發布時間：2014-09-26所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：從行政效能的價值取向推動政府職能的轉變、公務員素質的提升，不應只關注行政效率的提高，應以理念指導行動。沒有良好的價值取向來指導，行政效能的提升缺少方向與動力驅動。本文即從公共行政的核心價值取向公共性，著手進行研究與思考，以有助于地方
摘要：從行政效能的價值取向推動政府職能的轉變、公務員素質的提升，不應只關注行政效率的提高，應以理念指導行動。沒有良好的價值取向來指導，行政效能的提升缺少方向與動力驅動。本文即從公共行政的核心價值取向——公共性，著手進行研究與思考，以有助于地方政府的行政效能建設。
一、公共性：公共行政的核心價值
公共性作為公共行政的一個核心價值觀，起因于其多方面的公共性特征。公共行政主體掌握著公共權力與公共資源，自身為一公共組織，服務于社會公眾，它所提供的是公共產品與公共服務，謀求實現公共利益與公共目標。從這里可以看出，從掌握的權力與資源、組織結構特征、服務對象、提供產品、實現目標等，它都具有公共性的性狀特征。公共性應是其追求的核心價值所在。
公共性是指以政府及其他公共部門為主體的公共組織 ，在公共事務的過程中，人與人、人與組織的互動所構成的認知，所形成的具有共同價值取向的理念。公共性作為一種價值理念 ，在公共行政的實踐中，在各個層面展開。一方面 ，從作用客體的角度看 ， 政府的公共性表明政府要以公共利益為出發點和目標 ，以實現社會正義、提供公共物品與公共服務 ， 創造具有公共精神的意識形態為基本內涵; 另一方面， 從行政主體的角度看 ，政府的公共性還體現為一種倫理關系 ， 即政府與公民的倫理關系 ，這種倫理關系的延伸 ， 表現為對政府行為本身的規范與監督 ，體現為公共性對政府行政的內在的道德的約束性。公共性是公共行政的核心理念 ， 它揭示了管理目的的公益性 ，強調了為公眾服務的出發點; 是一種具有價值基礎的 “公共性”： 即政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則 ，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等 ， 都無條件地體現出其公共性;是一種公平與正義的 “公共性”： 即針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向 ，主張社會的公平與社會的責任感; 是一種追求道德與法治的 “公共性”： 即公共性既是政府與公務員自我內在約束的道德規范又是法律秩序的原則�？傊� ，“公共性 ”為公共行政管理活動的最終價值觀 ，是一個具有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列內容的價值體系。
政府的公共性是一個歷史范疇 ，經歷了公共性喪失與重建的歷史過程。政府公共性的內容在不同的歷史階段有著不同的含義與內在的規定性。在古希臘時期 ， 政府公共性體現著人類對自身提出的一種道德要求; 在近代， 政府公共性表現為一種法律責任與義務 ，政府公共性的根據在于法律的權威性與合理性的法治過程; 在現當代 ， 政府的公共性表現為對公共利益與公共精神的維護與追求。公共利益不僅包括對物質利益的追求 ， 而且還包括對自由、平等和公平等基本政治利益的追求;公共精神內含著民主精神、法的精神、公正精神、服務精神及責任意識。政府公共性內容歷史演變的過程表明 ，人們對政府公共性的認識越來越深刻 ，越來越全面 ， 越來越體現屬人性的一面 ，從而也體現出政府公共性對政府行為的指導性越來越強。
二、從行政效率到行政效能
1、效率凸顯與公共性衰退
美國學者威爾遜在其著作《行政學研究》中，確立了政治與行政二分的原則，為公共行政的科學化定下了基礎。在此原則的發展研究之下，主流行政理論家主要轉向于行政效率的研究。行政效率成為其核心價值取向。威爾遜認為，行政學研究的目的，在于揭示政府能夠適當地進行什么工作，以及政府怎樣才能盡可能以高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當的工作。行政學家懷特曾言：“管理自身就是一種研究對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學行政學的目的，就是做到經濟和效率。”古利克也曾說，行政科學中，無論是公或私，基本的善就是效率。自此，人們在對政府及其其他公共部門公共性的探討中，主要以期最大限度地實現經濟和效率。但是，由于政府在公共行政中過分的管理主義取向，忽略了政府的公共性實際上是人的公共性，而不是物的公共性，即忽視了民眾對政府公共性的推動與促進，因而無法有效地促使公共性目標的實質性實現，甚至出現以民眾少數的公共性取代民眾多數的公共性。
