發布時間：2021-07-12所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 內容提要：現行的刑事附帶民事公益訴訟法律制度是國家公益保護法治體系中亟待改革的領域，也是刑民交叉公益訴訟案件的熱點問題。它存在公益保護的范圍顯著窄于刑法的法益、起訴主體的組成與順位的頂層設計明顯的失當、管轄機制有待完善、懲罰性賠償與罰金競
內容提要：現行的刑事附帶民事公益訴訟法律制度是國家公益保護法治體系中亟待改革的領域，也是刑民交叉公益訴訟案件的熱點問題。它存在公益保護的范圍顯著窄于刑法的法益、起訴主體的組成與順位的頂層設計明顯的失當、管轄機制有待完善、懲罰性賠償與罰金競合適用不明，以及以司法解釋替代修改《刑事訴訟法》等問題。根據《中共中央法治中國建設規劃(2020-2025年)》“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”等重要部署，從立法層面將刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍由《刑事訴訟法》規定的“國家財產、集體財產”擴大至“國家利益”“集體利益”，并增加“社會公共利益”，使之與刑法中的公共利益相對應;擴大起訴主體的范圍并且優化各主體的起訴順位，構建刑事附帶民事公益訴訟的懲罰性賠償制度，依法有序地推進國家公益保護治理體系和治理能力的現代化。
關鍵詞：全面優化刑事附帶民事公益訴訟立法研究
根據刑事訴訟法的相關規定和學界的通說，刑事附帶民事公益訴訟制度是指犯罪嫌疑人(被告人)的犯罪行為同時損害了我國《刑法》所保護的公共利益，依法追究犯罪嫌疑人(被告人)刑事責任和民事責任的規范體系。“刑事附帶民事公益訴訟綜合了眾多性質迥異的要素和程序，其功能、模式和機制方面的協同問題亟待解決。”①全面優化刑事附帶民事公益訴訟制度是推進國家公益保護治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是加快法治中國建設的應有之義。
2014年10月，中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2017年6月，新修訂的《民事訴訟法》增設了檢察機關提起民事公益訴訟制度。2019年10月31日，中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》作出了“拓展公益訴訟案件范圍”與“深化司法體制綜合配套改革”的重要部署。中共中央《法治中國建設規劃(2020-2025年)》(以下簡稱《規劃》)進一步指出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”和“完善民事、行政檢察監督和檢察公益訴訟案件辦理機制”。當下，刑事附帶民事公益訴訟法律制度存在案件范圍過窄、起訴主體的設置與順位不科學等問題，在一定程度上已經影響到國家公益保護的效能。以《規劃》和2021年1月召開的中央政法工作會議的精神為指導，全面優化刑事附帶民事公益訴訟法律制度，對于維護我國經濟社會的健康發展，提升社會大眾的安全感，完善國家公益保護法治體系并且推進相關的司法體制綜合配套改革，均具有重要意義。
一、進一步明晰刑法中的公共利益
通過界定公共利益的范圍建立刑事附帶民事公益訴訟制度，成為立法上無法回避的問題。②然而，現有《刑事訴訟法》與《民事訴訟法》《行政訴訟法》沒有進行同步的修改，同時，法律和司法解釋亦未對公共利益的內涵作出明晰的界定。由此導致“獨立的刑事或民事訴訟無法形成合力，以至于法益和公益保護難以協同，甚至本應兌現的制度功能亦遭遇尷尬”。③一些學者認為基于司法資源的有限性，應在立法層面確認‘公益’范疇。誠然，以立法的方式明確公共利益具有可取之處，但目前立足于司法解釋來界定公共利益，難免帶來較大的隨意性。鑒于此，針對刑事附帶公益訴訟案件范圍，既無法通過窮舉式填補保護范圍漏洞，亦不能保障法律實施的相對穩定性。問題的本質在于刑法法益中的公共利益有哪些�？剂啃淌赂綆袷鹿嬖V訟的案件范圍，關鍵在于對于公共利益這一內涵的界定，故需要進一步明晰刑法法益中的公共利益，方能防止司法實踐不當擴張案件范圍適用。
刑法所保護的公共利益是其法益中的重要內容，也是拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的根據。公共利益是我國憲法、刑法與民商法等共同涉及的法律概念。不得損害國家的、社會的、集體的利益，于《憲法》第五十一條明確規定。據此，公共利益分為國家利益、社會公共利益和集體利益。刑法與民商法等中的公共利益均以憲法中的公共利益為基礎，基于調整社會關系的不同，刑法與民商法中的公共利益的指向也有所不同，且具有交叉關系。刑法是民商法和行政法等的保障法，它對公共利益的保護范圍明顯廣于民商法。
