發布時間：2019-01-19所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：通過梳理農業綜合執法背景下的公安交管與農機監理聯合執法的幾種模式的研究，探討搞好農村道路交通安全的方法，提出建議。 關鍵詞：綜合執法,聯合辦公,警務聯絡室,委托監管 最近，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中第五十四條提出：整合組
摘要：通過梳理農業綜合執法背景下的公安交管與農機監理聯合執法的幾種模式的研究，探討搞好農村道路交通安全的方法，提出建議。
關鍵詞：綜合執法,聯合辦公,警務聯絡室,委托監管
最近，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中第五十四條提出：“整合組建農業綜合執法隊伍。將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法。”并提出要“對涉及的相關法律法規及時進行清理修訂”，這就使農村道路交通執法的問題重提出來，實際上，一直以來，在農村道路交通安全管理上一直存在著農業綜合執法。
而很長時間以來，全國廣大農村地區農村道路交通執法的主要參與者以這兩撥人為主：一是“警”：指公安交管部門的交警;另一撥是“監”：指農機監理部門的農機監理員，所以我們講的農村道路上的農業綜合執法，就是“警監”共同執法，之所以會形成這種尷尬局面，還要從《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)的實施說起，農村道路交通監管執法模式以2004年的《道交法》為分水嶺。
在《道交法》以前，“委托監管”曾是農機監理隊伍的主旋律。1986年10月7日，國務院《關于改革道路交通管理體制的通知》(國發E1986]94號)規定：“農用拖拉機的道路交通管理工作，除專門從事農田作業的拖拉機及其駕駛員由(農業)農機部門負責管理外，凡上道路行駛的專門從事運輸和既從事農田作業又從事運輸的拖拉機及駕駛，由公安機關按機動車進行管理。
有關道路行駛安全技術檢驗，駕駛員考核，核發全國統一的道路行駛牌證等項工作，公安機關可以委托農業(農機)部門負責，并有權進行監督檢查。”而既然是“委托管理”，在農村道路交通的執法權限、執法范圍的界定等方面一定會有分歧。所以，從1986年開始，公安交管與農機監理部門圍繞著農村道路拖拉機的管理權、執法權及上道路農機事故處置權等問題展開了近20多年的爭論。而自2004年5月1日《道交法》的實施雖明確賦予了農機監理法律地位和管理職責，卻又限制規范了農機監理的執法行為。
即：農機部門無權再行使對上道路農用運輸車和拖拉機的安全管理權，沒有行政處罰權和事故處理權。但在各級地方人民政府看來：農村道路發生農機事故理當由農機管理部門負責，于是農村道路出了事故會找農機監理部門，這讓農機監理部門有苦難言。然而農村道路總要有人管理，于是全國各地陸續推出一些有各自地方特點的模式�；⒘帜Ｊ健⒋筮B模式、公安駐農機警務聯絡室、委托監管。以下為本人對幾種模式特點的調研。
1執法模式分析
1.1虎林模式
主要職責：“虎林模式”試點起于2000年，虎林市農機監理總站與當地市交警大隊合作，經黑龍江省公安交警總隊批準，撥付給虎林市農機監理總站公安交警巡邏警車一臺、交警制服8套、警官證8本，任命8名市農機監理總站人員上路執法使用，行使相應的行政處罰權�，F狀及推廣情況：因模式的特殊性，故僅在虎林一地推行，并且持續時間短。
取得成效：從2001年到被樹為典型模式的2004年，事故率就有大幅下降，自2001年以來，虎林市農機事故死亡率為零，事故率大幅下降;農機年審驗率由42上升到98，年檢驗率由70%上升到98;年上繳國庫農機規費由4O萬元上升到80萬元;掛牌管理的農機由4000余臺上升到近8000臺，近4年時間，無一農機手上訪、投訴市農機監理站，這在虎林市執法部門中是絕無僅有的。