同時，現實的情況與公共選擇理論學派做出的理論解釋，在具體的公共行政實踐領域，政府及其其他公共部門中的官員及工作人員為了自身的利益濫用公共權力、公共資源，以公謀私，假公濟私的現象時有發生，甚者侵占非公共領域，侵犯公民的基本權利。政府及其其他公共部門隨著權力的自我擴張，陷入機構臃腫、腐敗、渙散和效率的低下的困境，為公民提供的公共服務和服務品質下降。同時，民眾對政府權力制約的能力也不斷下降，公共活動及其公共性的理論真實性越來越受到民眾的質疑。公共性的價值理念陷入困境，導致了公共性的衰退。
2、從行政效率到行政效能
效率一詞一般界定為投入與產出之間的比率。行政效率是指行政活動產生的效果與消耗的時間、人力、物力與財力之間的比率 ，將行政效率放在整個行政活動的過程中來考察。行政效率注重以較少投入獲得較大的產出無可厚非，也是公共行政的旨趣之一。但行政效率較少價值關懷，忽視價值判斷，政府的公共性價值取向，“善”的追求，即政府所應實現的公平與正義。國內學者也有關注研究公共性與行政效率的，學者周志忍主要研究的是由于公共部門的公共性，如何界定行政效率、公共部門效率的體現方式、公共部門低效率的成因及提供效率的特殊機制，其中指出了行政效率中的公共性難題，忽視“公共性”是傳統行政效率研究的一個重要缺陷[1]。行政效率遭遇的缺陷有：一是行政冷漠，二是效率只是一種比值，不包含價值判斷，三是效率理論沒有解決“為誰執政”的問題，混淆了不同社會政治制度條件下管理活動屬性的本質區別，四是效率理論沒有解決“效率”與“公平”的關系問題[2]。
行政效率的一些問題，使對行政效率的研究自覺發掘出其新的方向，有的把功能效率觀引入行政效率的界定，社會功能的高低成為衡量行政效率高低的尺度強調行政效率是社會功能與行政耗費之間的對比關系。著名學者夏書章主編的《行政管理學》中，認為行政效率本身就內含有社會價值性，認為效率不能脫離社會價值因素，成為中性的東西。因為行政投入(人力、物力、財力)雖可以在一定程度上用金錢或時間的耗費來度量，但行政產出的價值往往無法用同樣的尺度來衡量。衡量行政管理活動的成果，只能通過確定這些成果與總體行政目標的聯系來完成。在具體行政活動成果與總體行政目標之間，往往沒有直接的同質可比性，只有借助社會價值判斷，才能確定它們之間的聯系。所以，社會價值體系對行政效率的評估和測定有重要影響[3]。有的學者認為，行政效率就包含行政效能[4]。行政效率的新近研究固然可以擴充其內涵，但卻較難完善其缺陷。在具體指向上，無法指出它的價值關懷在哪里，在行政實踐中，行政官員與工作人員也無法把握價值指向。其實，威爾遜的政治與行政兩分法，就是要剝離行政的價值關懷，讓政治來考慮價值判斷，行政只是具體執行公共事務，只講效率，不再關注行政目標的多元性及價值取向。在中國，政府官員沒有如美國存在政治官員與行政官員二分法的內容，也沒有選出這兩種官員的不同途徑。中國的政府官員既負有政治責任與使命，也有完成公共事務的行政使命與目標，是合二為一的。政府官員要執行行政目標，達成政策實現，不僅要關注效率實現，更要關注價值去找，注意價值判斷。在這些困境都需要一個新的概念來完善，不宜是原來概念的擴充，行政效能正是這種需要的滿足。行政效能雖然也有不盡相同的定義，但其關懷價值取向是明顯的。效能者，不僅關注效率，而且更是關注效果的達成程度，即其所能達到的價值層面。科技論文。效率指產出與投入之間的比較情況，著重數量層面，效能則指目標達成的程度，著重品質層面[5]。效能強調的是數量與質量的統一，功效與價值的統一，目的與手段的統一，過程與結果的統一。
三、公共性：行政效能建設中的價值取向
1、開放性是公共性的基本標志，要求公共活動具有透明性、公開性。這源于公共權力的共同分享性，公共權力為全體公民所共同分享，公共行政應由全民共同參與，公共事務由全體公民共同決定和管理，但此政治理念只有在古希臘思想家的城邦國家才有可能實現�？萍颊撐摹Ｔ诋敶�，在代議制政府體制下多實行委托代理制。我國的情況也是如此，由人民代表大會授權，委托政府政府來進行公共事務管理。這種委托代理制，使公民與政府發生了契約關系，政府與公民均遵守法律，有自己的權力與權利邊界。在法律面前政府與公民具有平等性。這樣，在制度設計上，公民雖不直接參與公共權力的分享，但由于政府權力的擴張性及可能自謀私利，公民有責任也有必要對委托人進行監督，是平等地位下的監督。這就要求具體的行政實踐能透明，能讓民眾知情、監督，同時另一面也可以允許民眾參與政府問題的解決。在某些公共服務與公共產品的提供上可以引入多元主體，分享社會利益，共負起社會責任。
在行政效能建設中，就各地的情況看，以推行政務公開為載體，有利于這種開放性的實施。在民眾知情、監督的情況下，可以負起民主行政，讓公民來監督政府。在具體實施中，像廣西政府提出的建立新聞發言人制度，定期發布政務信息，就有利于政務公開。當然，效能投訴中心的建設，新聞監督等則是這種監督的有效的制約途徑。
