發布時間：2019-08-19所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 為了深入分析美國應急管理法律，研究美國應急管理法律體系特點，提出將美國應急管理法律體系分為專門、相關和其它應急管理法律三類的系統歸類方法。通過歸類，采用歸納分析的方法，從美國聯邦政府層面和州政府層面兩個角度出發，分別對各層面的應急管
摘 要: 為了深入分析美國應急管理法律，研究美國應急管理法律體系特點，提出將美國應急管理法律體系分為專門、相關和其它應急管理法律三類的系統歸類方法。通過歸類，采用歸納分析的方法，從美國聯邦政府層面和州政府層面兩個角度出發，分別對各層面的應急管理法律作了分析總結。通過對聯邦應急管理法律的分析，發現了聯邦應急管理法律的主要作用是政府協作、職責劃分和行動授權等。通過對州層面及路易安娜州應急管理法律的分析，發現了州應急管理法律起到了進一步推動地方應急管理工作發展的作用。在分析的基礎上，總結了美國應急管理法律體系的基本特點，提出了健全和完善我國應急管理法律體系的建議。
關鍵詞: 應急管理; 應急管理法律; 法律體系; 職責權限; 中央地方關系
我國是災害多發國家，1949 年 10 月新中國建國以來，在黨和政府的正確領導下，經過長期努力，逐步形成了比較完善的應急管理體系，保障了人們群眾生命財產安全[1]。2018 年，國家成立應急管理部，進一步夯實了應急管理基礎，創新了新形勢下具有中國特色的應急管理體系。然而，從法律體系建設來看，我國現有應急管理法律多為針對單個災種和個別行業領域立法，應急管理法律體系整體框架亟需完善。歷史上，美國應急管理法律體系經過大量的法案頒布和修訂，逐步趨于完善[2 - 5]。因此，研究美國應急管理法律體系對我國應急管理法律體系完善具有一定的借鑒意義。目前，國內在這方面的研究主要集中在單一法律的初步研究[6 - 8]，以及對相關條款的簡要分析[9]，缺少對美國應急管理法律體系的整體研究。為此，本文通過對美國應急管理法律的分類和采用歸納分析的方法，從美國聯邦政府和州政府兩個層面入手，對美國應急管理法律體系作探索分析，為我國應急管理法律體系健全完善提供參考和借鑒。
1 美國應急管理法律體系概況與分類
美國是聯邦制國家，聯邦和州層面均有各自的法 律 體 系�？� 體 來 說，州法律的層級低于聯邦，不得與聯邦抵觸，但是各州法律會在內容細節上更 加 具 體 和 嚴 格，是對聯邦法律的有力補充[10 - 11]。由于美國法律體系較為復雜[12]，政府頒布的法規數量又較為龐雜，因此，為了科學全面的研究美國應急管理法律，本文提出: 按照法律與應急管理的相關性，將美國應急管理法律分為專門、相關和其它應急管理法律等三類，從聯邦和州兩個層面對應急管理相關法律歸類并作分析研究( 圖 1) 。
2 聯邦層面應急管理法律分析研究
2. 1 憲法
憲法是美國法律的基礎，具有極強的權威性[13]。在應急管理方面，憲法對應急授權作出了明確的規定，主要包括: 當緊急情況發生時，國會可授權( 聯邦) 政府指揮各州民兵; 當緊急情況發生時，國會可授權( 聯邦) 政府暫停審議人身保護令狀; 對于“民兵在應急期間發生的行為”，可能不會被大陪審團以重罪起訴; 當各州遭遇緊急情況時，可無需等待國會審議通過而立即進入作戰或緊急狀態。
從憲法對于應急授權的規定來看，應急管理的范圍屬 于 大 安 全 大 應 急，其特點有以下四個方面:
( 1) 授權聯邦政府接管州政府的民兵指揮權限。通常，民兵由各州政府指揮，其主要任務是保護地方安全、維護社會穩定和參加搶險救災。一般情況下，美國總統無權調動各州民兵。因此，這項授權賦予了聯邦政府在應急響應時調動各州民兵力量的合法性;
( 2) 授予聯邦政府行政權打破司法權制衡的權力。在美國，人身保護令是司法權的一種表現，也是對行政權的一種制約方式。但是，在緊急情況下，憲法賦予了聯邦政府可以在違反人身保護令的條件下開展相關應急行動;
( 3) 授予州政府緊急處置權。在突發事件應對超出州政府的授權范圍時，如情況緊急，州政府可在未獲得聯邦政府授權的情況下作出立即響應。該規定賦予了州政府應急響應的主動權，縮短了應急權限審批的時間;
