發布時間：2019-11-01所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：水是生命之源，對飲用水水源保護是地方立法工作的重中之重。貴州省畢節市人大常委會為此于2016年制定了《畢節市飲用水水源保護條例》，并于2017年7月1日起實施。通過調查畢節市飲用水水源保護所面臨的困境，探討《畢節市飲用水水源保護條例》的立法目
摘要：水是生命之源，對飲用水水源保護是地方立法工作的重中之重。貴州省畢節市人大常委會為此于2016年制定了《畢節市飲用水水源保護條例》，并于2017年7月1日起實施。通過調查畢節市飲用水水源保護所面臨的困境，探討《畢節市飲用水水源保護條例》的立法目的、立法原則、立法結構和立法重點等問題。
關鍵詞：飲用水水源;地方立法;畢節市飲用水水源保護條例
一、研究的緣起
地球是人類生活的家園，積極保護生態環境，功在當代、利在千秋。加強生態文明建設、守護祖國綠水青山是廣大人民的共同心愿和各級政府的神圣職責。有鑒于此，在2015年的《立法法》修訂中，設區的市被明確授予環境保護、城鄉建設與管理等方面的地方立法權，以期各市結合自身實際來科學立法，從而實現當地社會的良法善治。眾所周知，水是生命之源。然而，近年來“全球每天都有多達6000名少年兒童因飲用水衛生狀況惡劣而死亡。水污染問題已經成為目前世界上最為緊迫的衛生危機之一，水污染問題在那些人口急劇增長的發展中國家尤為嚴重”，“據統計，目前水中污染物已達兩千多種，主要為有機化學物、碳化物、金屬物，其中自來水里有765種(190種對人體有害，20種致癌，23種疑癌，18種促癌，5種致突變——腫瘤)”。[1]10因此，對飲用水水源的保護無疑是地方立法工作的重中之重。以貴州省畢節市為例，該市人大常委會將《畢節市飲用水水源保護條例》(下文簡稱《條例》)列入2016年立法計劃。經過為期近一年的工作，《條例》在2016年12月25日經畢節市第一屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議順利通過，并于2017年7月1日起實施。目前《條例》實施初見成效，在當地社會反應良好。
二、飲用水水源保護面臨的困境
對于飲用水水源的立法保護，需建立在相應科學研究和環保實踐的基礎上。例如，立法所涉及的監測標準、水質標準、水環境容量等問題都牽涉到科學數據的收集與應用，而相應的法律規范亦需由技術規范上升而來。正如學者冷羅生教授所總結：“從水污染的產生、擴散、監測到治理的整個過程來看，它已經同人與人之間的行為有著本質上的差別。人們無法單純地借助法學理論去規范這樣的社會行為。如對于水體污染的監測，必須借助先進的技術手段才能準確地確定目標水體是否被污染。對于大面積長時間的水體非點源污染，必須要利用地理信息系統(GIS)技術才能檢測。另外，在環境訴訟過程中，水體污染程度，是基本的證據之一。如何公平、公正地獲取這些證據，也要依仗于科學的標準。”[2]
2016年5月，畢節市人大常委會組織19個有關政府部門和18名立法咨詢專家，組成8個調研組分赴全市各縣(區)①開展該市飲用水水源立法前期調研工作。各調研組通過實地考察、調閱檔案、聽取報告等方式對全市所有縣(區)級飲用水水源點和50多個鄉、村級水源點開展了調研工作。調研顯示，畢節市長年以來的平均水資源總量為134.4億立方米，2015年底全市總人口約904萬，全市人均水資源為1566立方米，遠低于全省人均2629立方米、全國人均2200立方米的平均水平。全市現有水資源中，可開發利用的水資源量占總水資源量的14.40%，2015年全市已開發利用的水資源量僅占總水資源量的7.64%。同時，全市現有供萬人以上飲用水水源水庫61個，集中式飲用水水源943個。截至2015年底，畢節市完成了對200個水源點的水質監測工作，全市共有278個飲用水水源點劃分了保護區，其中縣(區)城市飲用水源地共有17個。在此基礎上，可將飲用水水源保護所需要應對的諸多問題歸納為以下兩個方面。
