發布時間：2014-05-27所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 論文摘要：行政執法機關應與檢察機關建立工作聯系制度，成立專門的預防職務犯罪工作協調小組，具體指導和協調檢察機關與行政執法部門共同做好預防職務犯罪工作，以預防工作聯席會議制度等方式通報查處貪污賄賂等職務犯罪案件情況，剖析案件的特點、發案原因
論文摘要：行政執法機關應與檢察機關建立工作聯系制度，成立專門的預防職務犯罪工作協調小組，具體指導和協調檢察機關與行政執法部門共同做好預防職務犯罪工作，以“預防工作聯席會議制度”等方式通報查處貪污賄賂等職務犯罪案件情況，剖析案件的特點、發案原因及規律，有針對性地提出預防工作中的實際問題。檢察機關定期或不定期派員到行政機關上法制教育課，并運用典型案例，以案說法，警示教育廣大行政執法工作人員。
本文選在《法學研究》刊載有關中國[法治建設重大]理論與實踐問題的論文。堅持“百花齊放，百家爭鳴”的辦刊方針，堅持學術性、理論性的辦刊宗旨，堅持高水平的用稿標準，以展現我國法學理論最新和最高水平的研究成果。
——以上海釣魚執法事件為例
2009年9月8日，上海一位白領張軍(化名)因好心捎了一位自稱胃痛的路人，結果遭遇“倒鉤”———運管部門釣魚執法，張軍被扣車罰款一萬。同樣的事情，也發生在10月14日晚，浦東新區原南匯交通行政執法大隊在打擊非法營運“黑車”行動時，截下一輛金杯面包車，駕車者為孫中界。該大隊認為孫中界涉嫌非法營運，遂將車暫扣。近年來行政執法過程中濫用職權、職務犯罪突出，嚴重侵犯了廣大人們的權益，為了懲治和預防行政執法部門工作人員職務犯罪，充分發揮檢察機關預防職務犯罪的職能作用，我們對2006、2007、2008年以來徐州市新區行政執法機關工作人員職務犯罪情況進行了調查統計，根據行政執法現狀，分析了犯罪的特點和原因，研究了懲治預防對策。
一、行政執法人員職務犯罪的特點
近年來，新區的行政執法工作取得了很大成績，行政執法水平有了很大改善和提高，絕大多數行政執法人員認真履行職責，嚴格依法辦事，為促進改革保證發展，維護穩定作出了積極貢獻。但也有少數執法人員有法不依，執法不嚴，違法不究，甚至濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，致使國家和人民利益遭受重大損失。從統計情況看，新區行政執法人員職務犯罪。
主要有以下幾個特點：
(一) 行政執法人員犯罪數量呈上升趨勢。
2006年至2008 年，監察院瀆職侵權檢察科共立案查辦構成瀆職侵權犯罪的行政執法人員2件2人，反貪污賄賂局查辦構成經濟犯罪的行政執法人員5件5人，共7件7人，其中2001年2件2人，2006年1件1人，2007年4件4人，而2008年前7個月就立案5人，全是稅務部門工作人員。
(二) 犯罪涉及多數執法部門。
在立案查辦的7人中，涉及城建、土地、質量技術監督、衛生四個部門。主要涉及濫用職權、受賄、行賄3個罪名。其中受賄犯罪較多，占立案數的71%。
(三) 犯罪主要是基層執法單位負責人
。在2006年—2008年查辦的7名執法人員犯罪中主要是基層行政執法單位的主任及負責人。
(四)查處難度比較大。
據統計和調查，行政執法人員犯罪案件的查處存在三難。一是發現難。行政執法機關執行著80%以上的法律法規，而檢察機關對這些領域的工作性質、職能和相關的法律法規、操作規程相對不熟悉;普通老百姓因不懂得法律規定，不知道舉報，或因懼怕不愿舉報;加上行政執法犯罪侵害的大多是公共財產、公共利益，一般沒有特定對象，案發后往往不能及時舉報;而發案單位由于種種原因也瞞案不報。在2006年—2008年查辦的7名執法人員犯罪中，有4人是上級檢察機關交辦，3人是其單位自行發現，沒有發案單位移送，也沒有群眾舉報。二是認定難。認定難的問題集中在司法解釋相對滯后，或沒能適應現行刑法的內容，或對法律規定的理解、把握上存在分歧，特別集中在對犯罪行為的標準量化不夠，主體身份認定等方面。三是取證難。行政執法人員熟知法律，工作性質特殊，反偵察能力強，特別是擔任領導能力的人員犯罪，由于關系網、保護層的作用，深入查證會遇到不少干預和阻力，甚至受到威脅。瀆職犯罪客觀方面都是國家機關工作人員履行職責上的作為和不作為，都發生在公務活動中，與工作失誤有時難以界定，一些領導同志受“為公不犯法”和“錢沒進個人腰包不算犯法”的錯誤思想的影響，為其說情，甚至為其開脫，致使案件大事化小、小事化了。有的不但不配合查處，還設置障礙。