存在問題：虎林模式存在的最大問題，就是該模式的特異性，不可復制性。兩家合作關系的促成有偶然性，這需要當地人民政府、公安交管部門、農機監理部門的共識，且缺一不可，特別是公安交警的支持，配警車、制服(警服)、發執法證，一句話只差隸屬關系沒變，而問題的關鍵是該模式是以公安交管部門為主導，該模式也是建立在兩家關系良好這個因素基礎上的。
且因“虎林模式”是虎林市委、市人民政府特批，市農機監理總站才有權在轄區內上路執法。首先從推廣角度，各地農機安全生產形勢不同，爭取地方人民政府和交管部門的理解、支持，無論在哪一個地區都是難事。二是從行政管理方面，由于歷史問題的影響，同時受公安交管和農機部門的雙重領導，對于很多監理員來說，在心理上就存在天生的抵觸情緒。
1.2大連模式
主要職責：“大連模式”又稱“聯合辦公”。試點于2004年底，從市交警大隊選派一人，其他區縣如金州、莊河、普蘭店、瓦房店、大連市經濟技術開發區等五家也各自從當地公安車管所派一名懂業務的同志到監理所協助工作，當時叫“聯合辦公”，主要是辦理三輪、四輪農用運輸車的牌、證、照。
“聯合辦公”后，農機監理部門主要負責牌證辦理，程序是需要辦理牌證的新購農用車先到車管所對車型、尺寸進行認定，如果一切合格，合乎目錄要求則由車管所出具證明并加蓋車管所的鋼印，再拿到農機監理所辦理牌證。路查也由兩家聯合上路，公安交警檢查違章，農機監理員負責辦理相關手續。
現狀及推廣情況：由于一些復雜的原因，大連市在推廣此模式的第二年(2006年)，就停止了市級大規模的執法。截至目前，大連下轄各區縣每年定期做幾次專項整治聯合行動，期間公安、農機聯合上路執法。對于停止的原因，大連市農機監理所負責人認為：大連市是個現代化程度很高的城市，農民法律意識比較強，所以對于執法這事一定會質疑。
再者由于放管服，權限下放，所以，市里試點一年就停了。推廣方面：目前，全國各地農機執法實踐中，“聯合執法”情況還是較為普遍的，大多數實施地區和大連一樣沒有解決服裝和執法權限問題，但就像一位監理員的話說：不管怎樣，工作我們還得接著干，老百姓的事是大事。取得成績：從2004底到2005年，大連市農村道路(包括國道、省道、縣道及村路田間道路)事故率同比下降18，事故死亡率同比下降23，2004年9月底，農機年審驗率達92，比2003年提高3.7，年檢驗率87，比2003年提高2.3%;掛牌管理的農機數量約為3萬多臺，比2003年增加近2o00余臺。實踐證明，這種模式是十分有效的l2]。
存在問題：“聯合辦公”模式一直受困于監理員的身份問題，同時也是法律依據問題。據監理所領導介紹：當地監理員上路只能以“搞安全宣傳”的名義，攔車發宣傳單，不能穿制服。其實不是不能穿。因根據《道路交通安全法》第五條規定：縣級以上地方各級公安交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。
而屬農機部門管理的農用車和鄉村道路，現在無權管理。而在地方政府的觀念里，出了事故必須要找農機部門。在這種情況下，農機部門開展工作只能采取這種半遮半掩的方式，名不正則言不順，自然十分尷尬。當時監理所一位負責人坦言：現在困擾我們最大的問題就是服裝和法律依據問題。其實這個問題的關鍵在于農機監理部門在這段關系中到底扮演什么角色的問題。事實上兩家“聯合辦公”，公安交管部門的存在解決了農機監理部門上路執法的合法性問題，這也是農機監理部門無權監管農村道路安全情況下的一種無奈之舉。
1.3公安駐農機聯絡室(以下簡稱“聯絡室”)主要職責：
因最初是從安吉縣試點推開的故又稱“安吉模式”。2005年3月14日，安吉縣公安局駐農業局警務聯絡室成立，此后全省各地迅速學習推廣安吉模式。安吉縣“公安駐農機聯絡室”設在縣農機管理站內，主任、副主任分別由縣交警大隊副大隊長、縣農機監理站站長擔任。公安交警派駐2名聯絡員，農機監理站配備2～3名監理人員兼任協警職能，著公安部門配發的服裝，佩戴協警證。
購置一輛專用警車(農機部門出資、掛公安牌證)。“聯絡室”接受公安交警大隊的管理與考核，同時具有相對獨立的執法職能，其主要職責是：負責全縣農村道路交通秩序管理，重點加強對農用車、拖拉機的管理，建立固定聯系制度，定期分析安全形勢，排查道路安全隱患，提出防范整改措施，查糾交通違法行為，組織鄉村道路安全專項整治，維護農村道路交通安全等七項職能l3]。