2、公共性是屬人的公共性，其指向于人，應是以公民為顧客，即顧客導向型的行政，從而形成由民眾驅動的積極的行政。這就意味公共行政面向民眾，而不是權力，畢竟公共權力也是人民授予政府的。政府的活動應當回繞民眾的具體問題展開，其公共政策要回應民眾的需求。同時，政府與其他公共部門的官員及其工作人員，積極去體察、了解、并積極預防和解決問題，而不是深居廟堂，應本著積極有為的精神滿足群眾的需求。
在具體的行政效能建設中，各地建立的服務承諾制、首問負責制、限時辦結制、辦事跟蹤制、導辦制等，都具有這種顧客至上主義，積極有為的行政作為，確實較好地實現了行政效能的公共性價值取向，是能達到行政效能建設中公共性價值取向的積極回應。
3、公共性，在政府具體的行政實踐中，掌握公共權力，對人民委托的公共權力負責，力求實現公共利益為目標，這就要求政府要有社會責任感，政府是一個有責任的政府。這就意味著政府的公職人員都要承擔政治、法律和行政責任。進入公共部門，獲得公職，應依法行政，按法定程序辦事，不越權、不濫用職權，也不玩忽職守，自覺履行職務工作，對上對下負責。有重大或故意錯失的，自應承擔相應的行政責任，接受法律制裁。
在具體的行政效能建設中，有崗位責任制和失職追究制等問責制度，就是這種負責政府，公共性價值取向的實施。這就是負責任有效率的行政效能建設。像廣西政府在行政效能建設中提出責任追究制，有利于促動行政機關的作為，擔當行政行為的后果，使效能建設在具體的公共事務的實踐中落到實處。
4、公共性把政府及其它公共部門自我表達存在的公共性作為基本的原則，其組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都要體現一種公共性。這種公共性在具體的層面，就是依法行政，即行政權力要受到制約與規范，是以權力機構頒布的法律來約束它，以避免行政權力的擴張、濫用而行部門、個人之私利，從而自失其公共性的價值所在。行政機關及公職人員應按照相應的法律、法規來辦理公共事務。
如在各地的行政效能建設中，貫徹《行政許可法》，以深化行政審批制度改革為突破口，就是這種價值取向之一。當然，簡化行政審批流程，減少相關審批項目、事項也具有顧客導向的公共服務理念。
5、公共性還具體體現于政府官員及其工作人員自我內在約束的道德規范。這固然有道德浪漫主義的情懷，但公共性道德卻始終是官員與行政人員的必備道德素質。公共職業要有公共的精神與信念，最基本的公共精神是責任感的意識，所謂“天下興亡，匹夫有責”，也要有“天下為公”的精神。這樣才有積極的責任感，努力于公共事務，以公正、正義之念行社會治理之事。儒家講：修身齊家治國平天下。修身是為政的基礎，公共性的價值理念，固然可以通過相關制度來推動、來約束而實行，但更關鍵的是要使為政的主體即政府官員及其工作人員要這種理念的養成，以此理念來修身，而理念之養成在“致知、誠意、正心”。對為政主體即政府官員及其工作人員的人文教育、思想教育公共性理念在行政行為中體現，亦是培訓課程中的重要組成部分，也需要公共領導者的親為表率、督促來推行�？萍颊撐�。制度設計固然可以有價值取向，但支撐制度之實施完善與運行有效，還需政府官員及其工作人員有公共性的價值取向來支撐、契合。但還是需有外在制度的公共性價值取向驅動，才有利于這種制度下人員的思想自覺養成。
同樣，政府及其他公共部門自身作為一種公共組織，也應有其組織的道德約束，培育組織的公共性道德，也是當下行政效能建設中應注意的。
在具體的行政效能建設中，就從日常工作中培育，從具體的工作流程做起，以效能監察來促使其自覺的道德養成。如各地建立的效能考評制、效能投訴中心和電子效能監察等制度建設。這就建立起了制度約束機制，但個體的自覺養成還需加強人文、思想教育。
6、公平與正義是政府公共性價值取向中負起責任感的重要部分。這是行政效能建設中還應貫徹的具體的公共性價值取向。
在中國當下，社會進入矛盾凸顯期，改革措施的進程已不像改革之初能實現全民受益的局面。當下改革的推進，總有部分人群的利益受到損失，而人們的利益分化也已進入利益多元化時期。公平與正義成為目下中國政府責任的關切主題，也是社會主義建設的價值追求。在行政效能建設中，政府官員及其工作人員在具體的政府政策、公共活動中應考慮弱勢群體的利益補償、扶助和關懷等，要有公平與正義的價值關懷。
總之，行政效能建設，不應只注重效率之提升，而是應從價值取向，從根本著手，以價值理念特別是公共行政的核心理念——公共性驅動行政體制的轉變、驅動工作作風的轉變，從而也根本轉變干部的思想作風。這是一個系統的工程，從具體的干部素質培育到制度建設，全員參與、全員共識，以民眾的驅動到干部的自覺養成，都需全面展開。
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