城市住宅小區人防車位的產權問題分析

發布時間：2022-05-18所屬分類：法律論文瀏覽：1次

摘 要： 摘 要:《物權法》雖然對普通小區車位、車庫的產權糾紛提供了定分止爭的依據，但是，沒有提及小區人防車位的產權問題，在《物權法》實施 10 年以后的今天，圍繞小區人防車位的產權糾紛愈演愈烈。對此，目前理論上的研究局限于法學和法律視角，且爭論不休、難以達成一致

　　摘 要:《物權法》雖然對普通小區車位、車庫的產權糾紛提供了定分止爭的依據，但是，沒有提及小區人防車位的產權問題，在《物權法》實施 10 年以后的今天，圍繞小區人防車位的產權糾紛愈演愈烈。對此，目前理論上的研究局限于法學和法律視角，且爭論不休、難以達成一致意見。其實，小區人防車位產權問題實質上是個經濟學問題，因此，立足于經濟學基本理論，沿著物品屬性決定供給，供給決定產權的思路，通過分析發現: 防空效能屬于公共物品范疇，小區人防車位作為人防工程的一部分，政府是其防空效能的實際供給者和有效維護方，因此，其產權應該歸國家所有。

　　關鍵詞: 公共物品; 人防工程; 小區人防車位

　　0 引言

　　隨著小轎車成為普通家庭代步工具，城市居民住宅小區停車糾紛變成小區里主要糾紛之一，其中車位產權歸屬糾紛又是停車糾紛的核心。因此， 2007 年頒布實施的《中華人民共和國物權法》( 后文簡稱《物權法》) 第 74 條專門對居民住宅小區內車位、車庫的產權進行了界定，2009 年，最高人民法院《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》( 后文簡稱《解釋》) 中進一步作了說明，從而使小區車位的產權歸屬問題有了定分止爭的依據。但是，無論是《物權法》還是《解釋》，對于小區中大量防空地下室的產權問題只字未提。而絕大多數小區防空地下室平時又作為停車來用———即“小區人防車位”，所以，在《物權法》和《解釋》頒布以后，小區人防車位的產權爭議不但沒有停止，而且愈演愈烈，小則停水斷電、劃車扎胎、上訪申訴，大則成為暴力沖突或者干脆沖出小區，成為影響整個社會和諧的問題。

　　但是，這方面目前的研究主要是從法學視角或者以相關法規為依據進行分析解釋，且對其產權歸屬存在不同觀點。如有學者從《中國人民防空法》 ( 后文簡稱《人防法》) 第 5 條關于人防工程“誰投資，誰受益”的條款，認為小區人防車位是由開發企業投資興建的，則其產權歸開發企業所有[1]。也有學者在考慮《物權法》的基礎上，認為開發企業是小區人防車位的直接投資人，則其產權或至少使用和受益權應該歸開發企業[2]。由于國家計委、財政部、國家國防動員委員會、建設部《關于規范防空地下室易地建設費的規定》( 計價格[2000] 474 號) 規定: “防空地下室建設所需的資金，納入建設項目投資計劃。建設費用據實列入建設項目開發成本。”許多學者認為小區車位應該歸實際成本承擔者的小區業主[3]。劉閱春[4]從區分所有建筑物角度也認為小區人防車位屬于小區業主共有。并且進一步專門撰文論述其產權不能按照《物權法》相關規定“約定”原因。林楓等[5]認為可以采取所有權和使用權相分離的辦法，所有權歸國家，使用權可以轉讓。高圣平[6]則根據財政部、國家人防委員會聯合發布的《關于平時使用人防工程收費的暫行規定》中關于人防工程及其設備設施是國家的財產的規定，認為小區人防車位應該歸國家所有。金鷹[7]也認為無論是立法層面還是從強制繳納易地建設費角度來看，小區人防車位的產權歸國家所有�？傊�，認為小區人防車位歸開發企業、國家和小區業主所有的觀點并存，難以達成一致，無法有效地指導法制建設、解決現實糾紛[8]。

　　實際上，一方面產權問題歸根結底是個經濟學問題，有關小區人防車位產權歸屬的理論和觀點大多數都局限在法律和法學框架內，很難以理服人。另一方面正如羅斯科·龐德所言: “人們為所有法律現象探尋一種單一的終極原因的最后一個方面，便是經濟學。”[9]因此，本文從經濟學角度入手，嘗試從根本上理清小區人防車位的產權歸屬，以利于化解現實矛盾糾紛。

