發布時間：2021-04-07所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：目前，法治公安建設尤其是公安法治隊伍建設仍面臨不小阻力，這些阻力不僅來自傳統公安體制及職業習慣的慣性影響，而且有法治理念、法學教育及法治文化三個方面深層次的原因。要實現建設法治專門隊伍的目標，我們必須以法治信仰為抓手，以法治理念為導
摘要：目前，法治公安建設尤其是公安法治隊伍建設仍面臨不小阻力，這些阻力不僅來自傳統公安體制及職業習慣的慣性影響，而且有法治理念、法學教育及法治文化三個方面深層次的原因。要實現建設法治專門隊伍的目標，我們必須以法治信仰為抓手，以法治理念為導向，以制度建設為保障，以公安法學理論研究為推動，立爭取得公安法治隊伍建設突破性的新進展。基于此，從法學理論的角度出發，對公安民警隊伍的法治化路徑進行闡述，以期為公安機關真正發揮法治專門隊伍的重要作用提供理論支撐。
關鍵詞：法治隊伍;依法治國;法治信仰;法治公安;公安法學
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“十八屆四中全會《決定》”)中提出：要建設高素質法治專門隊伍;推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平;加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度。在人們的傳統觀念中，所謂“法律人群體”或者說“法律專業隊伍”主要指法官、檢察官、律師等職業群體，甚至在公安機關內部，有相當一部分民警，尤其是基層執法民警，并沒有將自身的執法工作提高到法律專業工作乃至法治建設的高度來認識，更沒有將自己順理成章地當做法治專門隊伍的一員來看待。在全面推進依法治國以及公安體制改革尤其是執法規范化建設不斷深入的時代背景下，作為最重要的一線執法隊伍之一的公安民警隊伍，其在法治建設方面的任務更為凸顯，其正規化、專業化、職業化的轉變也更為迫切�；诖耍疚膶ｉT從法學理論的角度出發，對公安民警隊伍的法治化路徑進行闡述，以期為公安機關真正發揮法治專門隊伍的重要作用提供理論支撐。
一、公安隊伍建設的法治化要求
黨的十八屆四中全會以來，我國法治進程進入到了全面發展的嶄新階段，黨的十九大更將全面推進依法治國提升到了新時代中國特色社會主義建設的四大戰略布局之一的高度。新的歷史機遇不僅對廣大法官、檢察官、律師等法律工作者提出了更高的要求，同時也對行政機關的執法工作者提出了更加嚴格的要求。習近平同志在人民警察警旗授旗儀式上所致訓詞中也再次強調公安隊伍“執法公正”的內涵和要求。作為國家重要的行政執法和刑事司法力量，公安機關必須要找準自己在全面推進依法治國這一大的歷史背景下的準確定位，使得隊伍建設這一根本能夠符合正規化、專業化、職業化的法治化要求。
(一)公安機關是法治專門隊伍建設不可或缺的重要力量
推進公安隊伍的法治化建設本身是“法治公安”的應有之義。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出了“法治專門隊伍”這一概念。這一概念的提出說明在依法治國的偉大進程中，必須要有一支以法律為職業，以法治為信仰的專業隊伍作為建設法治中國的主要推動力量。誠然，這里的法治專門隊伍應當包括法官、檢察官、律師等傳統意義上的法律工作者，但應當不限于以上群體。以這一概念的字面意思來解釋，所謂“隊伍”，是指在某一業務領域內的協作群體;所謂“專門”，是指這一隊伍要有正規化、專業化、職業化特征;而所謂“法治”不僅僅是指這一隊伍成員以法律或法學為專業，更應指這一隊伍應具備堅定的法治信仰、科學的法治理念及熟稔的法律實務技能。因此，在法治建設的廣義范圍內，在基層執法崗位上工作的廣大行政執法人員應當自然而然地成為法治專門隊伍的重要力量，尤其以公安民警為代表。于是，將廣大公安執法民警引入公安法治專門隊伍即是新時代賦予公安隊伍的新特征、新使命，公安隊伍的執法規范化建設則是法治專門隊伍建設不可或缺的重要內容。