二、行政執法人員瀆職侵權犯罪的主要原因
行政執法人員犯罪的原因是多方面的，多層次的，既有客觀方面的原因，又有主觀方面的因素;既有歷史的原因，又有現實的原因，但是最根本的原因是極少數行政執法人員不能正確對待和行使手中的權力，因為權利的異化而最終導致犯罪的發生。主要有以下幾個方面：
(一) 思想政治工作薄弱，工作人員法制觀念淡薄。
行政執法機關內部發生的職務犯罪，犯罪行為大多數是不能正確對待手中的權力，視公權為私權，權力觀念錯位，特權思想嚴重，講親情不講原則。這和極少數行政執法機關思想政治工作到位，職業道德教育流于形式有一定的關系。
(二) 權力缺乏有效的監督制約機制，導致執法腐敗蔓延。
我國行政執法機關有相當部分實行垂直領導體制。如稅務、工商總局直接領導各直屬稅務、工商局，管轄范圍大，各直屬稅務、工商及基層所遍布全國各地，使上級局對下級局的管理和監督有較大難度，難以到位。而地方稅務、工商因沒有隸屬關系，所以地方黨政管不了，形成“管的著的管不到”的局面，使權力缺乏有效的監督制約機制。
(三)制度執行不嚴，管理混亂。
據調查，行政執法機關都制定了一系列規章制度，其內部的規章制度還是比較健全的。但在實踐中，這些規章制度并未真正得到執行，落到實處，有的形同虛設，這是職務犯罪重要成因之一。
(四) 一線執法人員權力過大，形成監管漏洞。
我國稅務、工商、醫藥、土地、質監等部門現行的業務管理體制中，業務管理權限實際上集中在基層執法人員手中。這些基層工作人員，稅務、工商、疫檢人員地位不高，待遇較差，工作辛苦，素質參差不齊，但他們手中的權力卻很大。他們是否依法行事完全取決于自身的素質和良知。由于執法權力集中在一線人員個人身上，形成一些監管漏洞甚至黑洞，不法分子只要買通了他們，就可以實施不法行為。
(五)意志薄弱，經受不住拉攏腐蝕。
我國正處在社會主義初級階段，稅收體制和工商、土地、城建、質監等管理制度還不十分完善，權力在某些環節、某些方面還起著決定性作用，這就導致社會上一些企圖謀取暴利的不法之徒，千方百計向行政執法人員發動進攻，喜歡什么就給什么，怕什么就來什么，瞄準行政執法人員的薄弱環節，不惜動用一切手段 來加以誘惑，其勢頭之猖獗，手段之惡劣已經達到了令人震驚的程度。意志不堅定的行政執法人員，往往會被他們腐蝕、利用，淪為罪人。
(六)打擊不力。
因為法律本身的漏洞、執法人員的素質及執法環境等方面的原因，使行政執法人員職務犯罪被發現的不多，立案的較少，判決的更少，從而滋生了一些行政執法人員的僥幸心里。監察院2006年至2008年查處的7件案件中，只有一件判處有期徒刑，一件拘役，一件不訴，一件免予刑事處罰，三起判緩刑。自身建設還不到位：
1. 縣級分局機關機構過多，內部分工過細。上級機關凡有的業務就要求縣級分局也成立相應的機構或專職人員，形成了“分局大、和尚多”的現象。機關臃腫，人浮于事，基層工商所力量空虛，內勤人員與監督檢查人員的比例不均衡，致使市場監管難以到位。
2. 執法人員的約束機制不夠健全。一是執法人員素質較低，管理形象較差，有的甚至借執法之名，徇私枉法、以權謀私，“吃、拿、卡、要、報”的現象時有發生;二是缺乏嚴格的考核、激勵制度。在工商行政執法中，特別是在執法辦案上，缺乏一個完善、有效的考核與激勵制度。執法人員辦案與不辦案、辦案多少、大小對自身的利益影響不大，而且由于實行錯案追究制和法制工作一票否決制，執法人員辦案越多，承擔錯案追究風險的可能性也會越大。在這種只罰不獎的機制下，多數執法人員在一般情況下會力求穩妥。
3. 盡量少辦案或不辦案，加上“說情風”影響，個別執法人員便會以種種借口一推了之。培訓學習比較薄弱。各級工商部門年年強調提高執法人員的整體素質，年年有學習培訓計劃，但學習效果不明顯。尤其對一線執法人員，培訓質量與效果較差，執法人員的執法水平難以真正提高。