(一)飲用水水源遭遇的污染破壞困境
1.水源保護和水質提升狀況不容樂觀
一方面，城區飲用水質量不高，部分水庫水質有惡化趨勢。從統計數據來看，自2012年起，連續4年，全市縣級飲用水水源Ⅲ類以上水質占比為95%，其中，2015年Ⅱ類水質僅占35.3%。同時，部分水庫水質有惡化趨勢。例如，黔西縣附廓水庫水質2014年達地表水Ⅱ類，但到2015年下降為Ⅲ類;金海湖新區歸化河水源、流華河水源、花魚洞水源、黑魚洞水源的水質在汛期洪水時均為Ⅳ類;金沙縣勝天水庫煤礦工業污染較嚴重;百里杜鵑管理區附廓水庫水體泛黃;七星關區楊家灣集中式飲用水水源未達國家生活飲用水標準，水質偏酸，錳含量超標。
另一方面，飲用水水源地生態破壞嚴重，部分水源點正在枯竭。調查發現，在水土流失治理乏力的區域，由于泥沙大量進入水源點，飲水安全被嚴重威脅。例如，七星關區、大方縣等縣(區)水庫保護區內存在著25度以上坡耕地未完全退耕還林現象，水土流失嚴重，流失強度大于2000噸/平方千米;赫章縣香椿樹水庫集雨區年流失土壤量約8100噸，每年進入庫區泥沙約5800立方米。同時，由于畢節市是礦產資源富饒區，而該市區域內喀斯特地貌又較為普遍，故采礦不當可誘發地下水位下降、水源點水量變小甚至枯竭、斷流。例如，大方縣水井、龍潭水源點已有地下水位下降，水源點出現斷流;金沙縣新化鄉、禹謨鎮則是水源水量變小，有枯竭危險;金海湖新區文閣鄉石綠缸水源在枯水期時干涸。
2.水源地保護區內居民生活污染嚴重
水源地保護區內居民生活污染問題嚴重，并且缺乏針對污水、垃圾等治污和處理設施，從而導致情況雪上加霜。
先看水源地一級保護區內的居民生活污染情況。在全市縣級飲用水水源地一級保護區內有居民2168戶，8801人，僅有7座水庫有治污措施，居民生產生活導致的水源污染較為嚴重。水源河道兩邊有大量農戶滲水廁所和糞坑，生活垃圾亂堆亂放，有的垃圾甚至直接堆放在水位線以下，鄰近村寨均無污水及垃圾收集處理設施，生活污水和垃圾直排水庫保護區中。例如，黔西縣附廓水庫集雨區總面積87.6平方千米，其中居民及工礦點面積達489公頃，集雨區范圍內共有農戶4340戶，人口17924人，年產生活污水約26萬噸，生活垃圾9804噸，大部分生活污水直接排放庫區水體。庫區內畜禽約有41265頭(羽)，年產畜禽糞便約4953噸，畜禽糞便污染面積60公頃，畜禽糞便無害化處理卻不到10%。再例如，七星關區倒天河水庫庫區周邊有殷官村、大坡村、天生橋村3個村寨，總人數約6621人，且大多數村民住戶緊靠水庫岸邊。根據《第一次全國污染源普查城鎮生活源產排污系數手冊》粗略估算：倒天河水庫庫區周邊生活污水產生總量約為794.52噸/天、生活垃圾產生總量約為2.32噸/天。部分生活污水及生活垃圾直接外排，污染物最終匯入庫區。同時，居民違章建房屢禁不止，利民水庫一級保護區內現有村民154戶、702人，畜禽養殖大牲畜70多頭、生豬300多頭、家禽900多羽，分布在洋塘村的4個村民組，大部分生活污水直接排入庫區。
再來看水源地二級保護區和準保護區內的居民生活污染情況。在相應水庫庫區入水口上游往往有村民沿河兩岸居住，大部分村民家畜未實行籠養或圈養，家畜散養亂跑，河岸生活垃圾成堆，河面上放養鴨群。例如，金沙縣西洛河河道沿途大量分散滲水廁所和糞坑，污水直接排入河道;赫章縣古達鄉龍井、輔處鄉楊家溝村朱家巖口水源點周圍有很多居民居住，平山鄉滑石板水庫邊上有農家樂;納雍縣維新鎮鹽井村仍有養殖場建在總溪河水源保護區內。其中令人憂慮的是，百里杜鵑管理區內所有集中式水源點均存在居民生活垃圾污染問題，而在部分鄉鎮飲用水水源地周邊，如織金縣桂果鎮連心村龍潭組和巖腳村水源地及納雍、威寧、赫章等縣(區)的鄉鎮也同樣存在以上問題。
3.水源地區域普遍存在農業面源污染