( 4) 授予應急人員免受重罪起訴的豁免權。一般情況下，當重大事件引發騷亂時，應急人員( 如民兵) 會采取必要的強制措施，可能會造成人員的傷亡。該規定賦予了應急人員在應急救援中采取強制措施的豁免權，以便開展相關工作和維護社會秩序穩定。
總體來說，憲法從國家整體出發，為聯邦層面的全國指揮調動、州層面的緊急處置權限和特殊時期個人的特殊行為作出了基本規定。同時，它也為國家或州在應急響應中跨越政治體制的束縛，進而發揮整體優勢力量來開展應急工作提供了基本的法律依據。
2. 2 專門應急管理法律
從聯邦層面上來看，應急管理的根本任務是為各州提供應對災害的支持和幫助。因此，專門的應急管理法可追溯到 1803 年頒布的與災難救助相關的《國會法( 1803) 》。選取 10 部具有代表性的專門應急管理法作分析研究，具體如下。
( 1) 《國防生產法( 1950) 》、《賑災法( 1950) 》和《聯邦民防法( 1950) 》等三部法律的頒布奠定了聯邦政府對州應急管理介入的基礎。
( 2) 《行政令 10427 號》的頒布強調了聯邦在應急救援支持方面扮演的角色是對州政府的補充，即州政府應對應急管理負主要責任。
( 3) 《災害救濟法( 1974) 》的頒布將分散的應急權限集中到總統，由其對應急救援進行全面綜合指揮。
( 4) 《國家緊急狀態法( 1976) 》的頒布對聯邦緊急狀態的發布程序、發布方式、終止方式、緊急狀態的期限以及總統在緊急狀態期間的權力作了規定。
( 5) 《行政令 12127 號》的頒布將與救災有關的聯邦 政 府 部 門 合 并，組建了聯邦應急管理署 ( FEMA) ，實現了聯邦層面應急管理協調的首次統一。
( 6) 《羅伯特·斯坦福災害救濟與應急支持法 ( 1988) 》( 簡稱《斯坦福法》) 的頒布是對聯邦政府、州政府和相關機構現有應急資源的整合。根據該法，總統可將一起事件認定為“緊急事件”或“重大災難”，進而授權聯邦政府開展應急救援并為州政府提供相應的支持;
( 7) 為了落實《斯坦福法》，FEMA 頒布了《聯邦響應計劃》，對聯邦政府各部門、州和地方政府在應急管理工作方面的職責作了進一步明確的細化。
( 8) 根據《國土安全法( 2002) 》，聯邦政府組建了國土安全部，將 FEMA 等 22 個聯邦部門納入國土安全部。雖然這部法律的重點更多集中在對恐怖襲擊的防控和應對，但仍對緊急情況下聯邦相關部門配合應急救援工作開展的責任作出了明確的規定，例如，當 FEMA 等相關聯邦部門無法完成因洪水等自然災害造成的應急救援工作時，國防部有責任出動軍隊來協助 FEMA 完成相關應急工作。
( 9) 《后“卡特里娜”應急管理改革法( 2006) 》的頒布是在吸取“卡特里娜”颶風災害教訓的基礎上，對聯邦政府在重大災害發生后無需征得州政府同意而開展應急介入的授權，進一步加強了國家層面的應急管理集權。該法的重要內容還包括: 為了及時實現聯邦政府的應急救援職能，應提前編制特派任務預案; 將先前國土安全部其他部門的應急準備工作職能轉至 FEMA; 采用國家事件管理系統和國家響應框架作為國內應急管理的框架; 制定應對災難性事件預案; 制定國家災難恢復戰略和災難居所戰略; 修訂《斯坦福法》。
( 10) 《“桑迪”恢復改進法( 2013) 》的頒布是在吸取“桑迪”颶風災害教訓的基礎上，為了提高聯邦政府應急管理水平而頒布的法案。該法對 FEMA 災害援助方式的授權作出了重大改變，主包括: 公共援助方面，授權 FEMA 制定公共援助計劃的替代方案、審查和評估公共援助小型項目準入、以及建立公共援助爭議解決試點方案; 減災方面，簡化了減災撥款計劃; 降低災害成本方面，制定降低未來災害成本的國家戰略; 個人援助方面，修改了重大災害或緊急情況發生后的個人援助計劃評估條件，授權 FEMA 征用出租或修繕中的房屋作為臨時賑災住房的權限; 統一聯邦審查方面，從國家層面設計統一的災后恢復計劃; 修改《斯坦福法》，允許聯邦認可的印第安部落的首領直接向總統申請重大災害援助，修改了 FEMA 對部落的相關救助計劃要求。
