自然資源部統籌下的新型地理設計思路探索

發布時間：2020-01-15所屬分類：工程師職稱論文瀏覽：1次

摘 要： [ 摘 要 ]2018 年 3 月自然資源部成立，統一了所有國土空間用途管制職責，將幾個部委的規劃職能整合到一起，對各類規劃進行了統籌，標志著空間規劃體制改革取得了重大突破。文章通過對當今政策背景及地理設計概念的剖析，提出了基于地理設計的空間規劃的新思

　　[ 關鍵詞 ] 自然資源;空間規劃;地理設計;城市;信息

　　1 政策背景

　　1.1 相關政策解讀

　　2018 年 3 月，十三屆全國人大一次會議表決通過了《國務院機構改革方案》，批準成立中華人民共和國自然資源部。自然資源部的主要職責是“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。”按照《國務院機構改革方案》，新組建的自然資源部將統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。

　　在此背景下，我國已由過去的“小國土時代”進入到新的“大國土時代”，對于國土資源部而言實際上是一種“升級”。

　　機制的改革在某種程度上也標志著我國經濟發展由以土地財政為主導轉向以生態文明為主導的新發展模式，我國城鎮化進程由土地城鎮化階段逐漸邁向“人的城鎮化”階段，即將實現由增量型向存量型的根本轉變，住建部順利完成歷史使命，下一程將由自然資源部、生態環境部、發改委來主導。

　　1.2 空間規劃背景解讀

　　空間規劃是指一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源布局進行的長遠謀劃和統籌安排，旨在實現對國土空間的有效管控及科學治理，促進發展與保護的平衡。

　　空間規劃側重空間均衡，旨在影響公共部門的空間活動，形成一個更合理的地域組織，實現可持續發展目標。

　　自然資源部部長陸昊在武漢調研時提到，規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃，要集約優先、保護優先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經濟總量增長。國土綜合規劃中自然資源和生態環境相結合的方式，代表了未來自然資源管理的發展趨勢。

　　1.3 自然資源部統籌下的空間規劃與地理設計結合的契機

　　自然資源部統籌下的國土空間規劃理念為地理設計提供了更大的應用舞臺�！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態文明建設的意見》《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020 年 )》均強調了新規劃理念與技術方法的引入，特別是信息化技術的支撐作用，要求從空間布局層面平衡社會發展與生態保護間的需求，制定規劃方案。科學的空間布局，要求全面掌握規劃所處區域內復雜多樣要素的現狀、空間分布、相互關系及其演變規律，并對規劃實施后可能產生的結果進行預測和評估，這就需要依賴于高效、精準獲取的時空地理信息數據，以及提供全過程要素作用關系與作用效果的分析和評估。因此，原有的空間規劃需要新的數據、技術、流程和方法來提升，而地理信息科學是支撐自然資源管理的核心理論基礎。

　　地理設計的理念和技術框架本身就與當前自然資源部統籌的思路相適應，是落實國土空間規劃的高效科學的技術手段，可行性強、包容度高，能很好地適應大數據和跨界融合的思維。

　　2 地理設計的概念和技術框架

　　2.1 地理設計的概念

　　地理設計 (Geodesign) 是一種基于三維地理信息的規劃和設計方法，該設計方法的特點是在三維地理信息的環境下將設計方案的創作與真實地理環境、系統思考和數字技術應用的影響分析模擬有機結合在一起，是設計學和地理學跨界融合的產物，是對這個世界的一種基于科學理念的干預方式，地理設計是一種既存的觀念， 也是一種新的創見。

　　2.2 技術框架

　　地理設計具有“四類人、六模型、三循環”的體系框架 ( 圖 1)。

　　“四類人”指的是在地理設計過程中參與進來的四種角色，他們分別是： ①本地居民，他們扮演兩個基本角色，一是提出地理設計的基本需求，二是審核最終設計方案產生的效果;②地理科學家，包括地理學家、水文學家、生態學家、經濟學家和社會學家等;③規劃設計人員，包括城市規劃師、建筑設計師、風景園林師和土木工程師等;④信息技術人員，包括信息處理及地理信息科學 (GIS) 應用專家等。

　　“六模型”明確了地理設計必須解決的六個問題，包括：①表達模型，在內容、空間和時間上描述所研究的區域; ②運作模型，明確要素間相互的結構和功能關系;③評估模型，評估研究區域的現行狀態;④變化模型，確定何時、何地、通過什么政策和行動進行改變; ⑤影響模型，預測改變可能導致的結果; ⑥決策模型，解答應該如何被改變。

