發布時間：2015-01-12所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 論文摘要：隨著人類活動范圍的擴大與多樣化，人類與環境的關系問題越來越突出。因此近代農業生態研究的范圍，除生物個體、種群和生物群落外，已擴大到包括人類社會在內的多種類型生態系統的復合系統。人類面臨的人口、資源、環境等幾大問題都是 農業生態的研
論文摘要：隨著人類活動范圍的擴大與多樣化，人類與環境的關系問題越來越突出。因此近代農業生態研究的范圍，除生物個體、種群和生物群落外，已擴大到包括人類社會在內的多種類型生態系統的復合系統。人類面臨的人口、資源、環境等幾大問題都是 農業生態的研究內容。
1政策支撐方面的問題
(1)法律保障不完善。農業生態補償法律依據繁亂混雜,尤其缺乏權威性的法律法規作為保障。中央和國務院在農業生態補償方面只是在政策上予以規定,缺乏具有較高效力的法制保障,地方所制定的農業生態補償法規大都缺乏對本地區的環境的考慮,缺乏具體的實施細則,在實際運行中,無法適應農業生態保護與生態修復的需求。(2)財稅保障不完善。公共財政制度存在缺陷,財政補貼和稅收政策不夠完善。我國目前補償資金投融資渠道單一,其中財政轉移支付是最主要的資金來源,缺乏大量的穩定的政府財政投入,在實踐中用于農業生態補償的資金總量嚴重不足,有些地區農業補貼主要采取暗補的間接補貼方式,導致農民沒有成為直接受益者,缺乏利益引導,嚴重影響污染減排的效果。
2農業生態補償政策的框架構建
2.1目標設定
2.1.1環境維持目標
環境維持目標是指通過農業生態補償政策的制定和實施,使現有農村中與農業生產直接相關的耕地、草原、濕地和水體等農業環境資源繼續惡化及掠奪性開發的情況得以全面防止,屬于近期目標。從近期目標來看,以保護農業環境資源存量為目的,不宜訂立過高標準。多體現為履行基本的農業生態環境保護義務,通過采取退耕還林、免耕、休耕及其他保護性耕作等合理的農業生產方式,以防止農業生態退化后果,在補償方式的選擇上,主要采取資金補償和實物補償,補償主體主要以政府補償為主,社會補償和自我補償為輔。
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2.1.2環境改善目標
環境改善目標是指在保護農業生態環境存量的前提下,通過農業生態補償政策的制定和實施,鼓勵農業生產者自覺遵守環境法律法規,自愿參與各類農業生態補償項目,以達到農田地力提升,增強耕地水土保育水平,防止農業污染,保障農產品質量安全,形成農業生態環境和經濟活動良性互動機制,屬于中長期目標。從中長期目標來看,可在國家合理農業區域布局的基礎上,更多采用政策補償和技術補償方式,依托化肥和農藥減施等生態補償項目有效保護農業生態環境,提高農業綜合生產能力,保障國家的糧食安全、食品安全和生態安全。
2.1.3目標實現應注意的問題
環境維持和環境改善目標的實現,應注意以下四點:一是應注意二者的遞進性,要做到二者相結合,環境維持目標是環境改善目標實現的前提和基礎。二是應注意二者的層次差別。實現環境維持目標,應當抓住實施農業生態24補償政策的契機,確立農業環境保護義務,盡快全面實施。環境改善目標層次較高,應根據地方農業發展的實際情況,適時采取合適的環境友好型農業生產方式,以確保農業生態補償政策的有效推進和實施。三是二者實現方式不同。環境維持目標層級較低,主要體現為農民強制性義務履行的方式,可以通過財政轉移支付、農業環境補貼等支付手段加以彌補。環境改善目標層級較高,實現這一目標在采用通常的補償支付模式的基礎上,還需要農民的額外投入,農戶采取環境友好型農業生產方式,會導致生產成本的上升,這應由政府與消費者共同分擔。四是注意兩種目標與其他農業政策、環境政策目標的協同與整合。實施農業生態補償政策需要建立與其他相關政策的協同機制,如應妥善處理農業生態補償與維護糧食安全政策及與農業環境保護政策之間的互動關系等,以便更好地實現農業生態補償政策目標。
2.2體系設計