綜上，“法治公安”建設和全面推進依法治國所要求的法治專門隊伍建設，在公安民警隊伍建設方面達成了法治化層面的契合。
(二)依法治國對公安隊伍建設的時代要求
近年來，隨著依法治國偉大進程的不斷深入發展，我國立法工作不斷完善，人民群眾法治思維不斷強化，司法人員涉法工作不斷規范，乃至律師及公證員等法律服務范圍進一步普及，這都為公安法治隊伍建設提出了新的挑戰和要求。這些挑戰和要求主要體現在權力制約更為明顯，理論要求更為突出，專業特色更為顯著三個方面。
1.權力制約更為明顯。張揚權利、制約權力是法治社會的重要標志。也有公安教育戰線的學者提出，警察法治(或者說公安法治化)的核心是警察權和公民權的平衡[1]。毋庸諱言，公安機關是所有政府職能部門中職權最為廣泛的機關之一。隨之而來，公安職權就面臨兩個弊端，一是監督難度較大，存在濫用風險;二是民間糾紛頻頻訴諸警方，致使警力嚴重不足，執法干警疲于應對，無力顧及其他。近年來，隨著刑事訴訟法、行政訴訟法等部門法的修改，以及《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》等司法解釋的出臺，尤其是以審判為中心的訴訟制度改革和監察制度的不斷完善，這種權力制約的意味就更為凸顯，主要表現為三個方面：一是來自法律法規、紀律機制本身的制約;二是來自監察機關、司法機關等公權力的監督與制約;三是來自以當事人為代表的私權利的制約。這就要求公安民警必須深刻理解權力與法治的含義，處理好制約與權能的關系，改變舊有的任意性執法思路和方式，切實依法用權，依規辦事。
2.理論要求更為突出。隨著社會整體法制水平的不斷提升，對公安民警，尤其是基層執法隊伍中的廣大干警來說，只是機械的搬行法條和簡單的服從命令已不能滿足建設法治專門隊伍的需求。從宏觀意義上講，法律并不是法律法規及相關規范性文件的機械組合。一方面，法律的具體適用必須要有正確的法治理念引導;另一方面，作為執法者必須明確相關部門法乃至不同法律法規之間的相互聯系，才能準確適用規范。因此，在法治社會的具體工作中，作為執法隊伍，頭腦中必須具備一個相對完整的法學體系以及知悉所以然的法學理論基礎，才能真正符合法治專門隊伍的標準。當然，這不是說讓每一名公安民警都成為學院派的法學研究者，而是要求作為執法者要以法治信仰為前提，以法治思維為指導，擁有較為完備的法學知識體系和法律適用技能，并且能夠以準確的法言法語將這種理論功底表達出來，按照“誰執法誰普法”的要求在群眾中傳播法治精神①。
3.專業特色更為顯著。這里的專業特色特指公安民警作為執法人員的法學專業特色，而不是僅從公安學專業角度出發去論述。從某種意義上說，公安機關在所有行政執法機關中是接觸公民群體最為密切和廣泛的機關。無論是辦理案件、調解糾紛，還是維持秩序、解危濟困等等，公安民警的工作已不能僅僅滿足于傳統意義上的“抓壞人”、“辦戶口”等工作，而是必須要符合法治化要求。以公安取證工作為例，在“審判中心主義”導向下，該工作的指導理論必須從傳統證據學轉向證據法學，讓取證實踐能夠經得起法律的考驗。尤其2018年新修訂的《中華人民共和國公務員法》也明確對涉法類公務員實行統一的法律職業資格考試制度②。這樣一來，法學專業的思維方式和價值理念將不斷影響到公安執法工作中，并逐漸占有重要位置。
