發布時間：2021-03-03所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要當下我國的檔案事業發展道路，以檔案管理為起點，以檔案(事業)治理為過程，以檔案治理現代化為終點。檔案治理現代化是指民主化、法治化、規則化、高效化和協調化的全社會范疇檔案事業存在狀態。檔案治理的兩大抓手是圍繞全社會范疇檔案事業形成的制度體
摘 要當下我國的檔案事業發展道路，以檔案管理為起點，以檔案(事業)治理為過程，以檔案治理現代化為終點。檔案治理現代化是指民主化、法治化、規則化、高效化和協調化的全社會范疇檔案事業存在狀態。檔案治理的兩大抓手是圍繞全社會范疇檔案事業形成的制度體系的檔案治理體系和治理主體運用制度體系管理全社會范疇檔案事務的能力的檔案治理能力，兩者實現“五化一體”的現代化過程，即檔案治理體系現代化和檔案治理能力現代化，共同構成了實現檔案治理現代化的兩大路徑。
關鍵詞檔案治理檔案治理體系檔案治理能力國家治理現代化
0引言
自十八屆三中全會明確，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]以來，治理理論成為各大學科的研究熱點和研究重點，檔案學領域也不例外。作為加強和改進新形勢下檔案工作的重要途徑，“檔案治理”“檔案治理現代化”受到了檔案學界和業界的熱烈討論，主要圍繞概念內涵的界定[2]、治理視域下檔案工作的轉型發展[3]、推進檔案治理現代化的問題與對策[4]等內容而展開，已有研究對推進檔案治理體系和治理能力現代化是我國檔案工作的總目標[5]已形成了共識。但是在仔細研讀現有文獻后，筆者發現已有研究成果在概念界定上還存在表面化、片面化和空心化的問題，即流于表面未能深入挖掘概念的內涵結構、忽略相關概念及其之間的關系、脫離國家和行業現實背景的過度移植。
毋庸置疑，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現國家治理現代化是研究推進檔案治理體系和治理能力現代化，實現檔案治理現代化的研究背景和理論源泉之一，檔案治理是國家治理的重要組成部分，檔案治理體系是國家治理體系的子體系，檔案治理能力是國家治理能力在檔案領域的反映，檔案治理現代化是國家治理現代化這一目標狀態的重要表征。筆者認為，檔案治理理論體系是國家治理現代化理論體系的子體系，是基于國家治理現代化理論體系的內涵和要求，結合檔案領域的學術基礎和實踐要求提出的理論體系，因此同我國國家治理的概念體系一致(根據十八屆三中全會以來所有涉及國家治理現代化的領導人講話內容，以及相關的學術論文及專著，研究我國國家治理和國家治理現代化，“國家治理”“國家治理現代化”“國家治理體系”“國家治理能力”“國家治理體系現代化”“國家治理能力現代化”是無法回避的六個概念，其共同組成了國家治理的概念體系)，“檔案治理”“檔案治理現代化”“檔案治理體系”“檔案治理能力”“檔案治理體系現代化”“檔案治理能力現代化”共同構成了檔案治理的概念體系，其內涵及關系的界定直接決定了檔案治理理論體系的框架結構以及實踐落地的基本遵循。
因此，本文以檔案治理的概念體系為主題，在述評當下研究現狀的基礎上，結合國家治理現代化理論體系，界定“檔案治理”“檔案治理現代化”等六大概念的內涵及關系，并建構檔案治理理論體系核心內容框架，以期明確檔案治理研究的認知基礎，更好地為推動、落實檔案治理現代化給予理論指導。
1檔案治理與檔案治理現代化
概念體系的界定決定了該理論體系的研究邊界，但是在目前的相關研究中，針對性的概念辨析類文章寥寥無幾，相關概念特別是“檔案治理”的內涵呈現出尚未多加探討便走向共識的趨勢，這種情況不利于檔案治理理論體系的建構與完善。筆者認為，檔案治理理論體系的概念界定問題的著手點在于“檔案治理”“檔案治理現代化”兩者的內涵和關系，因為兩者分別指向檔案事業轉型的過程性框架和結果性框架，不僅塑造了整個理論體系的結構，也指明了其理論價值。
