發布時間：2020-12-24所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：為適應改革開放的新形勢，作為市場經濟體制改革的主要內容之一，1990年國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，首次從國家層面提出要在國有土地出讓中制定相應的規劃條件。隨后陸續出臺的多項法規文件對規劃條件的內容進行了規定。200
摘要：為適應改革開放的新形勢，作為市場經濟體制改革的主要內容之一，1990年國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，首次從國家層面提出要在國有土地出讓中制定相應的規劃條件。隨后陸續出臺的多項法規文件對“規劃條件”的內容進行了規定。2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》明確規定，將確定規劃條件作為實施城鄉規劃和管控開發建設活動的主要內容和程序，進一步明晰了用地規劃條件在城鄉規劃建設活動中的地位和作用。規劃條件雖然內容不多，但涉及國家、集體和私人利益的保護問題，對落實城鄉規劃、引導城市建設用地的科學合理利用和保障城市開發建設時序的健康運行，都具有十分重要的作用。
關鍵詞：國有土地;出讓;規劃條件;問題
引言
對于國有建設用地使用權出讓合同的性質，行政、司法、學術各界認識不一，出臺的文件也各異。這些爭議直接影響自然資源管理部門以合同形式行使自然資源所有者和監管者職權的行為，也影響到司法審查和糾紛的裁決。隨著《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)的出臺，關于國有土地出讓合同(以下簡稱出讓合同)究竟屬于民事還是行政性質的爭議又起。尤其是《規定》僅列舉了礦業權作為典型國有自然資源使用權出讓協議，同時發布的10個行政協議解釋參考案例也不包括國有建設用地使用權出讓合同，以至于很多人認為，出讓合同依然沒有被明確作為行政協議進入司法審查。隨著新《土地管理法》的實施，集體經營性建設用地出讓呼之欲出。因此，對出讓合同性質的認定還要兼顧集體土地出讓合同，不能出現統一標準、不同性質的情形。因此，出讓合同性質的認定也到了關鍵時刻。
1規劃條件的意義
規劃條件是城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃對建設用地以及建設工程提出的引導和控制等意見。它是直接引導和調控建設用地和建設工程設計的法定規劃依據，是規劃編制單位和設計單位進行規劃方案設計和城鄉規劃主管部門對方案進行審定的依據和應遵循的準則。它強化了城鄉規劃主管部門對國有土地使用的各項建設活動的引導和控制，有利于促進土地利用和各項建設工程符合規劃所確定的發展目標和基本要求，從而為實現城鄉統籌、合理布局、節約用地、集約和可持續發展提供保障。為保證規劃條件的重要性和嚴肅性，一般情況下規劃條件不得變更，確須變更的，必須由相關單位或個人向城鄉規劃主管部門提出申請并說明變更的理由。如果不符合控制性詳細規劃，不予批準。若確有必要，應當按照法定程序，首先修改控制性詳細規劃。
2出具規劃條件業務存在的問題
2.1增值收益的歸屬爭議較大
劃撥土地使用權評估技術規范中明確，可用成本逼近法來核定劃撥土地使用權價格，但未明確價格構成中是否包含土地增值收益項。這意味著默認土地增值收益全部歸政府所有，導致評估出的土地價格不能反映資本對土地增值的貢獻和土地使用者應有的權益。因此，增值收益如何分配、分配比例如何確定，仍有待探討。
2.2國有土地使用權出讓領域的違法亂象
