發布時間：2014-07-22所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 論文摘要：從兩個國家機關的性質和地位看，人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督、制約和被制約的關系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務不必去管，要防止人大不適當地干預政府的日常工作。反過來也要防止政府
論文摘要：從兩個國家機關的性質和地位看，人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督、制約和被制約的關系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務不必去管，要防止人大不適當地干預政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。
憲法第104條規定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”地方組織法第8條和第44條在分別規定縣級以上地方各級人大及其常委會職權時，都有一項規定：“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”何謂“重大事項”?地方組織法比憲法規定得具體了些，列出了九個方面的工作，但依然比較籠統，難以把握。從上個世紀80年代開始，一些省級人大常委會總結實踐經驗，試圖用地方性法規的形式對“重大事項”作出界定和規范。至目前為止，已先后有安徽、北京、重慶、海南、江蘇、遼寧、湖北、廣東、青海、云南、山東、吉林等省級人大常委會制定并實施了關于討論、決定重大事項的規定。這些規定通常把“重大事項”區分為兩類：一類是由人大常委會討論作出相應決議、決定的事項，另一類是由常委會討論，但不作出決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項。有的除區分上述兩類外，還列出一些事項只要求政府報告或備案，常委會不進行討論。
科學界定和規范“重大事項”，主要應依據兩條：一是憲法和法律規定，二是實踐經驗。上述省級人大常委會的討論、決定重大事項的規定，總的看都是依據這兩條制定出來的。經過對各地規定的對比和分析，我們把由人大常委會討論并作出決定的事項即第一類重大事項“概括為下列十項：
(一)保證憲法、法律、行政法規、上級人大及其常委會決議、決定和本級人大決議、決定的遵守和執行的重大措施。
(二)實施依法治國方略，加強社會主義民主法制建設的重要部署和措施。
(三)保護公民、法人和其他組織合法權益的重大事項。
(四)本行政區域內經濟和社會發展的重大改革方案。
(五)教育、科技、文化、衛生等方面的發展規劃。
(六)計劃生育、土地管理、環境和資源保護方面的重大措施。
(七)根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更或調整。
(八)撤銷下一級人大及其常委會或本級政府不適當的規范性文件。
(九)授予或撤銷地方的榮譽稱號。
(十)應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項。
由人大常委會討論，不作決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項，即第二類“重大事項”，可概括為下列十四項：
(一)法律、法規和有關決議的實施情況。
(二)計劃、預算的實施情況。
(三)預算外資金的管理情況。
(四)教育基金、社會保險基金、扶貧基金、環境基金、住房公積金的管理情況。
(五)對預算執行和其他財政收入的審計情況。
(六)城市總體規劃、城市階段性建設規劃的編制和重大變更。
(七)本行政區域內的重大建設項目。
(八)區劃變更和機構設置情況。
(九)受理申訴、控告、檢舉情況。
(十)“一府兩院”組成人員違法違紀的處理情況。
(十一)重大突發性事件的處理情況。
(十二)辦理代表議案和建議的情況。
(十三)同外國地方政府建立友好關系。
(十四)應當向人大常委會報告的其他重大事項。
上述兩類“重大事項”(主要是第一類“重大事項”)，規定得是否科學，是否符合法律和實踐，目前尚有一些不同的意見和看法。我們擬從以下三個方面進行討論和評析。
一、有無必要和可能對重大事項進行界定和規范?
有的同志認為，什么是“重大事項”沒有固定標準，既難以界定，也沒必要界定，列出若干條，反而會“作繭自縛”，限定人大行使決定權。我們不同意這種看法。主要理由是：第一，上述所列第一類十項“重大事項”，既涵蓋了政治、經濟和社會發展等各方面的工作，又屬于人大職權范圍內的事項，總的說是比較全面可行的。不錯，“重大事項”具有變動性和相對性的特點：在甲地是重大事項，在乙地可能不是重大事項;現在是重大事項，未來不一定是重大事項。正因為如此，重大事項不可列得過于繁細，除具有共性的具體事項，如計劃、預算的變更和調整，撤銷不適當的規范性文件外，主要應列涵蓋各方面工作的概括事項。實際上，憲法和法律在規定人大及其常委會職權時，也是采取了概括事項和具體事項相結合的列舉方式。第二，省級人大常委會制定的關于討論、決定重大事項的規定，屬地方性法規，地方立法的一條基本經驗就是“不耐蟲、有特色、可操作”。為了做到有地方特色，在不同法律、行政法規相抵觸的前提下，各地在界定和規范“重大事項”時，都注意體現本地特點。第三，兩類“重大事項”最后都有一條“兜底性”條款，即“應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項”、“應當向人大常委會報告的其他重大事項”。這類“兜底性”條款，為國家權力機關行使職權留有很大的甚至是無限的余地和空間，不存在限定和束縛人大自身手腳的問題。長期以來，恰恰是對“重大事項”不作界定，影響了人大決定權及其他職權的有效行使。因此，地方人大用列舉的方式把“重大事項”具體化，既是必要的，也是可能的。
二、如何理解討論、決定重大事項的性質?它是行使決定權還是行使監督權?