全市縣級飲用水水源均存在嚴重的農業面源污染問題，突出體現在化肥、農藥、塑料使用3個方面。據不完全統計，全市縣級飲用水水源地一級保護區內耕地年施用化肥總量約為901.3噸，農藥總量為963.2千克，除草劑總量為774.4千克。在七星關區、大方縣、織金縣、納雍縣、百里杜鵑管理區等縣(區)縣級飲用水水源一級保護區內仍有耕地5722畝，每畝平均施用化肥55.4千克，農藥59.2克，其中除草劑47.6克。水源一級保護區內的化肥、農藥和除草劑等殘留物以及薄膜、秸稈等農業垃圾在降解、發酵過程中產生的氮素、磷素、農藥重金屬等有害物質通過雨水沖刷、地下水滲透，隨地表徑流進入保護區內水體。利民水庫飲用水源一級保護區內耕地975畝，年施用化肥總量達223.3噸、農藥260.4千克。黔西縣飲用水水源保護區有耕地2000畝，作物畝均施用氮肥50～70千克，磷肥20～30千克，農藥1～1.5千克。肥料、農藥利用率均為32%左右，其余大部分流失到水體中。百里杜鵑管理區附廓水庫集雨區年施用化肥1786噸，年施用農藥575千克，單位面積平均施用量0.74千克/公頃。金海湖新區化肥平均施用量900千克/公頃，農藥平均施用量1.05千克/公頃。同時，農田中的廢農膜、塑料袋回收率只有22%，自然降解難度大，破壞了土壤結構和透氣性，阻礙水分流動。
4.工礦業及道路交通等導致水源污染
首先，部分飲用水水源地存在工礦業污染源。在縣級飲用水水源地中，金沙、黔西、赫章、百里杜鵑管理區(以下簡稱百管區)4個縣(區)飲用水水源區上游仍有砂石廠、煤礦等生產企業。金沙縣勝天水庫上游的新化鄉有9家煤礦設有排污干道直排勝天水庫。百管區附廓水庫集雨區內仍有6家煤礦生產，年產廢水130萬噸，未經處理直接匯集入流后進入附廓水庫，是影響附廓水庫水質的主要污染源。赫章縣三岔河和六沖河分布支流內總共有26家工礦及食品加工業，排放大量氨、氮及有機污染物，對飲用水水質構成嚴重污染威脅。煤礦、砂石等工礦企業含有硫、氟、氯等非金屬和錳等重金屬以及有機污染物和懸浮物的工業廢水、污水直接向水庫上游河流或地下暗河排放。
其次，庫區交通道路污染。一些飲用水水源保護區內有公路通過，由于交通設施、路面雨水收集處理設施及事故環境污染防治制度不完備，車載飄灑物對水源造成了一定污染。黔西縣一些水源點周邊建有縣級公路和通村公路，但未修建雨水、污水收集處理設施，雨水、污水自然滲入庫區。赫章縣有畢威高速水塘段從公雞寨水庫二級保護區水庫壩上通過，對庫區飲用水水質存在一定的隱患。
最后，設置碼頭和渡口的水源點存在客運船舶乘客隨意丟棄垃圾等問題。
推薦閱讀：淺談現在居民飲用水安全隱患
論文摘要：三氮的超標主要是由于城市生活污水滲入地下，對地下水的污染所致。硬度升高是由于地下賀歲開采逐年增加，使巖溶塌陷較為嚴重所致，另外地表水和土壤中污染有機物增多，pH值改變等都能使地下水中硬度升高。鉻、硫酸鹽的污染是因為污染源造成細菌、大腸菌群的增加，土壤中有機物易分解，適于菌類繁殖。
(二)飲用水水源面臨的法律治理困境
飲用水水源保護，離不開對污染破壞行為加以防控與懲處的法律治理活動。法治者，“有法可依，執法必嚴，違法必究”。正如古希臘思想家亞里士多德所指出：“法治包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身又是制定得良好的法律。”[3]調研顯示，畢節市過去對于飲用水水源保護問題的法律治理狀況并非理想——立法缺失使得法律治理資源不足，在此基礎上，執法乏力導致法律治理績效不足。可將突出問題概括如下。
1.執法主體不明確導致監管責任缺失
水源污染防治涉及多個領域，但是在實踐中存在著多個部門職能交叉、責任不清的問題，存在“誰都在管，誰都不管”的推諉現象，具體有以下情況。