模式在全省推廣以后：大部分縣市在主要職責上做了小調整，擴展了一些職責范圍;如：建立經常性道路巡查制度，對外籍低速載貨汽車、拖拉機的管理，開展農村道路交通安全宣傳、教育的內容;建立、健全農機與交警的信息互通網絡，實行信息共享;有的不僅負責農村道路拖拉機交通事故還擴展到純農田作業機械事故的處理。
現狀及推廣情況：公安駐農機警務室聯絡室到目前為止推廣試點的區域仍主要是浙江地區，全國范圍內只有重慶市于2014年在該市及下轄的38個區縣試點推進成功。雖然浙江省到2009年已建立了56個警務聯絡室(站)E43。但是后來問題逐漸凸現，農機監理和公安交管部門的態度逐漸有了變化，“公安駐農機聯絡室”的形式色彩逐漸淡化。
取得成績：以最早實施“聯絡室模式”的安吉縣為例，2004年共發生拖拉機道路交通事故71起，死亡I3人，直接經濟損失74670元;2005年拖拉機事故起數48起，死亡9人，直接經濟損失63000元，分別比2004年下降32.4、30.7、16.6;2006年拖拉機事故42起、死亡6人、直接經濟損失45500元，分別比2005年又下降l2.5、33.3、27;2007年拖拉機事故24起、死亡4人、直接經濟損失42300元，分別比2006年又下降43、33、79/6[3]。近兩年，農機事故更有明顯下降，2016年農機事故6起，死亡3人，2017年農機事故3起，死亡1人。
重慶市自2014年實施聯絡室成功以來，2014年：上牌率97.8，檢驗率83.2，持證率96.81。全市共發生2起，死亡0人，受傷4人，2015年：上牌率達到98，檢驗率82.39/5，持證率97。共發生一般農機事故1起，受傷1人。2016年：上牌率95.36，檢驗率80.53，持證率96.97。共發生一般農機事故1起，受傷1人。2017年全市農機安全生產實現零死亡零事故。
筆者走訪幾個搞“聯絡室”成績突出的縣市，普遍反映“聯絡室”安全管理都取得了明顯的促進作用。比如：強化了源頭管理，無牌無證、脫檢現象比以前大幅減少。上牌率、年檢率、駕駛員持證率明顯提高等等。存在問題：一是對外籍拖拉機中的假牌假證治理難度大，由于作業的需求像浙江、重慶等地有很多外籍拖拉機，這些外籍拖拉機中有一部分機具持假牌假證，牌證可以沒收，但拖拉機無法處理。因為受屬地管理的限制，這些外籍拖拉機在本地不符合農機部門的注冊登記標準，又不符合公安部門機動車登記標準。
所以這些機具的處理就成了一個難題;二是“公安駐農機聯絡室”雖然持有執法證件，但因為農機部門沒有農村道路交通執法權，只能是作為協警配合公安交管部門上路執法;三是“公安駐農機警務室”之所以在2009年之后被逐漸淡化，源于“聯絡室”形式本身的弊病。這種問題在浙江省較為明顯，公安、農機兩方面都反映，聯絡室牽扯占用了一部分的人力(公安交管和農機監理兩方都要抽調專人)、物力(農機執法車、出車的油費等)消耗較大，再者變拖數量的減少，所以導致現在聯絡室形式逐漸淡化的結果。
1.4委托監管主要職責：
此時的“委托”與《道交法》之前的委托監管有本質區別。2012年1月19日，云南省公安廳、省農業廳聯合下發《關于做好公安交通管理部門委托農機監理部門實施拖拉機道路交通安全監管試點工作的通知》(云公交[2012]15號)，決定從2012年2月起，在昆明、昭通、玉溪、楚雄、大理、保山、德宏、普洱、文山、西雙版納等1O個州市及所轄縣(市、區)推行公安交管部門委托農機監理部門實施拖拉機道路交通安全監管試點工作，加上先期于2008年試點實施當時已轉為常態的曲靖、紅河、臨滄三個州市，云南當時16個州市中已有13個實行了“委托監管”。
工作的主要職責：農村道路交通安全執法監管，有由省公安廳交警總隊統一制作核發農機監理道路交通安全執法證�，F狀及推廣情況：然而，看似順利的“委托監管”工作卻在2014年被云南省公安廳方面以：“《中華人民共和國道路交通安全法》第五條、第一百二十一條，對公安機關交通管理部門以及農業(農業機械)主管部門的具體管理職權己作明確規定。
試點工作中所涉及的公安機關交通管理部門將部分行政執法權限委托農業(農業機械)主管部門實施的問題目前在法律層面上難于解決。要在全省全面推行“委托監管”工作，特別是部分行政執法權限的委托，法律依據尚不足。”為理由拒絕了。