有的同志提出，討論、決定重大事項是人大行使決定權，而上列第一類十項“重大事項”中，包括保證憲法和法律的遵守和執行，決定計劃、預算的部分變更或調整，撤銷下一級人大及其常委會和本級政府不適當的規范性文件，這些均屬于行使監督權的內容，不宜列為重大事項。我們認為，這種看法值得商榷。人大四權包括立法權、決定權、任免權、監督權，是從80年代以來人大工作中流行的一種通俗概括。人大四權之間的關系，既不是孤立的，也不是對等的，而是你中有我、我中有你、相互聯系、配合行使的關系。應當說，前三權屬于同一性質，我們稱之為議決權。所有議案，不論是法案、重大事項案、人事任免案，都需要以會議的形式集體進行審議，經過表決方能通過，并具有一定法律效力。議決權的行使又同監督權的行使互為表里。行使議決權是前提和基礎，體現了國家權力的性質和來源;行使監督權是條件和保障，體現了對國家權力的規范和制約。保證憲法和法律的有效實施，部分變更、調整計劃或預算，撤銷不當的規范性文件，都是地方政治、經濟生活中的重大事項，人大常委會就這些重大事項作出決定，既是行使決定權，也是進行法律監督和工作監督，是人大決定權和監督權兩權的配合行使。至于第二類所列事項，在一般情況下，人大常委會只聽取和審議有關情況的報告，這顯然屬于人大工作監督的常見形式;只有在必要時作出決定的情況下，才是行使決定權。我們在研究人大討論、決定重大事項的性質時，不應從概念和定義出發，更不宜把四權截然分開。應當說，地方人大制定討論、決定重大事項的規定，主要是為了保障和規范決定的行使，同時也有利于加強監督工作，有利于兩權的配合行使。
三、對有些事項是否列為一類“重大事項”，存在爭議。
許多地方把檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的決定而報請本級人大常委會決定的事項，列為一類重大事項。有的同志指出，這一條出自檢察院組織法第3條第2款，鑒于法律已有明確規定，況且這類情況在實際中比較罕見，可以由最后的兜底性條款管著，不必單獨列項。一些地方把人民代表大會閉會期間人大常委會批準逮捕或審判代表的事項列為重大事項。有的同志指出，這一條已由地方組織法、代表法作了規定，可以不單獨列項。有的同志則認為當前實際生活中侵犯代表合法權利的事件時有發生，為保障代表執行代表職務，也可以考慮列為重大事項。一
些地方把保護公民、法人和其他組織合法權益的事項列為重大事項。我們認為，這樣規定既同地方組織法關于地方各級人大職權的有關規定相一致(參看地方組織法第8條中第12至15項、第9條中第10至13項)，也符合我國憲政的根本原則和現代法制的基本要求。加上，一些地方侵犯公民、法人和其他組織合法權益的問題比較突出，尤其是加人WTO以后，如何依法保護勞動關系主體雙方的合法權益，將成為一個突出問題。因此應當把保護公民權利，包括保護各特殊群體權利的有關事項列為一類“重大事項”。
人大及其常委會討論、決定重大事項，除需要對“重大事項”進行界定和規范外，還需要抓好三個環節：
一是，選準議題。上列一類“重大事項”中具體事項少，概括事項多，每個概括事項如民主法制建設的重要部署和措施，經濟和社會發展的重大改革方案，計劃生育、土地管理、環境和資源保護方面的重大措施等，還可以分解為若干議題。那么如何確定每個年度乃至每次常委會會議討論、決定的議題呢?各地的經驗主要是：第一，圍繞黨和國家的中心任務和工作確定議題。人大討論、決定的事項一般都是根本的、長遠的、重大的事項，但在時間和空間上卻具有一定相對性和變動性。如現在解決亂收費、亂集資、亂攤派，減輕農民負擔是農村工作的一個突出問題，可以把解決“三亂”作為重大事項，而在實行費改稅后如何解決農民負擔問題就要改換內容和題目了。又如，在興建重大水利建設項目的地方，移民問題就是重大事項。因此，地方人大討論、決定重大事項，一定要在同級黨委領導下，從當地實際出發，審時度勢作出正確抉擇。第二，圍繞人民群眾關心的“熱點”問題確定議題。有的地方人大常委會從代表提出的議案中，選擇幾個議案反映同一個問題的或者同一個問題代表聯名較多的，如環境污染問題、“菜籃子”問題、老區人民溫飽問題等，從中確定重大事項，通過行使決定權推動解決了許多與人民群眾切身利益有關的問題。第三，圍繞一些重要法律的出臺確定議題。修改憲法和一些重要法律的出臺，有一個貫徹實施的問題，要把人大執法檢查的重點同人大常委會討論、決定的重大事項有機結合起來，以保障和促進法律的有效實施。