其一，水源地保護區的劃分工作亟待推進。進行水源地區劃是飲用水水源保護的最有效手段之一。盡管畢節市約有水源點近萬個，其中有943個集中式飲用水水源，但是僅有278個飲用水水源點劃分了保護區，占比僅為29.48%。例如，織金縣建設1000人以上的飲水工程共70個，目前只有27個集中式飲用水源劃定了飲用水水源保護區，其中11個僅劃有一級保護區;同時，大方縣馬場鎮大龍井、鼎新鄉牛集水庫、對江鎮桃子井、達溪鎮洪水溝龍潭、長石鎮官田水庫等5個鄉鎮集中式飲用水源因污染嚴重，未進行保護區劃分。
其二，水源地保護區的基礎設施建設難以落實，水庫管理缺位。一方面，在已劃定為水源地保護區的區域內，未設立或及時根據情況變化而增設界樁、界碑、標識、標牌、圍網、警示牌等是全市各縣(區)普遍存在的現象。其中，赫章縣平山滑石板水庫、平山江南村扇子田水庫、野馬川下海子水庫、馬槽溝水庫、香椿樹水庫、洋洞小河和安樂溪鄉花漁洞泉水7個飲用水源地均沒有完全設立圍欄、標牌等基本設施。另一方面，水庫管理主體尚待明確，同時，各縣(區)均未制定水庫污染防治規劃，而且部分水庫還面臨著運行管理制度不完善、庫區管理人才匱乏、管理經費嚴重不足的難題。例如，截至2015年，黔西縣、織金縣、赫章縣、百里杜鵑管理區、金海湖新區5個縣(區)的縣級水庫保護管理資金均未納入當地財政預算。
其三，農村供水單位的行政管理工作失序。由于農村供水單位的管理主體既有縣級政府水務部門也有當地鄉鎮政府，出現了大部分農村安全飲水工程設計均未按照規定申請預防性衛生審查的現象。
2.監測、評估與執法管理機制不健全
其一，對水質監測所需的人、財、物資源未提供必要的制度保障，以致水質監測能力有限，難以持續開展相應的執法工作。申言之，全市大部分鄉鎮集中式飲用水水源地未開展環境評估工作，相應的監測覆蓋面、監測人手和監測資金均有不足，并且全市均未建立水質自動監測系統，應急管理滯后，具體如下：首先，盡管2015年全市共監測縣級以上水源地17個、鄉鎮飲用水源地183個，但是市站實驗室的分析儀器數量不足且缺乏備用機，且黔西縣和金沙縣集中式供水單位實驗室僅能對106項水質檢測項目中的少數常規指標進行檢測。其次，農村飲用水水量和水質得不到保障。例如，七星關區各鄉鎮的集中式供水單位均未按國家規定設置水質檢驗室，而村、組村民自主籌建的簡易式供水雖然點多面廣，但是水質得不到保障，給村學校營養餐食堂供水埋下安全隱患。最后，囿于缺少專業人員和資金匱乏，大方縣僅對縣城供水水源進行檢測，其他25個水源地水質未得到監測;百里杜鵑管理區卷洞門水庫未進行水質監測;納雍縣過獅河及紅旗水庫水源地環境監測能力弱，對水質不能進行日常監測;金沙縣衛生監督人員在編在崗的僅13人，但監督對象卻多達1800余家。
其二，生活垃圾處理機制缺位，導致水源地生活垃圾處理乏力。截至2015年底，全市所有鄉鎮垃圾收集后僅作簡單堆放或露天焚燒處理，對附近飲用水水源造成嚴重威脅。在此階段，全市僅建成9個垃圾填埋場，并且存在著以下亟需治理的不良狀況：七星關區倒天河水庫水源地的垃圾收集池存在閑置和挪作他用等問題;赫章縣、大方縣垃圾填埋場停運，百管區和金海湖新區無垃圾處理設施，垃圾處理屬簡單堆放;織金縣板橋鎮、貓場鎮、馬場鎮均未建設符合要求的垃圾填埋場，而是選擇地勢較低洼的地方，在未采取任何防滲措施的情況下，將生活垃圾倒入后做簡單的覆土處理;大方縣水源保護區內仍有村莊無污水處理系統，很多較偏遠村莊仍無垃圾堆放點，城區垃圾填埋場沒有正式投入使用;赫章縣由于滲濾液調節池滲漏、垃圾填埋場取土場未落實等因素，縣城垃圾填埋場未能正常運營;金沙縣垃圾填埋場高負荷運轉，日處理量為160噸左右，超出設計日處理量100噸標準的1.6倍。
其三，對于污染飲用水水源、破壞飲用水水源設施的行為缺乏暢通有效的舉報途徑。盡管全市各縣(區)飲用水水源點均存在炸魚、垂釣、游泳、傾倒生活垃圾、丟棄動物死尸等危害水源的違法現象，但是由于舉報機制的不完善，對前述違法現象不能積極有效地制裁。
SCISSCIAHCI