　　“三循環”明確了地理設計的完整過程，包括：①自上而下順向循環，從表達模型到決策模型，明確了開展此項研究的目的;②自下而上逆向循環，從決策模型到表達模型，主要闡述開展此項研究的方法和技巧;③自上而下順向循環，從表達模型到決策模型，主要表達需要完成的內容、時間、地點等具體的信息。

　　3基于自然資源統籌的新型地理設計技術體系建設

　　3.1 制定基于空間規劃的地理設計應用標準規范

　　基于空間規劃的地理設計應用標準規范包括地理設計工作流程、地理空間數據標準和地理設計模型規范，以及針對具體應用的相關規范標準。

　　建立地理設計標準體系的目的，首先要與現有城鄉規劃法律法規體系進行對接，必然要求地理分析、地理評估和地理設計符合城鄉規劃法律法規、標準規范的要求，同時要以地理學和相關領域的思維與原理為指導，結合地方特色，因地制宜、構建符合具體區域的地理設計標準體系。其次，針對現階段城鄉規劃管理過程中存在的對各類城鄉規劃方案設計的現狀評價、方案比選中的指標確定主觀性強、受甲方意志影響多等問題，需要提升城鄉規劃審批的效率和水平。

　　標準規范是地理設計開展應用的依據，運用于規范流程、數據形式、模型構建、指標選擇和平臺建設等環節，是地理設計結果客觀、科學的保障。空間地理設計標準應用規范應該涵蓋一般化的地理設計工作流程、地理空間數據標準和地理設計模型規范，以及針對具體應用的地理調查技術規范、地理分析技術規范和地理評估技術規范等。這類標準規范的制定，依賴于測繪地理信息、規劃、國土、環保等領域學者和管理部門的通力協作，從而保證數據的統一和信息的有效共享 ( 圖 2)，有效提升了規劃管理審批的透明度和決策水平。

　　3.2 以地理國情普查與監測為基礎構建“多規合一”的規劃輔助決策信息平臺

　　2017 年 1 月，國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，提出要以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界 ( 簡稱“三區三線”)，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范 ( 圖 3)。

　　我國現行的空間規劃包括由原國土部組織編制的土地利用總體規劃、由住建部組織編制的城鄉規劃、由國家發改委組織編制的主體功能區規劃以及由原環保部組織編制的生態功能區規劃四種。由于這些規劃的編制管理機構不統一，相互之間缺乏協同，導致了信息不共享、目標不一致及內容相互沖突等問題。

　　空間規劃體系以國土空間資源的合理保護和有效利用為核心，以空間資源 ( 土地、海洋、生態等 ) 保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升和空間權利公平等方面為突破口，探索 “多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制，這種規劃體系的建立是自然資源得以有效統籌的保障，是落實國家部委改革的必要手段。

　　綜上所述，在新型地理設計信息系統中可以借鑒并予以重點表達的空間規劃領域要素有以下兩個。

　　(1)國土規劃“三位一體”總體格局。國務院印發的《全國國土規劃綱要 (2016—2030年)》確立了國土集聚開發、分類保護、綜合整治的“三位一體”總體格局。

　　(2)土地利用總體規劃“三界四區”。 “三界”指規模邊界、擴展邊界和禁建邊界;“四區”指允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。

　　此外，還需要在統一的空間信息平臺上，將經濟、社會、土地、環境、水資源、城鄉建設和綜合交通社會事業等各類規劃進行恰當銜接，確保多規確定的任務目標、保護性空間、開發方案、項目設置及城鄉布局等重要空間參數標準的統一性，以優化空間布局、有效配置各類資源，確保政府空間管控和治理能力的不斷完善與提高。

　　組建強大的自然資源部，一個很重要的目的就是解決空間規劃重疊的問題，對國土空間進行嚴格的用途管制 ( 圖 4，圖 5)。

　　3.3 建立新型城市設計管理平臺

　　基于三維地理設計的新型城市設計管理平臺是以軟件的形式，整合復雜、大體量的多源數據，以及多種分析評估模型，通過分析與計算，以地理分析評估數據服務產品作為成果提供給規劃設計人員，能有效解決規劃行業數據與空間分析技術上的不足，是符合空間規劃理念的技術手段�；�于三維地理設計的新型城市設計管理平臺較好地隔絕了測繪地理信息數據與規劃設計應用端，以數據服務產品的形式，實現測繪地理信息服務于空間規劃;與此同時，有效避免了城市規劃設計應用端直接獲得測繪地理信息數據，在滿足當前數據保密與安全的前提條件下，探索出了廣泛、深入服務社會發展的形式。