二、公安隊伍法治化建設面臨之主要問題
近年來，公安隊伍的法治化建設取得了較為矚目的成就，隊伍的整體法學素養不斷提升。但也應承認，其在職業準入、法治理念、考核評價、法學理論及法治文化等方面仍存在相應的問題亟待解決。
(一)在職業準入制度上對法律專業仍欠缺普遍認同
公安民警在職業準入上主要來自三個方面：一是通過公務員招錄考試(這里包括應屆畢業大學生招考公務員考試及政法干警體制改革試點招錄考試等)進入公安民警隊伍;二是通過現役軍隊干部轉業進入公安機關;三是警察學院(或警校)公安專業的畢業生通過招警考試進入相應公安機關。但無論哪類招考都與法官、檢察官的招錄有一個很大的區別，即在專業上并不要求是法律或者法學專業，更不需要通過像法官、檢察官職業準入條件的法律職業資格考試(原國家司法考試)作為硬性要求。實踐中通過對近五年全國多個省一級的人民警察招錄來看，也并沒有體現出法律專業優先這一條件�？荚噧热萆媳M管法律知識一直作為必考項目，但法律內容只是作為公安基礎知識的一部分進行考核，其比重甚至不足50%。這一方面說明，無論是社會公眾還是招錄單位在一定程度上都沒有將法律作為執法民警的專業來看待，另一方面也說明，初任公安民警法學功底參差不齊，而這也造成了公安法治專門隊伍整體的法學基礎尚顯薄弱。
(二)法治理念導向下的法治信仰仍未普遍樹立
無論是公眾還是執法者往往對法律本身及自身的角色定位仍存在種種認識偏差。首先，對法律本身認識的偏差。相當一部分執法者將法律簡單的看作一種操作守則，甚至將法律視為“可有可無的工具”，這種“法律工具論”帶來了兩大危害：一則為“法律虛無主義”提供了前提;二則容易導致法律權威的缺失。其次，對公安法治角色定位認識的偏差。多年固有的職業慣性思維和傳統的社會樸素認知導致無論是社會公眾還是公安民警自身對公安機關的法治角色定位的認知仍存在一定偏差。一方面，社會公眾往往對公安民警有超出法治標準的過高要求。受“有困難，找警察”宣傳口號之政策性影響，公安民警在職業操守上成為了幾乎包攬解決社會一切問題的“大管家”。有學者統計，在基層執法單位，群眾求助的非警務活動普遍占到了全面警情的一半以上[2]。法治定位的含混使得廣大基層民警在種種糾紛之間疲于應付，而難有精力正視自己在法治社會下真正的角色定位。
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另一方面，相當一部分公安民警對法治社會和市場經濟背景下政府機關的角色轉換仍不適應。在社會管理層面，我國有著長期官本位的傳統歷史，而市場經濟所要求的社會契約精神相對匱乏。在這種文化積淀下執法人員往往習慣于“家長式”或“約束式”的管理模式，而不習慣以誠信契約為基礎的“守夜人”服務模式[3]。這種轉換對公安民警來說，既是適應法治、精簡壓力的機會，也是改變固有職業慣性的挑戰。
(三)考核評價機制仍存在與法治建設不相符的地方
公安機關對民警的考核評價可大致分為三個內容：工作績效;執法質量;紀律監察。其中主要面臨著三個問題：首先，三種考評主要以公安機關內部考評為主，但考評主體分別為政工、法治、監察三個部門，此三者在考核上各自為政，而三種考評在指標上存在很多交叉的地方。于是，廣大執法民警在超負荷的工作高壓下又要面臨種種考核壓力，勢必傾向選擇更加顯而易見的績效考核和監察考核為應對對象，而執法質量考核則不斷受到擠壓。其次，來源于社會的外部評價往往會對公安隊伍的考核評價產生一定影響，尤其是以媒體為代表的輿論影響。而在公眾法治意識仍有較大提升空間的歷史條件下，過分看重輿論或者公眾評價很容易導致“道德綁架”或者民粹主義的風險，由此得出的考評結果也必然與法治建設不符。最后，考核體制中缺乏針對學法、用法的鼓勵機制，民警自身對法學理論的學習、鉆研乃至自身法律素質的提高缺乏動力。以上問題交互作用，勢必會影響甚至制約公安隊伍法治化建設的深入開展。