刑法中的公共利益是指被犯罪行為損害的，一定范圍內的不特定(有時也具有特定性)的公民、法人和其他組織賴以生存和發展的基本需求之法益，該法益具有客觀性、社會性、共享性、主體數量眾等特點。當然，公共利益既不同于公民、法人和其他組織的本位利益，也不同于公權力機關的本位利益。目前，刑法與民商法等關于公共利益的表述并不一致。根據《民法典》第一百三十二條的規定，將公共利益表述為：國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。《民事訴訟法》第二百零八條，《行政訴訟法》第二十五條，《檢察官法》和《法官法》第十條均將公共利益具體表述為國家利益和社會公共利益。我國《刑法》《刑事訴訟法》對公共利益的表述并不嚴謹。根據《刑法》第二十條的規定，作為構成正當防衛的主觀前提為，行為人必須是為了國家、公共利益和個人私益免受正在進行的不法侵害;《刑法》第四百一十條(非法批準征收、征用、占用土地罪)中使用了“國家或者集體利益遭受重大損失”一語，《刑事訴訟法》第一百零一條則使用了“國家財產、集體財產”的表述。顯然，“國家利益”“公共利益”并非并列關系，因為公共利益包括了國家利益和集體利益;此外，“國家或者集體利益”的范圍也大于“國家財產、集體財產”。不能僅僅保護公共財產，而限縮公共利益的范圍�！缎谭ā分械墓怖婢哂卸鄻有�，而《刑事訴訟法》不應將附帶民事公益訴訟的保護范圍限制為“國家財產、集體財產”。根據《刑法》第二條(任務)，結合《刑事訴訟法》和民商法、行政法等的規定，刑法中的公共利益包括國家利益、社會公共利益和集體利益。
(一)明晰刑法中的國家利益
國家利益以現實國情為基礎，它在國與國之間具有一定差異性。國家利益種類多樣，從時空角度可分為長遠利益與當前利益;從權重角度可分為核心利益與其他利益;從發展角度可分為現實利益、潛在利益和預期利益。此外，還可以從精神與物質等角度對其進一步分類。
我國《刑法》直接使用“國家利益”共計十次。《刑法》中的國家利益以我國國內法為依據，其范圍宜參照我國的安全體系，即政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源和核安全的體系。該十一個項國家安全體系均與《刑法》分則中的一系列罪名相對應。現行刑事附帶民事公益訴訟法律制度中僅對國家利益中的國家財產進行保護，而在司法改革中“還探索了安全生產、互聯網、扶貧以及國防、軍事等領域的公益保護”。④根據實現《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》的需要，通過刑事附帶民事公益訴訟的路徑來保護國家利益將更顯重要。鑒此，需要將“國家財產”調整為“國家利益”，即能夠滿足中華民族生存發展的需要，且對國家在整體上具有利益性的事物，而不僅僅限于國家財產。當然，這里所謂的“國家利益”也應進行限縮性解釋，即刑法與民商法共同調整的“國家利益”。
(二)刑法中的社會公共利益
在我國《刑法修正案(十一)》出臺之前，我國《刑法》還沒有使用社會公共利益的概念，但它卻是刑法法益中的重要內容;它是指被犯罪行為損害的社會公眾依法享受的共同利益，它是以公民基本權利為核心展開的聚合性利益，更是社會公眾生存與發展的基礎需求。這里的社會公眾可以是全國性的，也可以是區域性的�！缎谭ㄐ拚�(十一)》在增設的侮辱、誹謗或者以其他方式侵害英雄烈士的名譽、榮譽罪中，規定“……損害社會公共利益，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。”事實上，我國《刑法》法益中的“社會公共利益”是普遍存在的，并不限于該罪的構成之中�！睹袷略V訟法》第五十五條第二款規定，……破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為……”，與《刑法》分則中的一系列的罪名相對應，如《刑法》中的“生產、銷售偽劣產品罪”(刑法第一百五十七條至一百八十一條)，“破壞環境資源保護罪”(刑法第三百三十八條至三百四十六條)等等，建議將《憲法》、民商法中的社會公共利益的概念植入《刑法》。
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現代社會，需要更加注重社會公共利益與國家利益、集體利益的區別。首先，社會公共利益不同于國家利益，兩者之間又有密切的聯系。在一些領域，社會公共利益與國家利益還具有交叉性或者雙重性，如《民事訴訟法》將生態環境和資源保護列為社會公共利益，而“生態安全、資源安全”又是總體國家安全觀中的重要內容，⑤當屬國家利益。損害國家利益是對社會公眾根本利益的損害。其次，社會公共利益不同于集體利益。根據《憲法》第五十一條等規定，基本利益分為社會公共利益與國家利益、集體利益和公民的利益;社會公共利益與集體利益和個體利益不能相互涵蓋，具有交融性，如社會公共利益凝聚了廣大個體利益的共性，同時，“附帶公益訴訟的目的在于維護社會公共利益，這種公共利益既不同于刑法保護的社會秩序這種利益模式，更不同于公民的個人私益。”⑥因此，“社會公共利益受損害是區分公益訴訟和私益訴訟的基本條件，也是能夠提起公益訴訟的最核心條件。”⑦
(三)刑法中的集體利益
集體利益是刑法法益中的重要內容�！缎谭ā返谒陌僖皇畻l規定，“……集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”。集體利益分為集體財產權益和其他權益。根據《憲法》第六條的規定，勞動群眾所有制也是我國經濟基礎的重要組成部分和社會主義制度的特色之一。集體所有制是指一定范圍內的勞動群眾對生產資料的共同占有，由其集體組織享有生產資料所有權的法律制度。集體組織主要是集體經濟組織、集體事業單位和集體公益組織等。集體企業與國有企業和民營企業在企業財產的所有權、管理和分配等方面明顯不同。集體財產權益，一般是指法律明確規定的屬于集體所有的不動產和動產。集體財產的范圍為：依法屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源;集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施，教育、科學、文化、衛生、體育等設施，以及集體所有的其他不動產和動產。集體組織的其他利益主要有其名稱權、名譽權和榮譽權等。