　　 1 物品屬性、供給與產權———小區人防車位產權的分析思路

　　1.1 物品屬性、供給和產權

　　1.1.1 物品屬性與分類

　　第一，物品的競爭性與排他性: 薩繆爾森從消費的非競爭性( non-rivalness) 角度，把公共物品界定為“每個人對這種商品的消費，都不會導致其他人對該商品消費的減少”的商品。所謂消費的非競爭性，就是指當增加一個人消費某物品時，該物品的邊際成本為零，如法律、國防等; 反之，則該物品在消費上具有競爭性，如服裝等。

　　馬斯格雷夫認為公共物品的另外一個特征是非排他性( non-excludability) 。非排他性是對于一種物品，無法找到一種技術的或制度的方法，或者即使有排除方法也因為成本太高而不值得去排除他人的消費和使用，即任何人可以免費的消費該種物品。與非排他性相對應，物品的排他性是指個人可以被排除在消費某種物品和服務的利益之外，如當某人為私人產品付錢購買之后，他人就不能享用此種商品和服務所帶來的利益。

　　第二，物品的分類: 基于薩繆爾森和馬斯格雷夫物品的非競爭性和非排他性，可以把其分為公共物品和私人物品兩類。在此基礎上，阿金森特和斯蒂格利茨通過進一步分析，把物品的分類作了連續性處理，把純公共物品和純私人物品作為兩極，認為在這兩極之間存在著無數類混合商品。

　　薩瓦斯在充分考慮物品競爭性和排他性基礎上，用二維坐標體系，把物品從純私人物品到純公共物品連續分布的思想在平面上表示了出來( 見圖 1) [10]。現實世界中的絕大多數物品，在散點圖中都可以找到相應的位置，這樣，就可以為任何物品屬性的確定找到一個基本依據。

　　總之，在物品屬性角度，對物品的分類包括三大類: 私人物品、公共物品和介于它們之間的物品———混合物品( 或俱樂部物品) 。

　　1.1.2 物品分類與供給和產權

　　根據前面的物品分類，如果一個物品能夠被微觀個體排他性地獨自使用和受益，且該物品具有競爭性，則屬于私人物品，其產權應歸私人所有。而混合物品( 或俱樂部物品) 的供給，也取決于該物品使用效能( 用途) 的排他性受益范圍，由該俱樂部成員提供，理論上產權應該歸該俱樂部集體所有。

　　由于公共物品的特殊性，導致市場機制決定的公共物品供給量遠遠小于帕累托最優狀態。所以，一般由政府通過強制性征稅讓每個人都承擔提供公共物品的成本。同私人物品和混合物品( 或俱樂部物品) 一樣，公共物品的提供者是國家政府，則產權自然歸政府所有。但是，產權不僅僅是權利，而是包括了必須承擔的義務和責任[11]。“產權是享有財富的收益且同時承擔與這收益相關的成本的自由或者所獲得的許可。”尤其是作為公共物品的所有者，應在不拒絕任何一位使用人的條件下，盡可能地滿足需要，所以，更多的意味著義務而不是權利。

　　總之，產權安排是個體之間就某種經濟物品 ( 或稀缺資源) 的使用效能形成的行為關系[12]，產權界定應該從經濟物品使用效能的受益范圍，進而從其物品屬性入手。如果一個經濟物品屬于私人物品，其產權最好歸私人所有。相反，如果一個經濟物品屬于公共物品，則產權最好歸國家所有。

　　1.2 城市住宅小區人防車位產權的分析思路

　　從前文可知，只要確定小區人防車位的物品屬性，就可以推斷出其供給主體，則其產權歸屬就不言自明�；�于這種思考，本研究試圖在分析小區人防車位物品屬性的基礎上，推導其可能的供給主體，以及供給的可能性和現實性，并最終確定其產權歸屬。

　　但是，現實中同一物品往往具有不同效能( 多種用途) ，不同效能的受益范圍又不同。這樣，從一種效能的受益范圍，其可能是公共物品。而從另一種效能的受益范圍，則其完全有可能是私人物品。因此，僅從物品使用效能的受益范圍去界定產權，是存在困難的。如小區人防車位，戰時可以作為保護人民生命和財產權安全的庇護場所，在平時又是作為車位來用。對其產權，應該從其防空效能去界定還是從其停車功能去界定呢?

　　也就是說，物品的非競爭性和非排他性，實際上是針對物品的某種用途來說的，而類似于小區人防車位這樣的物品，既是“人防”，又是“車位”。應該從其哪一種用途來考慮非競爭性和非排他性，并進而判斷其供給和產權呢?