　　相關知識推薦：規劃師高級職稱論文發表要求幾篇

　　在各個行業都有規劃師，比如城市規劃師、職業規劃師、理財規劃師等，他們也是可以通過發表論文來評定職稱，最近就有作者咨詢規劃師評高級職稱要發幾篇論文，期刊天空小編介紹：評高級職稱一般要求的是中級職稱后發表的論文，可能要求以第一作者發表論文1-5篇，具體的行業，具體的地區也會有所不同的。

　　此外，基于三維地理設計的新型城市設計管理平臺可以服務于多個部門，實現信息共享。規劃編制單位根據地理設計平臺試用經驗，反映多樣化數據服務產品，能夠更為全面深入地認識與理解“人地關系”，提升規劃方案的科學性;以數據服務產品的形式實現多源數據的利用，彌補了分析研究中的數據缺失的問題;通過整合復雜模型，以菜單式操作流程提供便捷服務，解決了規劃設計單位在空間分析中的技術不足。

　　根據 2017 年新出的《城市設計管理辦法》第六條：“城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門，應當充分利用新技術開展城市設計工作。有條件的地方可以建立城市設計管理輔助決策系統，并將城市設計要求納入城市規劃管理信息平臺”�；�于空間規劃的地理設計可以構建二三維聯動的設計環境，其技術平臺是基于 GIS 的二次開發軟件，相比 CAD 而言能容納海量的數據，能實現二三維一體化設計和實時動態更新，使城市設計不僅僅局限于空間表達，更能滿足規劃管理和建設實施的要求，并同步實現動態更新;使城市設計在“先二維、再三維”的基礎上有了質的突破，能將控制性詳細規劃確定的路網、控制指標、建筑物的特征及景觀設計方案直觀表達;使控制性詳細規劃和城市設計成果更加精準透明，規劃實施更易落實，這些均是空間規劃背景下新型規劃設計的必然趨勢 ( 圖 6，圖 7)。

　　3.4 開拓公眾參與新模式并支持多方協同創新

　　公眾參與是空間規劃創新與科學發展的重要特征之一。基于 GIS 的信息平臺把聲像和動畫等多源異構數據融為一體，同時支持動態化的方式進行智能化操作，對各種數據進行直觀表達。在提倡公眾參與的信息化時代，可以充分利用“互聯網 +GIS”的技術優勢，把國土空間規劃涵蓋的信息通過 GIS 信息平臺更直觀地呈現給公眾，實現城市規劃實施與決策的公眾參與。

　　地理設計在為規劃師和規劃管理者提供支撐的同時，還提供了公眾參與規劃編制和實施過程的有效途徑，是地理設計深化服務空間規劃的重要方面。那么對此可通過 Web 與 GIS 融合開發，把專業的信息轉化為簡單通俗易懂的、操作便捷的信息，WebGIS 站點中的相關信息資源是通過網絡發送的，用戶都將這些過于專業化的內容展現出來，且只需要瀏覽網頁和點擊就可以參與到規劃決策中來。在手機時代，可以開發一款適用于手機的 APP，將信息共享，公眾不僅可以隨時隨地通過手機鏈接，實現地理信息系統數據的獲取、分享和交互處理，還可以通過各種網絡隨時隨地處理地理信息數據和地圖，通過空間分析和信息檢索，就可以快速便捷地自由表達意見。例如，依托“天地圖”平臺，有機融入地理設計流程，通過適用于公眾的分析模型模塊的植入和便捷、友好的操作模式開發，打造公眾參與各類空間規劃編制的可行渠道，是地理設計支持空間規劃多方協同創新的有效途徑。

　　通過 GIS 信息平臺和互聯網技術使公眾能夠輕松理解國土空間規劃實施的過程，加強與規劃管理部門的交流，公眾的需求和期望可以在規劃決策過程中得到體現，這種多方協同創新的模式促進了規劃透明度的提高和社會民主化的進程。

　　4 結語

　　自然資源管理體制改革的主要目的在于實施自然資源用途管制的統籌協調和分等級管理制度，國土空間規劃中自然資源和生態環境相結合的方式，代表了未來自然資源管理的發展趨勢�；�于空間規劃的地理設計很好地適應了這種趨勢，有利于信息的集中管理、建立節約集約利用的標準規范體系和激勵約束機制，促進自然資源的節約集約利用，這也是信息化時代城市規劃的發展方向。