(四)公安法學理論在系統化和實踐性上仍有欠缺
我們可以把公安工作所涉及的法律領域統稱為公安法學。與傳統法學相比，公安法學具有更強的實踐性和交叉性特點。而法學理論與公安實踐的脫節是公安法治專門隊伍建設在法學意義上所面臨的最棘手的問題，其主要來源于兩個方面的認識偏差：一方面，認為法學只是空中樓閣式的學術理論課程，忽略了其作為社會科學應有的操作性與實用性;另一方面，認為公安法學實踐主要來源于公安工作本身，而忽略了整個司法系統的法治要求，尤其是以審判為中心的司法體制改革③。因此，法學學科的特殊性決定了其實踐的特殊要求，在依法治國的大背景下，如果只是局限于公安機關內部進行理論科研，對指導公安實踐工作以及提供“智庫”功能是遠遠不夠或者甚為被動的。這種認識偏差一定程度上也反映到了公安法學教育培訓中。在整個職業生涯中，一名公安民警要經歷入職培訓、初任培訓、晉升培訓、警種培訓、專項培訓等多種職業培訓。而在所有培訓中，法律培訓所占的內容比例明顯不足，而專門的法律培訓更是少之又少，這就致使公安民警在法律知識和技能的更新和提高上相對滯后。
此外，公安法學師資配備尚需進一步優化。在全國范圍來講，公安培訓的法律師資主要來源三部分：一是公安院校自身配備的專職法律教師;二是從學界聘請的法學學者;三是從實戰單位聘請的相關領導或業務骨干。法學學者盡管理論層面高屋建瓴，但是實務層面并不能滿足職業培訓需要，而來自實戰單位的外聘人員備課精力及授課經驗又明顯不足，因此，公安院校法學系部的專職法律教師仍是授課主體。但目前專職法律教師又面臨法律實踐技能不足的困境。這就導致在公安院校的法律課堂上，法學理論容易成為空中樓閣，知識和技能并不能很好結合，對授課對象的法治素養的養成及提高便產生了一定阻礙。
(五)公安機關基層執法單位內部的法治文化環境有待完善
十八屆四中全會《決定》明確指出：“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化……”法治文化是社會主義先進文化的重要內容，在一定程度上體現著全面依法治國的進程。作為法治社會重要推動力量的公安機關，理所應當首先要形成完善、科學、持衡的法治文化氛圍。沒有完善的法治文化作為依托，法治專門隊伍建設就會缺少必要的推動力。公安隊伍的法治文化建設如何為法治專門隊伍建設提供推動力乃至引領整個社會法治文化的樹立和發展，是法治公安建設必須要面對的重要問題。
當然，文化的發展不能逾越社會發展的進程。法治文化的發展既要受到社會法治進程的必然制約，其具體內容也要受到實際國情的影響。首先，如上文所述，由于傳統文化長期的浸染，我國現階段還未完全形成以誠信為基礎、以契約為紐帶的法治文明。其次，社會輿論往往對法治理念存在種種偏見，甚至在某些程度和環境下會扭曲法治文化的良性發展。另外，從社會契約論的角度來講，法治意味著為了社會共同體或者公共利益的妥協和讓步，而“沒有一個人為了公共利益將自己的那份自由毫無代價地捐贈出來，這只是浪漫的空想”[4]。因此，法治必然導致理性壓制自我情感，這也是法治文化不同于其他文化的最大特殊之處。最后，我們要建設的法治文化不同于西方傳統意義上的“分權”、“民粹”等文化要素，而要在實踐中摸索出適合我國國情的中國特色社會主義法治道路，并以此為依據形成獨有的文化內涵。鑒于這三點，在公安隊伍中建立完善的法治文化并非一蹴而就的事情，也正因為如此才更值得將其做好。