　　實際上，對于這種具有多重用途的物品，沿著屬性決定供給、供給決定產權的思路，在界定產權時應考慮該經濟物品初始供給的目的是為哪一種用途( 市場經濟條件下應是最有價值的用途) 而產生，也就是要考察該物品的來源，從來源分析其主要效能。具體到小區人防車位，就應該分析其是作為人防工程而產生還是作為停車位而產生，在此基礎上去研究其產權界定問題。

　　問題在于具有防空效能的物品遠遠不止小區人防車位一種，小區人防車位只是眾多人防工程的一個組成部分，如果脫離人防工程而僅僅講小區人防車位的供給，很難對它進行明確定位。因此，本研究在分析小區人防車位產權問題時，試圖從整個具有防空效能的物品( 所有人防工程) 的屬性出發，分析其可能的供給來源進而產權。則小區人防車位產權歸屬問題，自然是其中必然結果。因此，下面的分析從整個人防工程的物品屬性、供給等開始。

　　2 人防工程的供給問題分析

　　2.1 人防工程的物品屬性

　　2.1.1 從防空效能看人防工程的物品屬性

　　在公共物品理論當中，國防一般被作為純公共物品的典型�！度朔婪ā访鞔_規定，人民防空是國防的組成部分，而國防又是典型的公共物品。那么，是不是就可以把人防工程簡單地看作是純公共物品呢? 通過分析發現，人防工程在法律上雖然屬于國防的一個組成部分，但不能就此認為人防工程就是純公共物品，實際上，人防工程的物品屬性是相當復雜的。這是因為:

　　第一，從非排他性的角度看，在人防工程中，不同的人防工程的非排他性是不同的。所有的人防工程并非完全一樣的，而是在重要程度、作用范圍等方面存在差異。其中人民防空指揮工程、公用的人員隱蔽工程和疏散干道工程在戰時幾乎是完全非排他的。而一些單位為本單位的人員與物資而修的掩蔽工程、結合民用建筑建設的防空地下室，可以很容易地排除不在這一特定范圍內的人員的使用。尤其是本文所研究的小區人防車位———小區防空地下室，在戰時，可能主要就是本小區居民使用。

　　第二，從非競爭性的角度來看，不同人防工程的非競爭程度也是不一樣的。例如人民防空指揮工程由于多增加一個人一般不會導致成本的提高，但是，公用的人員隱蔽工程和疏散干道工程可能會具有競爭性，其他的用來掩蔽的工程，從目前來看，由于總體上供給不足，同樣具有不同程度的競爭性。

　　因此，不能簡單地說，人防工程就是純公共物品。正如以往的學者們把所有的物品看作是一個從純私人物品到純公共物品連續性的分布一樣，人防工程也可以看作是這樣的一個分布。個人或家庭為自己修建的防空工程是純私人物品，國家的防空指揮工程是純公共物品，它們處于兩極，其他的人防工程處于這兩極之間。

　　2.1.2 從平時用途看人防工程的物品屬性

　　不僅是小區人防車位，絕大多數人防工程都具有平時用途。具體來說，在戰時，人防工程作為防空效能來應用，在平時，它又可以作為其他用途來利用。這種用途在不同時期不同的情況，是包括小區人防車位在內的人防工程的物品屬性難以判斷的主要原因。也就是說，人防工程的物品屬性，具有階段性交替的特征。首先，不管戰時用途和屬性如何，在平時都有可能是私人物品。如在戰時作為純公共物品的人防指揮工程，在平時如果在不影響其戰時防護效能的條件下被企業用作盈利的經營場所，它就具有了私人物品屬性。其次，有可能是混合產品。南方的許多城市每年夏天把大量的人防工程面向市民開放，用于避暑納涼，又使人防工程在平時用途上具有了混合產品的特性。再次，也有可能是純公共物品。如日本把大量的人防工程用于城市疏洪防澇，使其其他用途也具有了純公共物品的屬性。

　　這樣，結合人防工程在戰時呈現出的從純私人物品到純公共物品連續分布的特征，可以把其物品屬性用一個表格簡單地表達出來，如表 1。

　　在表 1 中，為了分析的方便，把在戰時和平時可能呈現為由純私人物品到純公共物品連續分布狀態的人防工程，借鑒布朗和杰克遜對物品的分類方法，分為純私人物品、混合物品( 或俱樂部物品) 和純公共產品三類，從而使人防工程作為防空效能的屬性與其平時用途所具有的屬性發生交叉，呈現出 9 種狀態，在表格中就是 A 到 I。其中每一欄表明了不同人防工程在平時和戰時的不同屬性。另外，對于平時沒有其他用途的人防工程，用 J、K、L 3 欄表示出來。

　　2.2 人防工程的供給途徑

　　由于人防工程有戰時和平時雙重用途，所以，從理論上來看，人防工程的實際形成可能有兩種原因: 一是由于戰時用途的需要而形成; 二是由于平時用途的需要而形成。又因為從戰時和平時用途出發，其物品屬性又是多種多樣的，所以，人防工程實際供給來源理論上可能是多種多樣的。

