體現在他不是民辦高校的投資者，并與所任職的民辦高校沒有會影響其作出獨立判斷的任何關系，這是實現其“公正性”的前提和基礎。要細化民辦高校獨立董事的任職資格。為實現其法定職責，民辦高校獨立董事首先懂教育，還要懂管理、懂經濟和懂法律等;獨立董事在時間上要有保障。此外，獨立董事還要有敬業精神，并盡快完善相關配套制度，如獨立董事的培訓制度、資格認定制度、中介評估制度、人才庫制度以及任期、兼職與考核制度等。因此，作為利益相關者的利益共同體,民辦高校董事會中應該有不同利益主體的代表,能聽到不同聲音,反映不同需求，從而避免“外部人控制”問題,增強董事會的獨立性，而獨立董事恰恰順應了這種需求。從目前法律法規來看，《促進法》及其實施條例并沒有給獨立董事應有的席位，但各民辦高�？梢愿鶕陨硖攸c在民辦高校董事會章程中予以明確。
(二)進一步加強財務管理制度，建立科學的財務決策機制
1.完善內部控制制度,強化內部控制
首先,要強化內部控制的意識,制定完善內部控制制度,并將有關規章制度落到實處,真正做到不相容職務相互分離、相互制約、相互控制,并對內部控制的實施情況進行定期檢查和評價,以便不斷改善和推進內部控制體系的建設。根據《中華人民共和國會計法》規定,單位內部會計監督制度應當符合下列要求: (1)記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當確,并相互分離、相互制約; (2)重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經濟業務事項的決策和執行的相互監督、相互制約程序應當明確; (3)財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確; (4)開展內部財務審計和內部控制檢查評價。
2.建立科學的民辦高校財務決策機制
財務決策機制是指在不同層次下,財務管理主體決策權力形成規范和規定。決策權在各財務管理主體之間的分配是財務決策機制最重要的方面。民辦高校財務決策應該有兩個層次。第一層次應為學校的事會所進行的財務決策。第二層次是具有自主辦學權力的、直接對高校教學、科研和建設等工作實施管理的高校管理者為主體決策者的校級財務決策。民辦高校應該充分發揮校董會的作用,定期召開會議,對學校的發展規劃、重大建設項目計劃和籌資決策進行科學決策;對學校的年度建設計劃、資金計劃和年度財務決算進行審議,以便監督學校的財務運情況。從高校領導決策層來看,則要對學校的日的籌資、投資和用資等有關問題進行決策并組織實施。根據決策權力與責任對稱的原則,不同層次的財務決策主體各司其職,各負其責,形成現代管理體制下的民辦高校財務決策機制。這對于保障其財高效運行是極為重要的。
(三)賦予民辦高校真正的辦學自主權
1.允許優秀民辦高校自主招生
經教育部審批的注重社會效益、辦學質量穩定、管理制度完善、學校聲譽得到廣大人民群眾認可的優秀民辦高校，可以進行自主招生。首先出臺相關政策，取消招生計劃指標的限制，或把民辦高校的招生從下撥計劃指標制轉變為自主招生，然后向省上備案。然后過度到真正意義上的自主招生。即：自主進行入學測試;自主確定入學標準;自主實施招生錄取。經教育部和各省、直轄市、自治區進行本科和�？品旨壴u估后，自主頒發學歷證書，國家予以承認。自主招生未完成招生計劃的民辦高校，還可以參加全國統一招生考試后同層次、同批次的招生錄取工作。報名參加民辦高校自主招生被錄取的考生，不再參加每年6月進行的統一高考;未被錄取的學生，仍可參加當年全國統一招生考試，并重新填寫志愿。政府對工作優秀的民辦高校予以表彰獎勵;對違法違紀者予以追究，并取消該學校的自主招生資格。
2.擴大民辦高校專業設置的自主權，增強辦學活力
我國《高等教育法》和《民辦教育促進法》的頒布實施,表明了民辦高校擁有了法律意義上的辦學自主權。對民辦高校的學科建設和專業建設由目前的審批制變為備案制，政府可以通過年度檢查、教學工作水平評估、就業率與就業滿意度檢查等形式，對民辦高校的辦學條件和教育教學質量進行宏觀控制與結果評價，并通過公示、警示等手段來監督管理學校，引導市場的選擇，最終達到優勝劣汰的目的。
(四)進一步健全、完善相關政策，切實保證公民辦高校真正意義上的平等
目前，我國已經初步建立了民辦高等教育的法律法規和政策體系。但是根據現實形勢發展的需要，這些政策還必須進一步健全完善。在學校的企事業單位性質、合理回報、資產管理、教學評估，征地、稅收，學校負責人政治待遇、師生待遇等方面，應盡快出臺一系列更細化、更具操作性的分類配套政策，切實保障民辦高校在實踐層面能夠真正得到平等對待，支持和促進民辦高等教育在目前的發展基礎進一步上臺階、上水平。比如，出臺政策，明確規定民辦學校是民辦事業單位，與公辦學校具有同等的法律地位，而不是“民辦非企業單位”的尷尬身份。湖南在2009年1月份出臺的文件中已經做到了這一點。再比如職稱評定，根據《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》(國辦發[2006]101號)精神，民辦高校教師職稱評定納入省級高校教師職稱評定工作范圍，參照同級同類公辦高校教師評聘辦法和有關政策規定執行。但是直到目前，民辦高校只能進行教師初級職稱評定，連中級(講師)職稱評定的權力都沒有。
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