當前，國有土地使用權出讓領域的違法亂象主要表現在三個方面。一是土地行政監管部門違法違規行政。市場經濟條件下，在經濟利益以及地方GDP增長等客觀原因的主導下，很多地方政府利用對土地所有權的控制，違規使用公權力出讓或劃撥土地的行為屢見不鮮。二是土地交易市場不規范、不透明，行政部門資金收支監管不力。當前很多地方的土地從開發到出讓再到抵押融資等多個環節沒有得到土地監管部門全面有力的監管。三是受讓人基于利潤考慮長期拖欠土地出讓金。實踐中，國有土地使用權出讓合同在履行過程中往往形同虛設，受讓人從自身利益考慮，將應繳納的土地出讓金一拖再拖、另行投資回報，將利潤最大化的情形屢見不鮮。而作為代表地方政府進行土地出讓的行政管理部門往往事務繁忙，忽略了土地出讓金的及時收繳。
2.3評估技術規范實際執行難度較大
《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見(試行)》明確要求，劃撥地價評估應至少選用市場比較法、基準地價系數修正法、成本逼近法、收益還原法、剩余法等方法中的兩種。從理論上講，這幾種方法均是可行的，但政策未對方法的具體運用、相關參數選取做出明確規定，實際操作中存在較大難度。
3完善出具規劃條件的思考及建議
3.1立長效控制性詳細規劃編制資金的財政投入機制
國家層面建立標準和機制，明確土地出讓金使用范圍應包括控制性詳細規劃編制經費，以解決控制性詳細規劃編制財政投入不足的問題。建議各級自然資源管理部門主動與財政部門對接，積極探索按土地出讓金的一定比例，將編制經費作為土地出讓成本納入出讓金費用核算清單，財政部門將此項費用直接撥付自然資源管理部門，并專項用于控制性詳細規劃編制。
3.2完善評估報告備案審查制度
2009年原國土資源部辦公廳下發了《關于完善企業改制土地估價報告備案有關事宜的通知》，明確要求企業改制上報備案的土地估價報告必須同時包含劃撥土地使用權價格和出讓土地使用權價格，只上報一種評估價格的，不再受理，不予備案。但該通知卻未對其他形式的劃撥補辦出讓備案做嚴格要求，致使價格評估技術路線不規范的問題長期存在。建議盡快出臺相關規定，建立嚴格的報告備案審查制度，提高地方政府和評估機構的評估規范意識。
3.3規范讓出合同的管理
出讓合同作為行政合同侵犯了另一方的權利。這類觀點主要是從行政優益權考慮的，但目前行政優益權只是理論上的權益，自然資源管理部門單方變更或解除合同也要根據依法行政的要求、符合法律法規規定的情形作出決定，否則可能會被法院判決無效。另一方面，《規定》要求行政機關對不履行行政協議的相對人，只能作出行政決定并申請法院強制執行。行政機關沒有自力救助權，不能直接依據行政協議要求相對人履行協議，不能起訴相對人，其實體權利還不如民事合同。同時，如果考慮行政訴訟中存在偏向相對人的舉證、法院對行政行為的司法審查等，出讓合同作為民事合同對自然資源主管部門更為有利�；诖�，筆者認為，從自然資源產權制度改革及機構改革設置目的看，最有效的途徑是將出讓合同中的行政內容與民事內容分開，考慮將行政管理內容單獨作為行政合同簽訂，出讓合同純化為民事合同，如此，便可與集體經營性建設用地出讓合同銜接起來。
3.4加強城市設計引導
完善城市功能，提升城市品質，塑造城市特色，規劃建設富有活力、彰顯魅力、和諧宜居的現代化城市。各地自然資源部門應依據總體城市設計，結合控制性詳細規劃開展街坊城市設計，明確出讓地塊的建筑特色、公共空間和景觀風貌等方面的技術條件，將這些條件與規劃條件一并作為建設項目用地條件，寫入土地出讓合同。
3.5多方探討合作完善評估技術細節
盡管2019年《劃撥土地使用權評估指導意見》已開始試行，但劃撥土地使用權評估的諸多技術細節尚未成熟，出讓評估待估宗地往往是已經開發完成的地塊，土地利用結構、權屬狀況更為復雜，進一步增加了現實評估的難度。這些問題的解決需要地方政府與各級土地評估協會、機構、企業通力合作，深化對劃撥土地使用權評估的研究與探討，盡快破解技術難點和重點問題，提出切合實際、可操作性強、兼顧土地所有者與使用者雙方利益的操作方法
結束語
綜上，未來隨著公益訴訟制度的蓬勃開展，國有土地使用權出讓行政公益訴訟案件亦將繼續增加，為促進該類案件辦理的規范化和高效化，盡快恢復被損害的國家利益和社會公共利益，檢察機關應當在實踐中不斷總結問題，并提出相應的完善路徑。——論文作者：馬飛
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