推廣方面：全國只有四川省遂寧，青海省于2010年在其省內的海北、海南、湟中、互助和平安5個州縣開展“委托監管”試點。取得成績：以云南省為例，雖然試點實施工作進展不順利，但實際上“委托監管”工作本身還是取得很大的成功的。
從全省角度看取得了幾方面的效果：
一是農機道路交通安全宣傳教育得到了加強。各地認真組織農機手學習安全生產的法律、法規，廣泛宣傳農機道路交通安全的方針、政策，有力提高農民群眾和農機手的道路交通安全意識。
二是農機和農機駕駛人管理得到加強。各級農機部門加強對拖拉機駕駛培訓學校的監管，規范駕駛人員培訓、管理，有力構筑農機道路交通安全的第一道防線。
三是執法管理和監督檢查力度得到加強。各級公安和農機監理部門協作配合，針對拖拉機“黑車非駕”、違法載人等違法行為，加強道路執法力度，拓寬監管范圍，減少漏管失控面。
從四川省遂寧及青海省海北、互助等5個州縣的調查結果也證實了這種情況。2011年，全省道路交通安全形勢保持總體平穩，特別是全省農村地區交通事故死亡人數大幅下降，縣鄉道路發生的交通事故死亡人數由原來占總數的2/3下降至1/3，農村地區的道路交通安全形勢明顯扭轉和改觀。
而從州、市層面上，效果就更為明顯，以曲靖市為例，在沒有委托監管的2007年上半年，全市發生涉及拖拉機的事故7起，而“委托監管”后的2008年上半年僅3起，同比呈明顯下降]。
存在問題：通過對上述幾個地區“委托監管”調查筆者發現其運行時普遍存在的一些問題：一是部分基層農機監理人和公安交管部門對“委托監管”工作在認識上還存在問題，協作機制還沒有完全建立，主動性和積極性有待提高;二是在執法質量上還有待進一步提高。部分農機監理員在執法范圍上存在重干道、輕鄉村;在執法手段上重處罰、輕教育;三是工作經費不足的老問題。
2總結
通過以上幾種警監共建模式的例子可以看出，雖然這些模式都有各自問題，但都達到了實施者的預期效果——維護了農村道路交通安全。但隨著時間的推移，情況不容樂觀，或被叫停，或虎頭蛇尾。仔細研究不難發現，造成這些模式出現“不適”的原因大多與法律依據有關。其實這都在意料之中，因為這些模式的出現本身就是農機監理在“有責無權”情況下的無奈之舉，本身欠缺法律依據支撐，出現“排異反應”再正常不過了。而接下來如何解決問題是關鍵。
3建議
1)正如“聯合辦公”模式
普遍推廣一樣，雖然它不完美，但只要有人試用就說明其有存在的必要。對于農村道路交通安全管理，一些人(指公安交管部門)選擇了放棄，而更多人選擇負責，全國隨處可見公安、農機聯合執法的身影，很多地方農機監理員告訴筆者：是作為宣傳教育也好，協警也罷，只要能達到保障農村交通安全的目的就行。另外，沒有執法權的“聯合執法”，肯定是與“行政執法”意義不相符合。
建議國家在《道路交通安全法》和《農業機械安全監督管理條例》修改時：明確農機監理部門上路檢查權、處罰權、事故處理權，解決目前農機監理這種“有責無權”的窘境。
2)縱觀全國各省市區的各種“聯合執法”活動，缺乏工作經費是普遍現象，原因是農村道路執法是隨機的，道路執法占用的人力、物力都需要兩家自行解決，即使近幾年部分農機監理隊伍“參公管理”也只解決到地級市這一級，大部分縣級市仍未得到解決，很多縣級監理部門自身生存都存在問題，根本沒精力參與執法實踐。至于變拖數量減少問題，應屬個別現象。建議各地方政府對農村交通安全管理現有的各種聯合執法模式予以支持。
參考文獻
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相關農業期刊推薦：《中國農機化學報》(雙月刊)曾用刊名：(中國農機化)1984年創刊，將堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風和文風，鼓勵學術創新。確定的辦刊方針為：研討農業機械化理論，促進農業機械化科技領域出成果，培育農業機械化戰略人才，加強國內外學術交流，為我國農業現代化與實現農業機械化，為政府決策提供理論支撐。
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