三、行政執法人員職務犯罪的預防對策
(一)努力提高執法人員素質，加強對執法人員的教育和管理
一是要開展經常性的教育活動。城建、質檢、土地、衛生等系統要經常開展正確的權力觀和義務觀教育、專項教育和崗位廉政教育。要結合行政執法工作實際，加強法制教育、職業道德教育、廉政教育和崗位業務培訓，使行政執法工作人員樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。要加強法制教育，樹立法制觀念，組織學習有關法律、法規和各項規章制度，增強遵紀守法的意識，不斷提高自身素質和拒腐防變能力，自覺抵制各種不正之風的侵蝕，江澤民同志指出:“懲治腐敗，要作為一個系統工程來抓，標本兼治，最基本的要靠教育。”在去年召開的中紀委第四次全體會議上，他代表全黨向我們提出了“治國必先治黨，治黨務必從嚴，治黨始終堅強有力，治國必會正確有效”的方針。面對新世紀，根據國內外形勢的深刻變化，他又提出了“三個代表”的重要論斷，從根本上進一步回答了在充滿挑戰和希望的21世紀，我們黨要把自己建設成為一個什么樣的黨和怎樣建設黨的間題，這是對馬克思列寧主義建黨學說的新發展。在全國縣級以上黨政領導班子、領導干部中以整風精神深人開展的以“講學習、講政治，講正氣”為主要內容的黨性黨風教育，其根本目的就是要使廣大干部樹立全心全意為人民服務的思想，樹立正確的世界觀、人生觀價值觀和權力觀，堅定社會主義、共產主義理想信念，增強拒腐防變的能力。通過教育，使我們對腐敗不愿為之。 廉潔奉公，公正執法。加強“八小時”以外對執法人員的管理和監督，把八小時以內的思想政治工作延伸的八小時以外，促使其正確處理好與工作對象的關系，斷絕與不法分子的交往和聯系，純潔行政執法隊伍。
二是要加強人事管理。要嚴格規定實行干部交流、崗位輪換、近親回避制度，重要崗位人員工作滿5年的必須進行崗位交流和輪換。要深化人事制度改革，建立健全競爭激勵機制，大膽進行公開選拔，競爭上崗，提高隊伍整體素質。強調按程序辦事，集體討論決定，防止個人濫用權力。出臺旨在提高城建、質檢、土地、衛生干部素質的各項措施，到基層一線去，提拔領導干部要到基層去鍛煉，一個人多換幾個位置，增加經驗，防微杜漸，不出問題。
三是要落實廉政責任制，兌現獎懲制度。各級行政執法機關要落實廉政責任制，單位負責人與部門負責人之間，部門負責人與普通干部之間要層層簽訂廉政責任狀，哪個環節出問就追究哪個部門負責人的責任。大力推行廉政量化和風險管理，實行責任考核與追究制度。將理論學習、廉政教育、專項業務等層層分解，把任務目標落實到人，形成“橫向到邊、縱向到底，交叉到位”的責任體系，部署違法違紀要追究領導責任，實行“廉政一票否決制”。與此同時，要執行獎懲制度，獎罰分明。對遵紀守法、廉潔自律、勤政奉公者要給予大力表彰，對查處違法犯罪有功人員給予重獎;嚴格執行中紀委和國務院各項紀律法規，認真落實黨風廉政責任制，對工作失職的領導干部進行嚴肅處理，對違規違紀人員堅決查處，該處分的堅決處分，決不手軟。
(二)改革和完善行政執法部門的管理體制，加強對權力的監督和制約要通過對行政執法機關體制的改革和完善，建立適應行政執法機關內部垂直管理和外部復雜執法環境的組織管理體系和制度，形成對行政執法人員權力的制衡和效益監督機制，形成靈敏高效的預防和糾錯機制。
一是要努力健全對重要業務環節的監督制約機制。對一些權力比較集中、比較敏感的重要業務環節，要按照“事權分離、權力分解、相互制約、規范程序、公開透明”的原則，對現有的作業流程、作業方式進行全面系統的改革，科學地進行內部權力分解和職能劃分，建立全新的業務管理體制。通過監控管理和執法評估，對當地各現場執法情況作出適時定量的分析，掌握情況，把檢查執法問題同廉政檢查結合起來，糾正業務工作偏差，同時追究個人責任。
二是要研究降低高風險崗位廉政風險的有效措施。行政執法機關可以總結以往經驗教訓的基礎上確定部分工作環節作為高風險崗位，認真開展調查研究，確定降低這些高風險崗位廉政風險的具體措施，以防患于未然。