農業生態補償政策的體系應由農業生態保護補償政策和農業污染控制補償政策兩部分構成。農業生態保護補償政策主要是為了達到調整農業種植結構、改進農地耕作方式、引導農戶停止破壞并積極保護生態環境的目的而制定或實施的生態補償政策。應包括退耕生態補償、休耕生態補償、免耕農業生態補償、農產品禁止生產區生態補償等。農業生態保護補償政策是我國農業生態補償實施的前提條件和基礎性工作,事關生態農業成功示范和順利導入。農業污染控制補償政策是指為控制農業面源污染而實施的生態補償政策。主要是為了解決當下面臨的農藥、化肥、農用薄膜、禽畜糞便等污染源對耕地、水體等環境要素造成的農業污染問題而制定或實施的政策。應包括農業清潔生產方式補償政策、農業污染控制技術研發補償等一系列政策。農業污染控制補償政策是我國農業生態補償實施的核心任務和工作難點,事關生態農業示范工作的推廣和可持續發展,該政策的主要內容應包括限制農業污染行為補償和鼓勵、支持有利于防治農業污染的生產生活行為補償的正反兩方面。
2.3內容構想
2.3.1補償主體的確定
農業生態補償主體是指在生態保護建設或活動中能夠直接或間接獲得利益的群體,也可稱為受益方、支付方,主要解決“誰補償的問題”。我國農業生態補償主體主要包括以下三類。(1)國家補償。政府作為社會公眾的代表,應代表受益群體進行補償,成為農業生態保護中的補償主體,包括國家政府中的中央政府和地方各級政府。(2)社會補償。是指政府之外的對農業生態環境建設和保護給予資助和援助的企業、社會組織和個人等。(3)自我補償。農民作為農業生產的主體和農業生態補償的直接受益者,應該成為自我補償的主體。即農戶等遵循清潔農業生產和農業可持續發展的理念,自覺改變高消耗、高污染的傳統農業生產方式,采用環境友好型生產技術和模式,同時發展替代產業,促進農業環境資源的可持續利用,增強農村區域自身“造血能力”,確保農村經濟和農業環境協調發展的長效機制[3]。
2.3.2補償客體的界定
農業生態補償的客體指直接參與農業生態保護活動并產生正外部性效益,或者由于控制農業污染導致利益受損而得到一定補償的單位、組織或個人,主要解決“補償給誰”的問題。關于補償客體的界定具有不確定性和多樣化特點,試概括為以下三種。(1)農民。農民是生態保護微觀層面的最基礎主體。對于參與農業環保建設或采用環境友好型農業生產方式控制農業污染的農民,可以給予補償。(2)農技推廣者。包括農技推廣站、農技服務合作組織及其農技推廣人員等。很多推廣人員也沒有受到合格、正規的教育和培訓,而且沒有及時更新知識和提高技能,也會影響到先進技術的推廣應用[4]。對農技推廣部門給予一定的財政支持,如對農技推廣人員實行定額補貼,使其不但在技術推廣環節發揮作用,還會在技術服務和后期管理上發揮應有的作用。(3)其他組織。非政府性質的其他組織,包括科研單位、農技中心等。
2.3.3補償范圍的界定
補償范圍是農業生態補償主體和客體所共同指向的對象,解決對什么補償的問題。農業生態補償的范圍是指為保護農業生態環境和維護、改善或恢復農業生態系統服務功能而進行的環境保護行為或活動。(1)農業環保建設項目。在農業生態保護中,建議對農業生態保護工程項目和農業清潔生產建設項目實施補償或加大補償力度。農業生態保護工程包括耕地保護、農業水資源保護的工程或項目。農業清潔生產建設項目包括鄉村清潔生產工程建設、農村沼氣建設及化肥農藥的減量使用、作物秸稈和禽畜糞便等生物能源化處理、農村生活污水和垃圾排放等農業清潔生產補貼項目[5]。(2)污染源的減排行為。由于污染源減排需要一定的成本,應當對污染源的減排處理實施補償。概括來說,污染減排是農民在農業生產中通過采取減少使用化肥、農藥及增施有機肥等農業清潔生產技術或措施控制農業污染。(3)農業生態保護宣傳、教育與技術培訓。實施農村環境保護和農業清潔生產宣傳、教育補貼項目;加大農技推廣體系的財政補貼力度;對采用替代技術的農戶應給予經濟補償。(4)農業污染控制技術研究與開發。對新技術的研發進行資助與補償,利用技術創新來促進控制農業污染。
2.3.4補償方式的選擇