二、拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的，應當依法進行
我國《刑事訴訟法》第一百零一條規定：“……如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”1979年《刑事訴訟法》中的刑事附帶民事訴訟制度至今未進行修改，該制度存在的主要問題是：刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍僅限于“國家財產、集體財產”，而非完整保護刑法法益中的各項公共利益，不能滿足我國經濟社會發展和保障民生的現實需要。相比之下，如何拓展刑事附帶民事公益訴訟范圍，成為近年來司法改革的關注熱點和難點。在2019年最高人民檢察院的年度工作報告中，明確強調拓展公益訴訟案件的范圍，對法律明確賦權領域之外人民群眾反映強烈的公益損害問題探索立案，但其基本原則是“穩妥、積極”;2020年的最高檢工作報告將該原則調整為“積極、穩妥”。司法實踐中，公益訴訟的保護對象亦從最初的物質利益逐步向精神層面適度拓展，如各地檢察機關對英烈保護公益訴訟等新型案例的探索。有基于此，要根據黨中央的相關重要部署，從立法層面擴大刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍，使之與刑法法益中的公共利益相匹配。將現行《刑事訴訟法》中的刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍由“國家財產、集體財產”擴大至“國家利益”“集體利益”，并增加“社會公共利益”，從而有效落實《刑法》的任務。
前已述及，從立法層面擴大刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍確有必要之處。具體而言，學界又有不同看法，主要有通過司法解釋或者專門增加法條兩種主流觀點。有的學者認為，“考慮實踐的迫切需求以及司法解釋修訂的遲緩，可以在公益訴訟的司法解釋中一并規定”。⑧有的學者認為，“解決這一沖突的根本方法是對《刑事訴訟法》第一百零一條進行修改，增加一款關于刑事附帶民事公益訴訟的規定”。⑨主要理由之一在于，因刑事附帶民事公益訴訟與其他刑事附帶民事訴訟之間存在著程序啟動條件的沖突，即國家集體財產遭受損失和公共利益受到侵害不可等同理解的沖突。筆者認為，目前以司法解釋的方法來擴大刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的法律規定，是不可取的。“國家財產、集體財產遭受損失的……”是《刑事訴訟法》規定的檢察機關提起附帶民事公益訴訟案件的法定范圍，由于其中并沒有“等”，因此，該范圍是剛性的。最高人民法院、最高人民檢察院基于落實黨中央相關改革的部署，出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2018〕6號，修改后為法釋〔2020〕20號，以下簡稱為《檢察公益訴訟解釋》)第二十條規定，檢察機關對于破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等，可以提起刑事附帶民事公益訴訟。該解釋不僅直接突破了《刑事訴訟法》第一百零一條的規定，而且其中還有“等”，又為實踐探索預設了巨大的拓展空間。
司法解釋是最高司法機關依法對司法工作中具體適用法律條文的含義所作的說明。首先，從有效保護公共利益的角度看，《檢察公益訴訟解釋》具有強化公益保護的積極意義，但是，從推進法治中國建設的角度看，其方法是不可取的。最高司法機關雖然可以根據立法的目的、原則和原意作出擴大的司法解釋，但是，其解釋不能超出法律用語之含義的最大范圍。顯然，不能從《刑法》《刑事訴訟法》中的“國家財產、集體財產”，解釋出其也包括“生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等”。要根據《規劃》“堅持立法和改革相銜接相促進，做到重大改革于法有據，充分發揮立法的引領和推動作用。對改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺……”的精神，按照《立法法》相關規定，及時提出修改《刑事訴訟法》的議案。其次，有觀點認為，《民事訴訟法》能夠直接適用于刑事附帶民事公益訴訟的案件辦理。具體而言，如有學者指出，“刑事附帶民事公益訴訟其本質上屬于民事公益訴訟，遵循《民事訴訟法》的相關規定是刑事附帶民事公益訴訟制度得以推行的合法性、正當性基礎”。⑩其實不然，從法律適用原則的角度看，特別法優于一般法，對于《刑事訴訟法》已有明確剛性規定的，只能適用《刑事訴訟法》，而不能以《民事訴訟法》去突破《刑事訴訟法》。——論文作者：尹吉王夢瑤
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