三、實現公安隊伍法治化建設目標的設想
公安部于2015年初就明確提出全面建設法治公安的宏偉目標和具體方案④。習近平同志在2019年5月全國公安工作會議的重要講話更為公安法治專門隊伍建設指明了方向[5]。在現階段，要實現法治公安建設這一目標，必須從隊伍建設入手。這就要求我們必須以法治信仰為抓手，以法治理念為導向，以制度建設為保障，以公安法學理論研究為推動。惟其如此，才能取得公安法治隊伍建設突破性的新進展。
(一)以法治理念為導向，在公安隊伍中樹立普遍的法治信仰
法諺曰：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”[6]。法治的本質含義是“良法善治”，而良法之治下的法律信仰是法治信仰的關鍵所在。黨的十八屆四中全會明確指出：“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”我國沒有西方的宗教文化傳統，在辯證唯物主義為主流意識形態的市場經濟背景下，超理性或先驗主義信仰下的行為約束往往顯得無足輕重。那么，以法律為規范自身行為的自覺的價值依歸，保持常態的對法治的尊崇和敬畏，進而在整個社會中樹立廣泛而牢固的法治信仰便成為實現法治社會的先決條件。這也給公安隊伍提出了更高的要求，即不僅要在自己頭腦中樹立法治信仰、適應法治建設的潮流，還要在整個社會信仰法治的良性道路起到正面的促進和引導作用。要做到這一點，至少應從三個方面入手：
1.要形成廣大執法民警自覺學法的積極性。信法的前提是先要把法學好，而只有“信”才能“仰”。而要增加民警學法的自覺性，就要為學法提供渠道、平臺和鼓勵。首先，要擴展民警學習法律和法學的機會，在各類培訓中增加法律培訓內容;其次，要在公安系統內部設立法學交流平臺，可以利用座談、沙龍、論壇乃至網絡媒介等形式，以執法實際工作為基礎，建立比較穩固的交流平臺;另外，要對在法律學習方面有突出成績的民警有相應的鼓勵措施，比如通過國家司法考試、在執法資格考試中獲得優秀成績、考取法學方面碩士及博士研究生、參加法律或執法技能大賽榮獲較好名次，等等。
2.在整個執法隊伍中不斷加大法律專業的含量。上述《決定》中明確指出：要“全面落實執法資格等級考試結果運用，推動將基本級執法資格考試作為公安民警的準入考試。”這一政策的落實無疑將大大提高初任民警的法律素質。
除此之外，筆者認為，基于帶動整個公安隊伍法律素質的需求和目標，還需要采取措施在隊伍中不斷增加法律專業的含量。首先，在初任民警招錄中應當適當擴大法律專業畢業生的招錄范圍;其次，在職民警的晉升和競聘還應當適當向具有法學專業學歷及學位的民警傾斜;最后，逐漸實現基層預審和法制人員的完全法律專業化，以充分發揮其應有作用。
3.在整個執法環境中形成以法治文化為主流的良好文化氛圍。文化包括意識形態、言行操守、團隊理念、價值追求、輿論宣傳等多個方面，而在公安民警隊伍中，應形成以法治文化為主流的公安文化體系，這是執法工作的必然要求。進一步說，一支合格的公安法治專門隊伍，只有形成了以證據和程序為核心理念，以理性和正義為價值基礎的法治文化，才能樹立起真正的法律信仰，直面媒體和群眾的質疑，嚴防“道德綁架”的風險，進而引領社會輿論的正確導向，為法治公安建設提供強大的動力。——論文作者：楊華，胡進
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