1.1 檔案治理
在圍繞檔案治理現代化展開的研究中，檔案治理的基本概念問題受到了普遍關注，筆者對相關研究成果進行了匯總，結果如表1所示。
通過分析表1不難發現，除劉東斌對檔案治理與檔案行政管理的治理畫下等號外，其他概念均存在一定共性。首先，相似的概念界定理念。學者們基本以全球治理委員會對治理的定義，即“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”[13]為底板，結合中國特色的檔案管理體制和檔案實踐現狀界定檔案治理的概念。其次，積極態度的多元主體共同參與。無論采用何種表述形式，黨政機構、檔案主管部門、各級各類檔案事業企業單位、其他社會組織和個人均為檔案治理的主體已受到認可，但各主體之間的關系問題還有待再探討，即檔案治理的主體結構已達成一定共識。再次，法制規則的基本底線。“行動規則”“制度安排”“法制環境”“法治原則”的表述均是對檔案治理手段的一種界定，體現出法制規則對于檔案治理的重要意義。最后，過程性指向的概念性質。綜觀上述概念，拋去其中定語性質的描述詞句，檔案治理本身是一個過程指向的概念，也就是說檔案治理代表的并非是一種轉型后的結果，而是體現概念界定中定語部分所描述的行動過程。這與全球治理委員會界定的治理特征，“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程”[14]的論斷相呼應，也與大部分學者對國家治理的定義相一致。上述定義也有不同之處，其中最為突出的便是對檔案治理內容的界定，除黃霄羽等(2018)和常大偉(2018)的界定未涉及這一內容外，共包括“檔案事務”“公共檔案事務”“檔案行政管理”“針對全社會范疇的檔案資源而開展的各種檔案工作環節”“涉及檔案及其相關的一切事務”五種表述。另外便是檔案治理的意義目標問題，除徐擁軍等(2019)的界定未涉及這一內容外，共涉及“檔案善治”“良好檔案業態”“民主、公平、正義”“檔案事業發展”“服務國家治理現代化”“政治、經濟、社會效益”等表述。筆者認為，上述表述均有不恰之處，檔案治理的內容既應秉持國家治理內容的界定思路，又要體現檔案行業的特色;檔案治理的目標則應綜合考慮當下及長遠的不同需要，同時細致區分價值和目標的內容。
綜合而言，目前界定的概念基本上指出了檔案治理應有的內涵，但也存在著要素遺漏和要素混淆的情況，因此，筆者認為，界定檔案治理概念需要先從頂層設計的角度明確其構成要素，之后再由各要素要義進行組合，確保概念的全面準確。此處結合頂層設計理念和應松年提出的國家治理的內部結構理論[15]，將檔案治理的概念構成劃分為七大要素：主體要素和客體要素指向角色和關系，內容要素、方法要素和運作要素指向路徑和方式，目標要素和價值要素指向定位和追求。
其一，主體要素解決的是誰是治理主體及主體間關系的問題，前者基本達成共識，而其關系的界定需要明確兩大原則，即位序有別和責任區別，因此筆者認為“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”[16]十六個字可以很好地界定檔案治理的主體要素，具體而言便是黨委領導，檔案主管部門主導，各級各類檔案企業事業單位、其他社會組織和個人共同參與。
其二，客體要素解決的是何為檔案治理活動指向的最為抽象化的客體實在的問題，同現有研究指明的治理客體多樣化或是擴展化等表述一致，多元主體的共同參與必然將多元化的檔案資源帶入檔案治理的視野，因此，檔案治理的客體要素是指全社會范疇的檔案資源，既包括體制內也包括體制外的檔案資源，此處非為檔案事務，因為檔案事務歸根結底是圍繞檔案資源而展開的活動，即使是檔案教育、檔案宣傳等工作也是如此。