農業生態補償的方式,是指農業生態補償得以運行和實現的形式。主要解決“如何補償”的問題。(1)資金補償。資金補償主要體現在政府的財政轉移支付、政府的財政撥款、貸款與補貼)以及無息或低息貸款,加速折舊等。(2)實物補償。實物補償是指補償主體采用農機具、勞力等實物形式給予補償客體所需的部分生產和生活要素,增強其生產生活能力。(3)技術補償。通過農業生物技術創新、農業機械創新等技術革新配合農業生態補償的發展、為其提供幫助是不可或缺的。(4)政策補償。由政府在財政稅收、產業發展和投資項目等方面加大對被補償地區和被補償者的支持和優惠。
2.3.5補償標準的確定
農業生態補償標準指補償主體對補償客體所應支付的補償額度。補償標準主要解決“補償多少”的問題。(1)農業生態補償標準確定應考慮的因素。一是成本因素。是指被補償對象為提供生態系統服務功能,保護生態環境而付出的成本(包括為農業生態保護、控制農業污染而進行的一系列正外部性行為或減少負外部性行為等所花費的成本和受到的損失)。二是機會成本的損失核算。是指被補償對象為提供生態系統服務功能而喪失的機會成本,這種補償是相對于損失而言的。補償標準應該基于成本因素,連同部分或全部機會成本補償給生態受損方,則生態受損方(即補償對象)就能主動參與農業生態保護和建設。三是受償意愿和支付能力等因素。包括農業生態補償的主體的補償意愿和地方財政能力和居民收入水平等因素。(2)農業生態補償標準的測算方法。國內外已經對生態補償標準評估方法進行了大量的研究,未形成統一的生態補償標準確定方法,具體應用到農業生態補償中,理論界多數贊同選用成本核算法、收益法、直接市場法、意愿調查法等測算方法。根據上述的農業生態補償的測算方法,可以分別給出不同的補償標準。在已有的農業生態補償核算方法中,大多數學者主張采用意愿調查法,這種方法在目前來說是研究較多且相對成熟的方法,但也存在很大的主觀性,受個體差異的影響明顯,且存在著問卷調研的結果與真實情況有一定差距,調研內容存在依賴性等問題。也有學者主張應用收益法和成本核算法,其他方法的應用很少。而單純根據收益法和成本核算法也需考慮一些特殊情況。在計算過程中,存在一些可變因素,如所在地區的農作物種植類型、所實施的環境友好農業技術手段和方式等因素可使補償金額有所變化。
2.3.6補償支付模式的選擇
農業生態補償支付模式是指農業生態補償得以實現的具體運作方式和手段。主要解決“如何補償”的問題。我國農業生態補償可以采取以下方式:(1)財政轉移支付。財政轉移支付是政府實行的一種財政資金或財政平衡制度。財政轉移支付包括縱向財政轉移支付和地方同級政府間的橫向財政轉移支付。(2)區域政策。該政策是指在上下級政府之間運用行政權力設置補償政策。即是上級政府對下級政府的農業生態補償制定特殊支持政策,加大對下級區域的開發性補償。(3)生態項目補貼。在生態環境建設中,國家優先設立一些扶持項目,并提供政策傾斜。(4)生態稅費。此種稅費在征收后成為環保建設的專項資金,以強制手段征收可使參與主體減輕對環境的破壞并增強意識;同時將這些資金投放在農業生態補償上,還可引導農民從事有利環境保護的農業生產活動。(5)生態補償基金。生態補償基金制度是一項以國家投入和地方財政統籌為主,社會參與為補充,多層次、多渠道籌集補償資金的資金管理制度。(6)生態標記。一方面消費者通過生態認證標志所傳遞出來的農產品質量安全信息,以較高的價格購買、消費質量安全型農產品,包括有機產品及綠色農產品等,從而使農業生產者間接獲得經濟補償;另一方面農業生產者通過消費者選擇和消費質量安全型農產品的行為,并依托市場價格機制,獲得了較高的補償或回報,在此引導下,農業生產者自覺采用環境友好農業生產方式,進而提高農業生產環境效益。(7)價格補償。價格補償主要包括對綠色農產品價格補償和環保型農資產品的補貼。可以對商業有機肥生產者實行補貼,以使其降低有機肥單位產量的生產成本;可以針對綠色農產品推行高價收購政策;可以對農民購買綠色有機肥和生物農藥等行為實行一定的價格補貼。
3農業生態補償政策的運行路徑設計