　　2.2.1 從戰時防空效能人防工程的可能供給途徑

　　從戰時防空用途來看，由于防空效能的受益者有可能是私人、某一個社會群體或全體社會成員。所以，從戰時防空效能出發人防工程的可能供給途徑有:

　　( 1) 個人供給: 也就是某些個人為了自己和家人在戰時的生命和財產安全而修筑的防空工程。 ( 這種情況在 20 世紀 40 年代的上海就曾經有過) 在表 2 中對應的是 A、D、G、J。

　　( 2) 集體供給: 某些企事業單位和社會團體為自己成員在戰時的生民和財產安全而修建的防空工程，對應表 2 中的 B、E、H、K。

　　( 3) 國家供給: 在戰時全社會成員都有可能受益的防空工程，一般是由國家來提供，在表 2 中對應的是 G、F、I、L。 2.2.2 從平時用途人防工程的可能供給途徑從平時用途的角度來看，人防工程( 準確的講，是一些具有防空效能的地下建筑) 也可以分為私人物品、混合物品和純公共物品。所以，這種人防工程的可能供給途徑有: ( 1) 個人提供: 個人為了某種平時用途( 如儲藏、避暑等) 而修建的地下工程，由于達到了一定的防護標準，在戰時具有了防空效能，在表 2 中對應的是 A、B、C。 ( 2) 集體提供: 某企事業單位和社會團體出于地下工程的平時用途而修建的，在戰時具有一定防護效能的地下工程，在表 2 中對應的是 D、E、F ( 3) 國家供給: 國家政府為其他用途負責修建的地下工程，如地鐵、過街通道等，達到一定的防護標準而作為防空工程。表 2 中對應的就是 G、H、I。

　　從平時用途出發修建的具有一定防空效能的建筑，其之所以出現，與平時用途有關，如果無平時用途，它就不可能產生。因此，它并不是嚴格意義上的人防工程。

　　這樣，在理論上，除了 J、K、L 以外，其他的 9 種都有可能有兩個供給途徑，一個從戰時防空效能而來，另一個從平時其它用途而來。但是，它們供給主體主要可以分為三類: 私人、集體組織和國家政府。

　　3 小區人防車位的供給及其產權

　　3.1 小區人防車位的可能來源

　　顧名思義，所謂小區人防車位，說明它是既具有防空效能、又具有停車功能的一個物品。實際上，經濟體制改革以來，和平與發展是整個是世界的大趨勢，中國也一直處于難得的和平發展時期。結合民用建筑修建的大量防空地下室如果只用于戰備用途，顯然是資源的浪費�；�于此，我國在人防建設和發展上提出了“平戰結合”原則，即人民防空建設應在保證戰時防空襲斗爭需要的同時，積極適應和促進城市建設的發展，為經濟發展、社會發展和人民生活服務，實現戰備效益、社會效益、經濟效益的統一。根據人防的“平戰結合”原則，大量分布于新建居民住宅小區的防空地下室，應該在和平時期為社會發展和人民生活服務。在其諸多用途當中，作為小區車位用于停放日益增長的機動車，幾乎是所有居民小區防空地下室的最優選擇。這樣，這種與居民住宅樓結合建設的地下建筑在戰時是人防工程，用于保護人民的生命和財產安全，在平時，作為小區居民停車位，用于車輛的停放。由于其功能在戰時和平時的這種交替變換，既不同于一般的人防工程，也不同于一般的小區車位，從而被稱之為小區“人防車位”。

　　從防空效能角度來看，處在城市居民小區里的防空地下室由于其防空效能受益范圍為一個社會群體，因此屬于混合物品，在表 2 中指 B、E、H、K。從停車功能來看，小區里的車位可以是私人的，也可以是集體的，所以，在表 2 中可以是 A、B、C、D、 E、F 中的任一個。則小區人防車位，就是 B 和 E。

　　因此，從小區人防車位防空效能的受益范圍來看，其理論上的供給主體應該是全體小區業主。——論文作者：徐生鈺1，2 ，張競妍1

　　本文來源于：《地下空間與工程學報》1981年創刊，創刊以來，承各方面支持，辦刊質量逐步提高，是地下空間開發利用與地下工程科學技術的綜合性科技刊物;旨在通過國內外地下空間開發利用和地下工程相關技術新成果的交流，并兼論與之相關的巖土工程的科技問題，以促進我國地下空間的合理開發利用和地下工程新技術的不斷發展�？晒�廣大從事城市規劃、建筑、人防、地鐵、隧道及地下工程、環境保護等有關專業人員提供有價值的信息。