其三，內容要素解決的是檔案治理活動的具體工作對象和實踐方向的問題，內容要素不同于客體要素，從邏輯視角來說，并非所有治理主體都是直接對全社會范疇的檔案資源開展治理活動，更多是以體系化的全社會范疇檔案事務為中介作為治理內容。大多數學者基本上認可這一觀點，如“檔案工作多方位、立體化地覆蓋社會各個領域和各個方面”[17]“體制內檔案事務和體制外檔案事務兩個方面”[18]等表述，但是往往在行文表述中混淆了兩者的內涵，陳紅對檔案治理對象是檔案還是檔案事務的辨析[19]其實就是對這個問題的反映。那么何為全社會范疇的檔案事務?其內在的分類標準應當為何?即全社會范疇的檔案事務應該如何劃分為可以獨立實踐的具體工作?當下研究基本忽視了這一事關檔案治理如何落地的問題，均是以“整體性”“一切”“多方位”等表述一筆帶過，由此造成了“檔案治理不知所云之感”。筆者認為，回答這一問題其實要回到檔案治理的提出背景，即檔案治理是國家治理的組成部分，應當從國家治理的角度思考檔案治理的內容。國家治理的對象涉及政治、經濟、文化、軍事等一系列體系化的內容，并非單獨指向政府治理、經濟治理等。所以，檔案治理其治理的絕非僅僅是檔案行政管理工作和具體的檔案工作，而是整個檔案事業體系，檔案治理其實應當稱為檔案事業治理，并且是突破了檔案管理范式下只關注體制內檔案資源的檔案事業。因此，檔案治理的內容要素是指全社會范疇的檔案事業，雖然檔案事業體系由傳統偏指體制內范疇的檔案資源和事務轉向全社會范疇的檔案資源和事務，但其實踐方向的分類標準仍基本保持檔案事業體系的內在結構劃分規則，即在保持檔案事業結構劃分一級類目基本不變的基礎上，以體制內和體制外檔案資源再做二級劃分，從而適應檔案治理環境下的新要求。
其四，方法要素解決的是落實檔案治理內容要素的手段和方式的問題，這一要素在當下研究中基本在單獨論述的同時，還在檔案治理的過程問題中重復提及，[20][21]但是筆者認為，過程問題解決的是檔案治理內容“如何做”的問題，這就涉及采用何種方法手段和如何運作方法手段兩個方面，因此，當下的論述要點劃分標準不符合不重復、不包含的分類準則。結合現有研究，筆者認為，檔案治理的方法要素包含法治手段、行政手段、經濟手段、道德倫理規約手段、技術手段、自治手段和協商合作手段。
其五，運作要素解決的是多元主體如何運轉治理方法的問題，主要包括“追究問責的法治式”“從嚴治黨的自律式”“自上而下的許可式”“負面清單的自主式”“自下而上的參與式”“橫向互動的協商式”和“多層互通的監督式”等形式，[22][23]這些形式之間構成的張力程度和發揮的綜合作用效度，是運作要素合理程度的檢驗標志。
其六，目標要素解決的是檔案治理活動的結果和前景問題，主要包含三個層次的內容：“協商協調多元主體的利益訴求，促進彼此合作共同治理是根本目標;高效益地促進檔案事業發展，實現檔案治理現代化是直接目標;服務國家和社會發展，促進社會公平正義，推進國家治理現代化是深遠目標。”[24]
其七，價值要素解決的是檔案治理的價值定位問題和價值尺度問題，當下研究中存在將價值與目標合并處理的情況，一般而言此種界定并無不妥，因為價值取向和目標取向共同指向同一事務，但是當下論述往往忽略價值問題只談目標問題，[25]而價值對于治理活動的決策與開展具有重要意義[26]，因此筆者對價值要素進行單獨論述：價值定位是指檔案治理根本上是一個過程性概念，在檔案事業發展進程中，檔案管理并非走向檔案治理，檔案管理走向的是檔案治理現代化，檔案治理是轉型的過程;價值尺度是指檔案治理應當遵循的價值標準[27]，即社會主義核心價值觀。
綜上所述，檔案治理具有七大核心理念：多元化的治理主體、抽象化的治理客體、立體化的治理內容、全面化的治理方法、多維度的運作形式、漸進化的治理目標、內在化的價值體系。據此，檔案治理的概念可以界定為：檔案治理是在黨委領導下，由檔案主管部門主導，各級各類檔案事業企業單位、其他社會組織和個人共同參與到涉及全社會范疇檔案資源的檔案事業，秉持社會主義核心價值觀，尊重各主體的檔案權利，以彼此間多向度的互動網絡形式綜合運用法治等手段，實現檔案治理現代化，服務國家現代化建設，促進社會公平正義的過程。
1.2 檔案治理現代化