三是要實行公開辦事制度，使行政執法權力接受社會各界的監督。要實行業務公開和財務公開制度，通過多種方式和途徑，向社會公開行政執法各部門職責權限、機構設置、基本法律、行政法、規章制度、執法權限及其法律依據、執法人員應履行的義務。
(三)提高檢察機關對行政執法人員職務犯罪的檢控能力，加大對犯罪的打擊力度。
一是行政執法機關要積極配合檢察機關查處職務犯罪的工作，及時提供有關犯罪線索。檢察機關在其專業化優勢和經驗的基礎上，應認真鉆研行政執法部門的專業知識，熟悉工作流程及有關規定，掌握城建、土地、等工作必需的相關知識，同時，善于攻堅克難，頂住壓力，保證行政執法人員職務犯罪案件的有效查處。
二是行政執法機關應與檢察機關建立工作聯系制度，成立專門的預防職務犯罪工作協調小組，具體指導和協調檢察機關與行政執法部門共同做好預防職務犯罪工作，以“預防工作聯席會議制度”等方式通報查處貪污賄賂等職務犯罪案件情況，剖析案件的特點、發案原因及規律，有針對性地提出預防工作中的實際問題。檢察機關定期或不定期派員到行政機關上法制教育課，并運用典型案例，以案說法，警示教育廣大行政執法工作人員。
三、加大監督力度，共同抓好工商系統職務犯罪預防工作。檢察機關在開展預防職務犯罪工作中，必須立足于履行檢察職能，緊緊圍繞檢察職權，不能超越檢察職權搞預防，堅持在黨的領導下與工商部門密切配合。要改變過去那種單兵作戰，頭痛醫頭，腳痛醫腳，零敲碎打，缺乏整體性和系統性的做法，建立預防職務犯罪聯席會議制度，加大檢察、工商兩家的聯系，共同把好預防職務犯罪的關口，遏制工商系統職務犯罪案件的發生。
一是加強信息交流和情況通報。工商機關有關加強隊伍建設、完善內部管理監督、健全制度機制等方面的政策、改革措施，工商人員違法違紀案件查處情況，要及時向檢察機關通報。檢察機關也要把查辦工商人員職務犯罪案件情況，定期或不定期地向工商機關通報，并結合查辦的案件情況，積極分析、研究和總結工商行政管理人員職務犯罪發生的原因、特點、手段、變化規律和趨勢，及時向工商機關提供，為其完善內部預防機制服務。
二是緊密配合，積極查辦案件。檢察機關和工商機關要依法嚴肅查處工商人員職務犯罪案件，工商機關在工作中發現或者收到群眾舉報工商行政管理人員涉嫌貪污受賄、瀆職等職務犯罪線索，應當依照有關規定及時移送檢察機關，檢察機關應當依法及時審查辦理。
三是共同開展調查研究和預防對策研究。根據工商行政管理人員職務犯罪的苗頭性、傾向性問題，工商和檢察機關可共同開展前瞻性的調查分析，深入探索制度、機制改革和創新，努力研究從源頭上預防工商人員職務犯罪的治本性措施和對策。
四是共同推進檢察建議的落實。檢察機關要結合查辦工商人員職務犯罪的典型案件，認真分析存在的問題，積極提出預防職務犯罪的檢察建議，努力提高檢察建議的質量，增強針對性和可操作性，并積極協助案發單位共同及時落實。
五是加強宣傳、教育和咨詢。檢察機關和工商機關要共同采取各種有效形式，加強對工商人員的思想政治教育、職業道德教育、法制教育、警示教育和廉政勤政教育，使工商行政管理人員樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀和權力觀，增強拒腐防變的能力。雙方在加強各自工作人員業務培訓中，可以互相聘請授課人員，積極提供有關資料。對工商業務中涉及罪與非罪等有關法律政策界限問題，檢察機關要積極提供法律咨詢服務。
四是共同開展預防職務犯罪調研，研究各個時期行政執法人員職務犯罪的特點和規律，有針對性地開展系統預防，做到系統問題系統抓、綜合問題綜合治。進行預測性分析研究，研究我國隨著行政執法機關體制的調整，行政執法人員職務犯罪可能出現的新變化，提出防范對策。通過檢察與城建、土地等聯手預防，充分發揮各自優勢，實現優勢互補，形成打擊、預防合力，使預防犯罪資源得到充分有效的利用，將行政執法機關預防職務犯罪的工作規范化、制度化，不斷提高預防工作的成效，有效遏制和減少行政執法領域職務犯罪的發生。
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