二是，規范程序。現在出臺的省級人大常委會關于討論、決定重大事項的規定，已對討論、決定的程序，包括議案的提出、議案的審議、議案的表決、決議或決定的公布和實施等作了一些規定。但有的規定過于簡略，需要在實踐中修改、完善。比如，對決議作出后如何貫徹實施，要規定監督反饋程序，要對其法律效力作出剛性的、操作性強的規定。人大作出的決議或決定，缺乏有效的監督措施，就可能變成一紙空文。由于憲法和法律對人大常委會討論、決定各方面工作的重大事項作了明確規定，加上多數重大事項屬于經常性工作，需要及時作出決定，因此各地都只對人大常委會(有的是各級人大常委會)行使這一職權制定了地方性法規。實際上有些重大問題只有通過人民代表大會討論、決定，才更有權威性。應當總結經驗，進一步制定人民代表大會決定重大事項的單項法律或法規。
三是，理順關系。人大及其常委會要行使好討論、決定重大事項的職權，必須在黨的統一領導下，理順各方面的關系，特別要理順黨委、人大和政府的關系。
首先，要正確認識和處理黨委決策與人大依法行使討論、決定重大事項職權的關系。現在，我們黨已成為在全面改革開放條件下領導國家建設的執政黨，要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大的職能作用。為此，黨中央提出了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，并已載入憲法。這標志著我們黨在新的歷史條件下領導方式，特別是執政方式的重大發展和改善。它要求黨組織要善于把黨的主張通過法定程序變成國家意志。因此，黨組織作出的決策，凡是關系國家事務的，要求全體公民都遵守的，屬于人大職權范圍內的，都應作為建議或通過“一府兩院”提出議案，由人大及其常委會作出決定或制定為法律，再由“一府兩院”去執行。由此可見，黨委決策同人大行使討論、決定重大事項的職權是完全一致的。其次，要正確認識和處理人大討論、決定重大事項和政府討論、決定重大事項的關系。對各方面工作的重大事項，人大可以討論、決定，政府從行政管理的角度也可以討論、決定，實踐中確有不易分清的地方。但是人大行使決定權同政府行使行政決定權，在性質、地位、作用和法律效力上都是不相同的。如何加以區別?根據各地經驗，應當把握好以下幾點：一是從兩個國家機關的性質和地位看，人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督、制約和被制約的關系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務不必去管，要防止人大不適當地干預政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。如果出現這類侵犯人大職權的不適當的決定，人大常委會有權予以撤銷或督促其自行撤銷。二是，從人大討論、決定重大事項的程序看，一般是由黨委提出建議，由政府或法院、檢察院提出議案，再由人大及其常委會通過審議作出決定。要嚴格按照法定程序辦事，不能把人大視為只是“走走形式、辦辦手續”的機關，更要避免擱置人大決定權的現象。三是從實際看，黨委、人大、政府及其工作機構要加強協商和聯系。因為我國各個國家機關都是在黨委領導下唱的一臺戲，因此在把某個重大事項提請人大討論、決定之前，要加強溝通和協調。政府對某一事項該由自己決定還是提請人大決定拿不準，要及時聽取人大的意見。人大決定重大事項也要通過黨組征得黨委的原則同意，并及時同政府通氣。黨委則要總攬全局，協調各方，保證各個國家機關獨立負責、協調一致地工作，特別要支持國家權力機關依法行使各項職權。
一是從兩個國家機關的性質和地位看，人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督、制約和被制約的關系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務不必去管，要防止人大不適當地干預政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。如果出現這類侵犯人大職權的不適當的決定，人大常委會有權予以撤銷或督促其自行撤銷。二是，從人大討論、決定重大事項的程序看，一般是由黨委提出建議，由政府或法院、檢察院提出議案，再由人大及其常委會通過審議作出決定。要嚴格按照法定程序辦事，不能把人大視為只是“走走形式、辦辦手續”的機關，更要避免擱置人大決定權的現象。三是從實際看，黨委、人大、政府及其工作機構要加強協商和聯系。因為我國各個國家機關都是在黨委領導下唱的一臺戲，因此在把某個重大事項提請人大討論、決定之前，要加強溝通和協調。政府對某一事項該由自己決定還是提請人大決定拿不準，要及時聽取人大的意見。人大決定重大事項也要通過黨組征得黨委的原則同意，并及時同政府通氣。黨委則要總攬全局，協調各方，保證各個國家機關獨立負責、協調一致地工作，特別要支持國家權力機關依法行使各項職權。
SCISSCIAHCI