從以上 10 部法律的內容和分析可以看出，專門應急管理法律是對聯邦政府在國家層面應急管理的職責定位、職權劃分和責任關系等方面的明確和細化。它在賦予聯邦政府行動合法性的同時，通過關系的理清，提高了聯邦政府的整體協調能力和聯邦與州的全面合作能力。
2. 3 相關應急管理法律
相關應急管理法律主要是指針對個別災害制定的專項災害法案，以及與應急管理相關的行業領域( 例如金融) 立法，選取洪水、地震和抗旱等三個災害的立法作簡要分析。
( 1) 1968 年，聯邦政府頒布了《國家洪水保險法( 1968) 》，將保險引入了救災領域，并創建了洪水保險計劃。此法的意義在于，它改變了以往單一依靠聯邦政府開展國家救助的局面，有效的動員了社會各界力量來共同參與災后重建工作; 1972 年，聯邦政府又對該法的部分條款作了修改，責令聯邦保險貸款機構對“洪泛區”新增貸款房屋和相關固定資產強行征繳洪水保險。
( 2) 1977 年，聯邦政府頒布了《地震危害減災法( 1977) 》，對地震預報系統和開展相關研究作出了規定。
( 3) 1998 年，聯邦政府頒布了《國家干旱政策法( 1998) 》; 2002 年，政府頒布了《國家干旱預防法( 2002) 》，這兩個法律的頒布為聯邦政府防御旱災提供了依據。
從以上的災害專門法案可以看出，相關應急管理法律是從更加專業的角度來為應急管理工作的開展提供法律依據。例如，通過加強對物資、財政和科技等保障投入的規定，提高了聯邦政府應急管理的專業化水平。同時，相關應急管理法律也促進了社會公眾的參與程度，緩解了聯邦政府獨自開展應急管理工作的壓力。
2. 4 其它應急管理法律
除此之外，還有一些法律的條款只有在總統宣布進入緊急狀態時才會生效。例如: 《社會保障法》第 1135 條賦予了災后醫療服務機構豁免權，即醫療服務機構有暫緩原工作任務并集中力量對受災地區進行醫療援助的權利; 《公共衛生服務法》第 319 條賦予了聯邦政府對受災州公共衛生工作支持的權利。雖然這些法律頒布主要目的不是為了應急管理，但部分條款對于開展更加全面細致的應急管理工作具有重要的意義，因此將其歸類到其它應急管理法律。另外，一些機構還制定頒布了與應急管理相關的標準，如建筑安全標準等對建筑防災和抗災設計與施工作了明確的規定，也可以納入到廣義的應急管理法律體系中。
3 州層面應急管理法律分析研究
3. 1 州層面應急管理概況
美國應急管理的大部分工作實際上是下沉到各州的。以應急救援為例，數據顯示，各州每年自行應對的災害起數約有 3 500 ～ 3 700 起，這幾乎是聯邦政府的 400 倍，即使均攤到每個州，各州平均災害應對的數量也是聯邦政府的 10 倍左右。雖然各州應急管理規模不如聯邦政府大，但工作開展均是傾盡各州之力。同時，各州也有完整的應急管理法律體系和制度，保障了應急管理工作的有序開展。由于各州的特點差異，所以其法律體系也不盡相同。例如，經常會出現一個事件在一個州合法而另一個州違法的情況。因此，本文選取比較有代表性的路易斯安那州，對其應急管理法律進行簡要的分析。
3. 2 路易斯安那州應急管理法律
路易斯安那州是美國南部的一個州，受地理位置等因素影響，該州自然災害較多，特別是颶風災害最為頻繁。例如，2005 年的“卡提那”颶風就給該州造成巨大的損失。路易斯安那州應急管理工作由州應急管理辦負責，并在全州設有 9 個地區辦事處，負責各轄區的日常應急管理工作。
路易斯安那州主要的應急管理法律為《路易斯安那國土安全、緊急援助和災難法》。該法的立法目的是通過對州及以下地方政府、非政府機構組織和相關團體的角色定義，賦予其法定權力，以處理解決與自然或人為災害相關的應急準備、預防、響應和恢復。同時，還對避難所、緊急撤離、宵禁、融資、援助識別、州際和州內合作、應急救援人員責任和豁免等作出了規定。在該法的基礎上，州政府還頒布了相關的應急管理法律，對其它政府部門和行業領域的應急工作作出相關規定，這與聯邦政府應急管理法律體系類似。
總體來說，路易斯安那州的應急管理法律體系較為清晰，其法律制定的目的也非常明確，即規定了政府部門和相關機構在應急管理工作中的權利和義務，進而為工作的順利開展提供了保障。
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