界定檔案治理現代化的概念，需要首先明確其性質，筆者認為，檔案治理現代化是一個結果指向性的概念，結合前文對檔案治理的論述，檔案治理理論體系的邏輯思路便是：在推進國家治理現代化的背景下，檔案事業的發展需要由管理范式向治理范式轉變，即檔案事業的內在結構組成部分要結合檔案治理的核心理念進行轉型，從而實現檔案治理現代化，也就是說，檔案管理是起點，檔案治理是過程，檔案治理現代化是結果。因此，當下研究中出現的“檔案治理的現代化”這一提法是不合適的，因為，檔案治理是過程性概念，一方面，如果將現代化一詞界定為修飾性概念，那么其內涵就成為轉型過程的現代化，失去了轉型結果的意蘊，并且檔案治理內涵的七大核心理念本身對于檔案管理而言便是一種現代化的體現;另一方面，如果將“現代化”一詞界定為過程性概念，那么就出現了重復界定的問題。筆者認為，“檔案治理現代化”應當規定為一種專指名詞，而非由“檔案治理”和“現代化”構成的組合性概念，“檔案治理的現代化”提法其實就是對組合性概念的放大。所以，嚴謹而言，論及檔案事業轉型的過程應談檔案治理，論及轉型結果則應談檔案治理現代化，“檔案治理的現代化”這一提法應當避免使用。
據此，“現代化”的界定問題實則成為明確“檔案治理現代化”概念的關鍵。從學術研究角度來說，20世紀50年代開始，西方學者便開始了對現代化的研究，至今全國形成了龐大的理論體系，主要包括經典現代化理論和高度現代化理論兩個階段。經典現代化理論涉及以亨廷頓等為代表的政治現代化理論、以羅斯托為代表的經濟現代化理論、以帕森斯為代表的社會現代化理論、以英克爾斯為代表的人的現代化理論和以布萊克為代表的文化現代化理論;高度現代化理論涉及以羅伯特·貝拉為代表的新功能主義與新現代化理論、以英格哈特為代表的后現代化理論、以貝克為代表的第二次現代化理論和以吉登斯為代表的自反性現代化理論。[28]整體來說，現代化理論體系所探討的便是人類社會從工業革命以來發生的一系列變化及背后的深刻內涵[29]，而這一理論體系對于檔案治理現代化的意義便在于，從學理層面將現代化理論體系共同關注的要點—促進人的現代化是國家發展的價值取向和動力源泉，歸置于檔案治理理論體系之中，也就是說檔案治理現代化這一轉型結果必定是一個能夠充分尊重多元主體的檔案權利和激發多元主體活力參與全社會范疇檔案事業的理想狀態。此外，檔案治理現代化的界定無法脫離國家治理現代化的內涵，其中，徐勇認為國家治理現代化至少包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化和治理協調化五個要素[30];江必新認為國家治理現代化具有視域上要求全面性、品質上要求時代性、制度上要求成熟性、形態上要求協調穩定性、方式上要求規范性和體系上要求開放性六大特征[31]。上述概括基本囊括了當下研究的相關成果。另外政府治理作為國家治理的最重要的組成部分，政府治理現代化中的相關界定也值得參考，其中何增科等提出的民主化、法治化、制度化和高效化的評估標準具有一定代表性[32]，在上述理論基礎上結合檔案行業情況，筆者認為，檔案治理現代化中的該詞可以理解為：民主化、法治化、規則化、高效化和協調化，意即，檔案治理現代化所代表的是“五化一體”的全社會范疇檔案事業存在狀態。
當然，如前文所述，如果從漢語規則出發，檔案治理現代化也可以從過程性的角度做出解釋，即檔案治理這一由七大核心要素構成的過程的直接抓手究竟為何?筆者認為是檔案治理體系現代化與檔案治理能力現代化。從該視角來說，檔案治理現代化還可以理解為檔案治理體系與檔案治理能力現代化的簡稱。但是，出于避免歧義的考慮，筆者認為應當避免該意向而僅使用“五化一體的全社會范疇檔案事業存在狀態”這一表述，即檔案治理現代化僅指向結果狀況，而論及實現檔案治理現代化的過程和檔案治理的抓手，則僅使用檔案治理體系現代化和檔案治理能力現代化，在檔案治理理論體系中，只有在描述檔案治理體系和檔案治理能力時，“現代化”一詞采用過程性角度的釋義。——論文作者：張 帆吳建華
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