實施農業生態補償政策的實質就是為完善和確保農業生態補償順利運行所進行的政策安排。它是解決農業生態補償中補償主體與被補償對象利益矛盾沖突的,是對農業生態環境進行保護的基本要求。因此,應明確農業生態補償政策實施的運行途徑,以實現農業生態補償政策的目標。農業生態補償政策的運行途徑應包括基本決策層、標準決策層、執行層、效果評價層和目標層五個步驟。農業生態補償政策運行中,首先應明確三個關系主體。即補償主體、補償對象和監督主體。(1)補償主體,也可稱作支付方、受益方。即指在農業生態保護(或農業生態服務)建設或活動中,直接或間接獲得農業生態保護成果的受益方。包括國家政府、企業組織和個體經營者、其他社會組織等。農民也應該成為自覺補償主體[6]。(2)補償對象,也可稱為受償方、受損方。即指直接參加農業生態保護活動而利益受損的一方。包括農民、其他非政府組織、個人等。(3)監督主體,也可稱為監督方。監督主體,即補償中無利害關系的監督方。監督主體是指在生態補償機制中具有一定評估和監督權力且與補償主體沒有利害關系的組織或部門�？捎烧块T、組織、專家和公眾等組成。
3.1基本決策層
該階段應包括五部分內容:一是農業生態補償實施所需的相關理論研究工作。二是為實施農業生態補償政策所需要進行的調查研究數據的統計、整理、分類、匯總、分析等工作。三是由監督方對補償實施的可行性進行評估。四是制定農業生態補償條件。設置一些強制性條件,把農民遵守農業環境保護的規定作為獲得農業生態補償的前提。五是在以上四項基礎上,確定補償機制各構成要素。
3.2標準決策層
該階段主要是在支付方與受償者的相互博弈和監督方的評估下確定補償標準、方式、期限及資金來源等。一是在補償標準方面,需對比討論結果和監督方報告結果。二是在補償方式方面,應采取多樣化。應盡量選擇現金補償以外的其他補償方式。三是在補償期限方面,可根據實際情況確定。原則上不贊成使用一次性補償方式,可采取連續補償與一次性補償相結合。四是在補償資金來源方面,應采取補償資金來源的多樣化。
3.3執行層
補償主體(支付方)依據確定的補償標準、補償方式,在補償時間和補償范圍內對補償對象(受償方)實施補償。一是農業生態補償項目的相關信息發布,包括補償標準、補償期限、補償方式以及項目實施目和規模、對申請者的要求等信息。二是農業生態補償合同(計劃)的簽訂。三是獎懲和評估監督措施的制定與執行,包括獎勵措施、懲罰措施和評估監督措施。
3.4效果評價層
該階段主要是對農業生態補償政策的實施過程以及運行效果進行評價,即對生態補償實施過程中各個環節的實施情況和生態補償可以達到的預期效果的評價,為以后其他生態補償制度的設計做鋪墊。一是評價依據。對生態補償實施效果的評價依據應以生態補償的目的和價值為依托來確立。二是評價內容。主要包括生態補償主體、補償對象等狀況,生態補償實施過程中采用的補償方式和補償標準等,生態補償資金到位情況,非資金形式及實施情況,補償對地區居民生活狀況的改善情況,生態補償政策制定的合理性及政策制定過程中群眾的參與配合情況,補償機制運行的效率,生態補償實施后取得的生態效益和環境改善情況等[7]。三是評價結果。對生態補償實施的評價結果可根據評價情況可以分為若干等級。
3.5目標層
制定和實施適合中國國情的農業生態補償政策是實現農業生態補償環境維持和環境改善目標的重要途徑。一方面,農業生態保護者在生態補償資金、稅收優惠等經濟激勵機制的支持下,自覺改變粗放型和高污染的農業生產方式,采用環境友好型農業生產方式,從而提高了農業資源持續生產能力,達到農民生產和生活環境的改善以及農業增效和農民增收的多重效果,進而也將進一步激勵農業生態保護者參與農業生態環境保護和防控農業污染的積極性和主動性。另一方面,隨著農業生態保護者收入的增加和環保意識的逐步增強,其對補償激勵機制的依賴性也會逐漸降低,在此情況下,受償地區逐漸形成一個既具有生態效益又具有經濟效益的良性循環,支付方的利益也相應得到滿足。從整個社會來講,農業生態補償得以持續、良好地運行,形成生態補償激勵機制促動下的農業生態補償良性循環,進而使農業生態系統的結構和功能處于相對協調的平衡狀態
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